内蒙古自治区专项转移支付的清理整合和规范问题研究.docx

内蒙古自治区专项转移支付的清理整合和规范问题研究 一、内蒙古专项转移支付基本情况 自1994年实行分税制改革以来，专项转移支付就在内蒙古自治区的转移支付体系中占据了重要地位，其资金规模及比重日益增加。近年来，随着自治区经济的快速发展，财政实力不断增强，自治区财政用于支持经济社会发展的专项资金数额已超过基本支出，2013年，自治区公共财政预算支出共计3690.4亿元，其中：基本支出1674.4亿元(占总支出的45.4%)、项目支出2001.5亿元(占总支出的52.2%)、经营支出14.5亿元(占总支出的3.4%)，可以看出，专项资金支出已占自治区一般公共预算支出的一半以上。 以自治区2013年本级财政专项转移支付支出情况为例，专项转移支付规模达到849.7亿元(包括中央专项转移支付和自治区本级财力安排专项转移支付)，资金包含20大类，20大类之下又包括具体的242项专项转移支付。具体如下：一般公共服务支出、国防支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、节能环保支出、城乡社区支出、农林水支出、交通运输支出、资源勘探电力信息等支出、商业服务支出、金融支出、国土海洋气象支出、住房保障支出、粮油物资储备支出、预备费支出、其他支出。 根据内蒙古经济结构及社会事业发展情况，各类专项转移支付支出呈现出比例不均衡的特点，如：农林水支出占34.9%、交通运输支出占15.7%、节能环保支出占12.3%，而同期国防支出占0.1%、金融支出占0.2%、国土海洋气象支出占0.4%。农林水、交通运输、节能环保三大类支出达到534亿元，是国防、金融、国土海洋三大类支出的92倍。同时，重点支出领域涵盖项目较多，农林水、交通运输、节能环保三大类支出所涉及资金项目达到90项，而国防、金融、国土海洋三大类支出涉及到的资金项目仅为5项。 专项转移支付资金是自治区各级财政支出的重要组成部分，也是地方财政的重要收入来源。近年来，中央和自治区为缩小地区之间发展差距，推进经济结构战略性调整，加大了专项资金的转移支付力度。大规模的专项转移支付投入在促进地方经济社会发展，推进公共服务均等化，加强社会公共事业建设，稳定经济，保证地方机构正常运转等方面发挥了重要作用。 二、专项转移支付分配使用管理中存在的问题 (1)专项资金供给与需求之间存在矛盾 一些上级安排的财政专项资金没能够很好地和基层实际需求相衔接，没有与相应政策目标相联系。一些专项资金项目设立没有考虑地域间差异，全区各盟市地域差别、生态环境和自然条件各异，经济发展有其特殊性，也有各自地理资源优势，而目前大多由上级部门一刀切确定项目范围、指定项目资金具体使用方法不尽合理。 专项资金审批机制方面也存在一些问题。现行中央专项转移支付项目的申报多采取自下而上的逐级申报审批程序，造成项目审批时间较长、项目审批过于分散、资金拨付严重滞后等一系列问题。 (2)专项资金项目的设立存在交叉重复问题 自治区每年近一半的财力来自于转移支付，却仍难解基层财政之渴。目前中央对内蒙古财力性转移支付与专项转移支付的比例约为1：1，大量的专项资金掌握在部门手里，同一类资金在不同主管部门和财政内部不同的业务部门管理，造成项目资金管理政策不统一和项目管理上的重复。 (3)专项资金下达的时效性和连续性得不到保障 部分专项资金下达晚，当年项目难以实施，影响预算执行效果，并形成大量的资金结转，影响资金效益的发挥。一些项目在时间上存在滞后性。有些是涉及当地经济社会民生稳定安全的瓶颈或救急项目，但由于项目的审批具有周期性，在中央资金尚未到位的情况下，地方要挤出资金先行垫付，但是由于地方财力有限，往往投入不足，项目难以达到预期设计要求，中央资金到位后或造成重复建设，或资金停滞在账上，影响财政资金效能的发挥。 (4)专项资金重分配轻管理重投入轻效果 专项转移支付制度的公开性、透明性不够。从中央层面看，专项转移支付往往由各部委逐级对口向下分配，财政资源在财政部门之外形成多重分配格局。目前，各级财政专项转移支付的问题不在于其规模之大，而更多地是集中在分配过程不够透明、分配安排不够规范。同时，在政府预算编制较粗的情况下，专项补助的分配只能由财政与相关政府部门协商完成，各地专项资金指标文件分配表绝大部分标明不发地方，从而造成分配结果也不公开透明。同时，法律不健全、制度监督不到位，加大了对掌握审批权官员审批行为进行监督的难度。 另外，一些转移支付项目政策设置偏离目标，部分专项转移支付无偿补给了竞争性的非高新技术企业，尤其是上市公司，甚至是落后产能企业，客观上给同类型企业的市场公平竞争设置了政策障碍。 可以看出，造成上述问题的原因是多方面的，归纳起来主要有以下几方面： 一是体制方面对财权事权的划分不够清晰造成转移支付项目林立，各自为政。转移支付和投资项目设置目标不够明确，部门之间职能交叉、安排的项目内容重复，在预算管理级次多、资金链条长、信息不对称的情况下，不利于加强项目管理，影响预算资金的科学使用。 二是由于财政转移支付制度本身不够完善，导致转移支付资金缺乏预算约束。尤其专项补助部分缺乏科学的项目库制度，加之下级项目预算是在上级预算审查批准之前编报，地方难以对上级补助资金的数额做出准确预计，且最终上级下达资金与当初项目预算间可能在数额上存在差距。转移支付资金的分配缺乏公开、公正、透明的标准，资金的拨付、使用没有严密的审批制度，造成转移支付资金分配的随意性和不透明。 三是财政转移支付的申请立项程序不够完善。有些项目往往是凭主观臆断，缺少严格的申报、论证以及其他相关的程序，导致标准不科学，手续不完备，影响转移支付的质量和公正性。 四是对财政转移支付资金缺乏规范有效的管理和内控制度，后期使用缺乏监控管理，资金被闲置、滞留、挪用的现象频频发生，使用效果不明显。 五是由于专项转移支付往往要求地方拿出配套资金，于是就出现了所谓的地方向中央钓鱼的现象。 三、内蒙古清理整合规范专项转移支付主要做法 内蒙古自治区积极推进财政专项转移支付清理整合规范工作，从旗县入手试点改革，对财政专项转移支付资金的使用管理进行整合。主要措施及经验如下： 内蒙古选取了包头市达茂旗为专项资金整合试点旗，成立了由财政、发改、扶贫、农牧业、水利、教育、住建、交通、旅游、口岸、文化等相关部门组成的专项资金整合工作领导小组，负责组织协调财政项目资金整合规划、年度计划实施等具体工作，并制定了财政资金整合工作方案，规范整合各类财政资金。达茂旗将新农村新牧区建设、现代农牧业发展、重点区域绿化、口岸基础设施建设、旅游基地建设和文化产业发展等重大项目财政资金在不改变资金性质和用途的前提下归并整合，涉及项目374项，资金4亿元。推行财政贴息、以奖代补、先建后补、民办公助、实物补助等投入方式，重点支持马铃薯以奖代补、畜牧业良种补贴、合作社牛羊养殖基地建设、高产优质苜蓿示范基地建设、农作物良种补贴等项目。 根据近3年的专项转移支付整合试点经验看，影响专项转移支付发挥效益的根本性问题是现行的转移支付分配体制。中央各部委分散掌握项目资源，这一工作模式直接延续到自治区、盟市、旗县，资金重复分散，项目各自为政。从基层自下而上推动专项资金清理整合难度超乎想象，面临着一系列的制度条框制约，由于整合使用专项转移支付，一定程度上存在将上级资金打捆重复投向同一项目的问题，基层普遍担忧这种做法是否会影响以后年度上级对本地区项目资金的分配。另外，现行专项转移支付普遍要求专款专用，即便是同一类别的项目也不得调剂整合使用，基层在整合使用资金时面临很大的审计压力。如果不从根本上破除现行转移支付资金限制过死的条条框框，基层部门一旦进行大规模的资金整合，有可能被追究挪用资金责任，甚至上升到法律层面。 除了以旗县为试点搞改革之外，自治区本级财政积极探索对专项资金清理整合途径，2013年对自治区本级部门年终结余资金实行清理整合。将自治区本级各部门截至2013年底，由自治区本级财政预算安排形成的结转超过1年的项目资金，由上级专项转移支付安排形成的结转连续两年及以上的项目资金和各部门年初预算安排的基本支出预算执行中形成的结余资金共计51亿元，全额收回自治区本级财政用于充实本级预算稳定调节基金。同时还清理自治区本级基金结余10亿元。这项政策的出台压缩了结余结转规模，盘活了财政存量资金，督促了各部门加快预算执行进度，提高了存量资金使用效益。另外，自治区还出台政策要求全区财政结余结转2014年需比上年压缩15%，到2015年公共财政结余结转占公共财政支出比重不得超过8%;全区财政暂付款2014年要在上年基础上压缩30%，到2015年基本清理完毕。 四、对清理整合规范专项转移支付的建议 (1)增加财力性转移支付，降低专项转移支付比例 要进一步完善财政转移支付体制，针对目前专项转移支付项目设置分散、比重大、覆盖广泛等特点，必须优化和调整转移支付结构，逐步扩大一般性转移支付比重、减少专项转移支付的比重，使上级政府对下级政府的转移支付形成以一般性转移支付为重点、专项转移支付为补充的科学体系，扩大地方财政自主调控余地。对政策目标相近，内容相似的专项进行统一整合，通过合并同类项的方式方法，减少专项转移支付的存量，限制专项转移支付项目的增量。探索将专项转移支付切块下放至地方政府，由地方政府根据当地经济社会发展实际再进行合理分配，切实提高专项资金的使用效率。 要进一步明确上级和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。从公共产品提供的角度来看，应以所提供公共产品的受益范围来确定其提供主体。提高转移支付的透明化、规范化和法制化，缓解一些特别困难地方的财政压力，给地方政府更多的资金支配权;逐步将专项性转移支付资金纳入财政预算统一分配至地方，不再经由各部委，逐级对口往下分。针对地方财政专款配套负担较重的问题，加大对地方的补助力度，降低或取消部分配套资金要求。建立县级财政最低支出保障制度，对欠发达地区的财政困难县实行托底。同时，要区分地域差异，科学合理分配专项转移支付，根据各地实际情况设立有差别性的专项转移支付项目。 (2)及时清理整顿，对专项转移支付实行动态管理 清理整合专项转移支付，最根本应从中央层面规范项目设置，摸清现有专项转移支付底数和具体使用效益情况，在资金总量不减少的前提下予以清理整合。先期可以对同一个部门管理的性质和用途相近的专项转移支付进行整合，减少资金项目个数。此外，还要及时清理到期和一次性项目，对项目实施已终结或已不适应现有工作需求的予以取消，取消补助数额小的项目;对使用方向或支持范围发生变化的，要及时调整;对资金使用效益不高的，要核减规模或予以取消。将政策稳定规模固定且具有长期性的项目调整成一般性转移支付。明确专项资金的设立时限。财政专项资金应设定明确的执行时限，一般不得超过3年。到期后，由财政部门会同主管部门进行清理。 (3)明确专项转移支付范围，对现有资源进行有效整合 一些专项转移支付以中央财力性转移支付形式下达到地方，但其用途早已被限定，即所谓的假一般，非地方政府可作为一般性财力随意支配的资金，这部分资金增大了财力性转移支付数额，但却不是地方可用财力，建议中央将此类型资金调整成专项转移支付，以避免在计算财力性转移支付时受到影响。建议中央财政可按目前专项转移支付总量的30%的比例将预算切块下达给地方政府，由各地政府根据本地实际需求的轻重缓急在不改变资金所属大类的前提下确定当地建设项目。破除目前一种专项资金一套管理办法的分散管理模式，制定按大类划定的统一的中央财政专项转移支付资金使用管理办法，明确资金的使用程序、范围和要求等，便于地方财政、审计、监察等部门在实际工作中更好地把握。同时整合人力和信息资源以降低行政成本。要打破目前各部门单位条块分割、各自为战、自建网络数据库和各管一块从而造成的行政效率的降低、资源重复浪费现状。 (4)强化预算管理，合理界定专项转移支付使用范围 各级财政部门要稳步推进预算信息公开改革。积极推进政府预算和部门预算公开，加快财政专项转移支付公开步伐，每年年底将下一年度下达给下级财政部门的专项转移支付资金额度预先通知地方，同时将专项资金支持的范围、相关政策依据、分配结果和预期使用效益等情况及时向社会公开。从预算编制环节入手，整合归并同一类别的专项资金。要积极推进部门预算项目支出的统筹安排，坚持保持存量不变、重在调整结构，规范增量安排、重在整合使用，逐步减少直至取消部门预算中二次分配资金。完善资金拨付制度，打破部门垄断资金的旧有格局，减少资金分配环节，加快资金拨付速度。 (5)完善监督与绩效管理机制，保障