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对英、美水产业管制体制的比较分析 摘要：文章对决定水产业管理体制的主要因素，从产权结构、价格形成机制、模拟竞争机制的建立，法律法制和规制机构建设等方面对英、美两国的水产业管制体制进行比较研究，以期给我国的水产业管制体制改革以启示。 关键词：水产业；管制体制 一、产权结构的调整与更替 英国历史上最初的水供给服务是由私人部门负责提供的，水务行业在20世纪40年代经历了国有化的改革历程，英国政府把水务行业与纯粹追求利润的一般经营性行业区分开来，水务行业划归国有经营管理。但在80年代中、后期，英国政府迫于财政和国有企业的效率低下的压力，对水务行业进行了大规模的私有化改革。美国从事自来水供给和污水处理的机构很多且很分散，有联邦政府机构、州机构、地方机构，还有私人企业和股份公司。其所有制结构为，45.5%是公有的，28%是私有的，还有26.5%是一些机构（如学校、医院等）的附属系统。许多小的水供给系统只为很少的人口提供服务，而几个大的供水系统为大部分人服务：88%的供水系统为11%的人口提供服务，而1%的系统为54%的人口提供服务。只有一家私有水企业的服务人口超过100万。 英国对自来水等公用事业实行大规模的私有化，有其政治、经济原因。在私有化改革的大气候下，英国政府希望将供水和污水处理设施出售，可以将自己从财政负担中解放出来，不再承担为大规模的基础设施投资计划筹集资金的责任，同时还可以开辟一种新的税收来源。美国国有的供水排水等公用事业虽然也面临经营管理不善、成本过高、政府管理不力、财政补贴过高、难以达到国家规定的水质标准和公共服务要求等问题。但民众对水质的关注远大于水务行业的效率。因此为了避免了水务行业私有化这一敏感话题，其解决问题的做法与英国差异很大，美国水行业市场化的主要模式是外包运营权，产权仍为国有，一旦双方合作失败，私有公司退出经营业务较简单，对整个公用设施运作不会造成大的影响。在美国，金融市场非常发达，政府可选的融资工具多样化，还可享受一些私人投资不能享受的政策优惠。成功之处是它降低了水价的运营成本，减少了财政补贴。 英国水务行业私有化后，服务质量改善显著，水务行业的投资也增长迅速，但是理论界对于完全私有化模式的评价褒贬不一，谁是私有化过程的受益者，消费者的福利是否真的得到了增进是争论的焦点。私有化后，水务服务和环境质量确实得到改善，但是在私有化之前没有独立的监管机构来保护消费者的利益，上述改善的主要原因也应归功于独立监管体系的建立，及其有效的监管。而美国的私有化步伐，出于政治利益等考虑，就要缓慢谨慎的多。在我国市场机制还不完善，法律法规还不健全，政府监管能力有限的情况下，市场化的过程也应谨慎行事，不可盲目的单独对水产业的产权进行改革。 二、政府主导下，模拟竞争机制的引入 由于水产业具有显著的自然垄断特征，资产专用性强，地域特征明显。一般由一家水企业负责整个地区生产和供应，形成区域性垄断经营格局，在没有竞争压力的情况下，企业利用其垄断地位可保证高额的垄断利润，没有降低成本、改进技术和提高服务质量的动力，必然造成资源配置的低效率。因此有必要引入政府规制以提高垄断企业的效率，降低价格，提高服务质量的规制，有效的方式是政府人为的创造模拟竞争的环境，激励企业提高效率。 英国在私有化改革的过程中，以促进竞争作为重要改革目标，所以相继采取的一系列激励性的管制政策都是以强调竞争的作用为主要内容的。政府对地区性垄断经营企业通过剔除各种环境差异因素，以经营成本较低的企业为基础设计统一价格标尺。这样，那些经营效率较高、成本较低的企业就能获得较多的利润，从而促进企业为使其成本低于其它企业的平均成本而开展区域间间接竞争。同时，政府通过三种方式引入直接竞争：允许区域外企业进入区域内经营，开发公共管道输送业务，和促进水务企业相邻地带竞争，自来水经营企业相邻地带的竞争为顾客提供了选择较低收费价格的供应者的机会。 美国各个州和地区均有自己的公共事业部门，负责提供自来水服务。当这些部门进入新的供给区域、扩大服务范围、和建设新设施时，需要得到各自州的公共事业委员会的许可证。政府更加关注对水质的监控，没有对自来水产业引入直接竞争给予足够重视。 我国的水产业管制机制在改革的过程中，应尽力消除进入退出壁垒，尽可能发挥市场竞争机制的作用，以提高水产业的经济效率。目前我国的水务集团规模都偏小不具备与国际水务巨头相抗衡的实力，因此应鼓励有实力的水务集团，跨行政区域投资运营，提高国内国际竞争力。 三、水价形成机制的比较 价格形成机制是公用事业政府规制关注的核心问题，管制价格的确定必须综合考虑政府、企业和消费者三方面的利益。价格管制的目标应该是在维护社会公共利益的前提下激励企业提高生产率，同时保证企业的生存和发展。 英国随着水行业的私有化，使得水企业必须按企业经营方式运作，照顾到包括股东在内的各方面的利益。英国水价的制定基本上按照市场经济条件下的投入产出模式运作，即提供供水服务的水务公司，有权根据公司及服务对象的情况，采用全成本定价模式，自行制定各自公司的供水价格，但要受到水务服务办公室价格上限的限制。管制价格有一定的调整周期，在短期中企业可获得效率提高的好处，而在长期中企业提高生产效率的好处，转移给了消费者。但在实际操作中，价格上限规制，使各个企业的价格常常会停留于上限价格。 美国联邦供水工程水价、州政府工程水价以及供水机构的水价构成要素是不一样的。各地区的水价差异很大，究其原因主要是：各地水文条件的差异；历史上形成的对水利系统运营能力的估计；成本回收方式的不同。各地方政府的政治考虑，如对水在吸引投资方面的重要性估计，城市扩张的需要等方面的因素，也会对水价进行调整。 英美两国的水价在形成的过程中，都充分考虑了水务服务的成本和水务企业经营的连续性，以及消费者的利益。美国的水价与英国差距显著，据1999年调查资料显示，美国的平均水价为每平方米0.50美元，而英国的平均水价为1.15美元。水费支出占收入的比重，英国为1.2，而美国为0.5，这与水资源状况、水质差异、历史形成等原因也有关。 我国现行的大规模的水价改革，应按照市场原则制定管制价格，应努力满足促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力这三大政策目标。可借鉴英国的价格上限管制，综合考虑各地区水资源、基础设施状况和企业的技术进步等因素，为每个地区的企业确定一个合理的管制价格。在确定价格调整周期时，一方面要使管制价格保持相对稳定性，这样效率较好的企业就可以利用政府管制价格调整的滞后性获得较高的利润，刺激企业努力提高效率；另一方面要考虑到消费者的利益，使消费者能享受因企业效率增长而带来的实惠。 四、法制建设为政府管制提供依据 法律制度是水务行业政府管制的出发点和根本依据，主要包括立法和执法两部分。英国水务行业的私有化过程是以系统的政府立法为先导，使私有化具有法律依据和实施程序。1989年颁布的自来水法，随后1991年又颁布了水产业法，作为对自来水企业进行经济性管制的依据。1992对水产业法进行修订，颁布了公用设施竞争与服务法，1998年颁布了竞争法2000年3月生效，2003年又颁布新的水法要求水务服务办公室保护消费者利益，积极恰当的促进有效竞争，水务服务办公室同时有义务应对反竞争行为。 作为执法机构，水务服务办公室完全独立于企业和政府，具有很大的权利范围，如发放企业经营许可证、修改许可证有关条款，以及进行价格、质量、投资等方面管理。1991年颁布了水资源法，是对自来水企业进行环境管制的依据。同时还有1976年颁布的污染控制法和欧共体向其各成员国发出的“关于饮用水质量与海滨浴场的指令”等针对环境与质量的法令。 美国是个联邦制的国家，除去联邦的权力，每个州都有很大的自主权，包括立法权。因此，其水务行业规制立法比英国要复杂得多，规范水务行业运行和管理方面主要依靠联邦和州两级法律制度。美国的水务行业公有化程度相当高，即使是私有企业，政府也未对其实行严格的经济性管制。这与政府的政治考虑有关，居民对水价等问题对政府没有很多的抱怨。因此政府对水务行业的管制重点是环境与质量方面的管制。联邦一级的法律法规有1972年颁布的联邦水污染控制法修补法案、1997年颁布的清洁水法、1986年颁布的水资源发展法、1986年的安全饮用水法等。近来美国与水相关的立法愈来愈关注环境保护，如1989年颁布的城市与工业保护法、1989年颁布的国家铅制品效率法和1988年的国家水保护法。美国最主要的环境执法机构是美国国家环保局（EPA），它有自己独立的执法机构绿色警察，负责执行美国联邦的一些环境法的规定。重大的罚款事件，EPA只能做出一个处理的决定，最后的决定是由法庭来做出的，如果企业对EPA的决定不服，企业就可以直接到联邦法院去告EPA。美国的州有很大的自主权，尽管EPA在全国各地有10个办公室，但环境事务基本上还是由州来掌握的。比如清洁水法，其中规定的排放许可证的发放，都授予了州这一级。 英美两国对自来水产业的管制都是在清晰、完备、可操作性强的法律法规下进行的。我国的当务之急是颁布相关法律法规，同时注重法律法规的可操作性，使自来水行业的规制走上法制化轨道。 五、政府管制机构职能明确 英国的水务行业管制机构设置遵循独立性和反垄断的基本原则。水务服务办公室完全独立于企业和政府，具有很大的权利范围，负责保证英格兰和威尔士的水企业能为该地区用户以合理的价格提供优质高效的供水及排污服务，发放企业经营许可证、修改许可证有关条款，以及进行质量、投资等方面的管理，同时它也是水务私有化后代表政府对水的价格进行宏观调控的最重要机构。饮用水的质量由政府专门的饮用水监测机构负责，检测项目包括水的气味、外观等项目，尤其是消费者难易办辨别的水中的细菌、化学物质和金属元素等。 在美国大多数的水务服务是由市政公用事业部门提供的。公用事业管制委员会或类似的机构负责监督价格的合理性和水务行业的规划以适应本地区城市发展需求。州的贸易委员会负责解决水务公司与消费者之间的纠纷，还有消费者保护团体办公室维护消费者利益免受侵害。虽然水环境管理的法律比较完备、执法机构依法设立、管理范围和标准依法界定、执法手段依法规范，使美国从联邦政府到州、市地方政府均能较好地承担起水环境管理的职能。但联邦和地方政府的仍常为管理责任和权利争论不休。依美国的惯例，当联邦的管制政策与州的管制政策相悖时，首先以州的政策为准。 英国在水务行业管制实践中，水务服务办公室作为独立的政府监管部门具有很明确的经济性管制职能。美国的监管模式则显得更加的民主化，注重加强公用事业管制的民主化建设和增加管制透明度