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我国事业单位养老保险制度试点改革的成效及问题研究 内容摘要：试点先行是我国事业单位养老保险制度改革过程中呈现的典型特征。本文以海南省、广东省深圳市和上海市为例，对我国事业单位养老保险制度试点改革的成效和问题进行了分析，建议借鉴试点地区探索实践的成果与经验，以加快我国事业单位养老保险制度改革的步伐。 关键词：事业单位 养老保险制度 试点改革 研究背景概述 我国养老保险制度自20世纪50年代初建立以来，城镇职工养老保险制度就实行着两套不同的制度，即企业职工养老保险制度和机关事业单位职工养老保险制度。尽管近十多年来企业养老保险制度经历了很大变革，但是机关事业单位养老保险制度改革却是严重滞后。目前，大多数机关和事业单位仍然实行原有的离退休养老制度。这套独立运行的养老保险制度，既不适应转型时期我国的经济社会发展形势，也不适应整个养老保险制度改革和发展的大趋势。 为解决我国事业单位养老保险制度存在的一系列制度弊端，加快事业单位养老保险制度的改革步伐，在1991年国务院颁布了关于企业职工养老保险制度改革的决定之后，并在1992年特别针对事业单位的养老保险问题颁布了关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知，这两部规定的实施拉开了我国事业单位养老保险制度试点改革的序幕。从20世纪90年代初开始，各地即在中央精神的指导下出台了相关政策，根据当地经济、社会发展实际情况相继开展了机关事业单位养老保险制度改革试点工作。直到2009年，国务院进一步颁布了事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案，确定以山西、上海、浙江、广东、重庆五省市作为试点的改革方案，该方案首次以中央名义明确规定了事业单位职工养老保险改革的原则、主要内容、适用范围及保障措施等，为试点工作的顺利展开提供了参照标准，同时也为下一步扩大改革范围指明了方向。 由于事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案确定的五个省市中除上海、广东之外，其它省份的改革尚处于准备阶段，并没有开展具体的改革实践工作。因此，本文选取了海南、深圳、上海这三个已经开展试点工作的具有代表性的地区作为样本，研究其改革试点实践，总结其改革试点取得的成效以及不足。 海南省事业单位养老保险制度改革的经验与不足 早在20世纪80年代，海南省就开始探索以养老保险制度为核心的一体化的社会保险制度改革，其改革范围从国有企业职工逐渐扩展到非国企职工，并于1994年进一步扩大到包括事业单位在内的所有员工。海南对城镇职工养老保险实行统一的缴费、统一的支付标准和统一的管理制度，积极探索建立起全省统一的社会养老保险制度。 该省的具体做法如下： 第一，采取社会统筹与个人账户相结合的模式。养老保险基金采取全省统筹，并为职工设立个人账户，个人账户按个人缴费的11%记入。事业单位职工个人缴费全部记入个人账户，不足的部分由财政负担或从单位缴费中划入。个人账户储存额只能用于职工养老，不得提前支取，其管理按照国家有关规定执行。 第二，养老保险缴费由单位与职工共同负担。缴费来源主要包括有事业单位缴纳的保险费、职工缴纳的保险费。基本养老保险费是按单位职工工资总额的21%提取，其中用人单位按本单位从业人员月工资总额的18缴纳基本养老保险费，职工个人按本人月工资总额的3缴纳基本养老保险费。 第三，统一养老金的发放标准。单位和个人共同缴纳基本养老保险费年限满15年，达到法定退休年龄，即可领取基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金及发放标准为退休时上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金的支付标准为退休时个人账户储存额除以120。退休后缴费不足15年的不得享受基础养老金待遇，将个人账户储存额一次性支付给本人。 第四，统一养老保险管理。海南省由劳动保障行政部门主管城镇职工养老保险，将全省养老保险业务划归省社会保险经办机构负责。同时，成立省养老保险监事会，由其审定基本养老保险基金年度预算、决算，并对养老保险基金的征缴、管理和支付进行监督。 第五，明确了事业单位建立多层次的养老保险体系的目标。事业单位职工养老保险要建立起基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的制度。基本养老保险制度由国家、单位和个人共同分担，实行社会统筹与个人账户相结合，统一进行管理，对于为员工建立补充养老保险的用人单位给予税收和相关政策优惠，提倡和鼓励职工自愿参加个人储蓄性养老保险。 总之，海南省的做法对我国事业单位养老保险制度改革具有许多值得借鉴之处，如统一的制度模式促进了当地人才的合理流动，推动了统一劳动力市场的建立和发展；实行缴费与收益相关联，促进了人们自我保障意识的形成和强化；统一的政策和法规的出台，加强了改革的执行力度。 虽然海南的养老保险制度改革取得了很好的成效，但是该模式也存在许多不足之处，如一步到位的做法不符合事业单位的特点和当地的经济、社会情况，应允许事业单位养老保险制度存在某些差异，逐步稳定地推行改革工作；事业单位建立多层次养老保险制度的构想是符合社会保障建设目标的，但是并没有落到实处，缺乏具体实施对策等。 深圳市事业单位养老保险制度改革的经验与不足 1982年，深圳市展开了养老保险制度改革。1992年，深圳市将养老保险的覆盖面进一步扩大到各类企业以及实行企业管理的事业单位。1996年通过了深圳市基本养老保险暂行规定，将基本养老保险的覆盖范围扩大到所有具有深圳户口的城镇职工。深圳市事业单位职工的基本养老保险是与其他职工完全统一的，其间的差异主要是通过不同的补充养老保险制度来体现的。目前，深圳市仍沿用该规定。深圳市的具体做法如下： 第一，实行社会共济和自我保障相结合。深圳市事业单位职工养老保险缴费的比例为职工月工资总额的19%，共济基金部分由用人单位按职工个人月工资总额的6%缴纳，职工个人不缴纳。职工个人账户部分由用人单位和职工合计按职工个人月工资总额的13%缴纳，其中职工缴费月工资低于该市上年度职工月平均工资者，用人单位缴纳9%，职工个人缴纳4%；职工缴费月工资高于（含等于）该市上年度职工月平均工资者，用人单位缴纳8%，职工个人缴纳5%。 第二，采取社会统筹与个人账户相结合，但更加注重个人账户。社会统筹部分所占的比重较小，一般为职工缴费比例的6%。个人账户部分所占的比重较大，为职工缴费比例的13%。从中可以看出，深圳市基本养老保险制度模式更加注重个人账户，与此不同的是国内大多城市更强调社会统筹。 第三，养老金待遇的计发方式独特。养老保险待遇依据缴费年限而定，并按基础性退休金、缴费性退休金和个人账户积累额三部分计发。在养老制度改革之前己经退休的职工仍按原有的离退休养老制度执行。在1992年8月1日以后参加工作的职工，退休时其每月退休金的标准为退休时上年度职工月平均工资(2030%)+个人账户积累额1/120。在1992年7月31日以前已参加工作但在1994年8月1日以后退休的职工，其每月退休金的标准为基础性退休金+缴费性退休金+个人账户积累额1/120+300元。其中，基础性退休金为职工退休时市上年度职工月平均工资的20%30%。指数化缴费工资从1990年1月开始计算至退休，其中1990年、1991年和1992年的缴费工资均按当年该市职工平均工资计算，1993年之后缴费工资按不高于当年该市职工月平均工资的300%计算。享受比例确定办法为1992年7月31日前的缴费年限（0.6%1%）。离退休人员的退休金根据上年生活费用指数上涨和职工月平均工资净增长的一定比例于每年7月予以调整。 第四，养老保险基金的管理与运营分别由不同部门负责。深圳市社会保险管理监督委员会负责管理养老保险基金，对养老保险基金的筹集、支付、结存和运营等情况进行监督。市社会保险局负责具体的执行，并主要负责基金的运营。 深圳事业单位养老保险制度试点改革的优点在于将事业单位职工及所有用人单位员工纳入到统一的养老保险制度框架内，有利于各单位之间人员的自由流动，推动了一体化社会保险制度的建立；注重个人账户的作用，提高职工参保和缴费的积极性；基金运营和监管采取分开管理的形式更有利于基金运营的安全性和透明度。但其也存在一定的不足之处，如缴费比例低于全国统一水平，不利于统一缴费比例的发展趋势，缴费工资基数低于社会月平均工资。 上海市事业单位养老保险制度改革的经验与不足 上海市作为全国最大的经济中心城市，早在1993年就发布了上海市城镇职工养老保险制度改革实施方案，并制定了机关事业单位基本养老保险费统筹暂行办法，具体规定了事业单位职工养老保险问题。其主要做法包括以下几个方面： 第一，实行个人缴费，由国家、单位和个人三者共同负担养老费用，并逐步调整缴费比例。在改革初期，职工按本人上一年月平均工资收入的3%缴费，并根据经济发展和职工工资增长情况，逐步提高个人缴费比例。单位按照“以支定收、略有结余”的原则确定统筹费率，对实行全额财政拨款型事业单位，其退休统筹费列入同级财政预算；对于差额预算的事业单位，部分列入同级财政预算，另外部分则是从单位经费中列支；对自收自支型的事业单位，直接从单位经费中列支。在养老保险基金发生困难时，财政予以支持。截止目前，事业单位职工缴费比例提高至个人上一年月平均工资收入的8%，单位按职工月平均工资的20%缴费。 第二，按照社会统筹与个人账户相结合的原则，建立个人养老金账户。个人养老金账户包括三个部分：一是按职工本人工资收入3%缴费的部分；二是从退休统筹费中记入个人缴费基数的8%；三是从退休统筹费中记入本市职工平均工资的5%。根据经济发展和职工工资增长情况，逐步提高个人缴费的比例，并视情况调低从退休统筹费中相应记入个人养老保险账户的比例（调低后的比例最终不低于个人缴费的比例）。 第三，养老金待遇发放方面，对于不同年龄阶段的人分别采取“新人、中人、老人”的办法。“新人”是指实施新方案时刚参加工作的人，这部分职工在退休后可按月领取基础养老金和个人账户养老金。基础养老金来源于社会统筹部分，按该地区上年度事业单位职工月均工资的一定比例计发；个人账户养老金按个人养老保险账户储存额按月支付，计算公式为月养老金=个人养老保险账户储存额120；“中人”是指新方案实施以前已经开始工作，实施后退休的职工，其在方案实施前的工作年限可视为新方案实施后的缴费年限，将实行个人缴费后的养老保险账户金额推算为全部工作年限的账户金额，再按月计发养老金，其个人账户计算公式：月养老金=个人养老保险账户金额系数120；“老人”是指新方案实施之前已经退休的职工，其养老金计发办法不变。 第四，除基本养老保险外，逐步建立多层次的养老保险制度。在建立起基本养老保险基础上，政府鼓励在有条件的单位逐步推行单位补充养老保险，并在规定的额度以内，免征工资调节税。同时还鼓励有条件的职工参加个人储蓄养老保险，在规定的额度以内，免征个人收入调节税。在基本养老保险付诸实施后，选择少数单位进行补充养老保险和个人储蓄养老保险的试点，形成规范化的办法再逐步推开。 第五，养老保险管理方面，实行统一的社会化管理。上海市为推行改革专门成立市社会保险管理局，由市社会保险管理局负责编制社会保险的发展和改革规划。另外，组建养老保险事业管理中心。市养老保险事业管理中心统一经办基本养老保险业务，做好有关服务工作等。 上海市事业单位职工养老保险制度改革试点做法的可取之处在于事业单位和职工个人缴费比例逐步提高，并保持与企业养老保险相一致，有利于改革的顺利进行；多层次养老保险制度的建立不仅有助于提高事业单位职工老年生活品质，而且从一定程度上为缓解老龄化冲击做好充分准备。不足之处在于：养老金计发与个人缴费情况不挂钩，不利于调动职工缴费的积极性；企事业单位之间养老金差距拉大，不利于制度公平性，而且容易激发各种社会矛盾。 我国事业单位养老保险试点改革的成效及问题 （一）我国事业单位养老保险试点改革的成效 海南省、深圳市和上海市是我国较早进行改革试点的地区，经过10多年以来改革与探索，各地通过事业单位养老保险制度的改革试点，初步建立起了国家、单位和个人三方共同负担的基金筹集机制，并取得了良好的社会效果，为事业单位养老保险制度改革在全国的推行积累了宝贵经验。各地取得的成效具体表现在以下几个方面： 第一，有效地发挥了养老保险的社会互济功能。改革试点地区大都建立了事业单位养老保险基金，采取以支定收、略有结余的部分积累原则。养老基金的建立，改变了原来保险金分散在各单位的局面。养老保险金的集中统一管理和支出，有效地发挥了社会保障的互助共济功能，更好地保障了退休职工的基本生活。 第二，提高了人们的自我保障意识。试点地区普遍实行养老保险费用由国家、单位和个人共担的机制，改变了原来养老保险由国家或单位的做法，实行个人缴费制度，破除了人们依赖单位的观念，增强个人参保意识。 第三，为事业单位人事制度改革提供了重要保障。事业单位人员的流动问题一直是困扰其人事制度改革的难点，各改革试点地区通过建立养老保险制度，为事业单位职工在机关、事业与企业之间的合理流动提供了有力的保障，从而有效地配合了人事制度改革。 第四，推动了养老保险的社会化管理工作。许多改革试点地区积极探索养老保险基金管理与保险对象管理有机结合的社会化服务途径。养老金实行社会化发放，将养老金由单位支付逐步转变为由社会保险经办机构直接发放，逐步减轻了事业单位的负担，提高了养老保险工作的效率。 （二）我国事业单位养老保险试点改革存在的问题 尽管各地的改革试点工作取得了不错的效果，但是不可否认的是，由于国家对事业单位养老保险制度改革没有统一政策引导，以及事业单位养老保险制度自身的缺陷等诸多原因的影响，导致当前大部分地区事业单位养老保险制度改革试点过程中仍存在许多问题亟待解决，主要表现在以下几个方面： 第一，各地政策不统一和改革不平衡，影响到事业单位养老保险制度改革的进程。尽管国家已经明确提出了全国性事业单位养老保险制度改革的方案，指定了上海、重庆、山西、广东、浙江五个省市为试点，但是国家并没有就改革出台统一的、具体可行的政策，导致各地在养老保险实施范围、养老保险收缴基数比例等方面的政策各不相同。同时，由于缺乏统一政策指导，以及各地在探索事业单位养老保险制度改革中工作不平衡，致使我国事业单位养老保险改革试点呈现进度不一、实施方法各异的局面。 第二，缴费基数不统一，导致参保单位和个人权利义务的差异，影响到单位职工参保的积极性。许多试点地区存在着以档案工资与以实发工资为缴费基数的矛盾。在仍然实行原有的离退休职工离退休制度的情况下，按照实发工资作为缴费基数，有失公平。原因是在经济发展水平一般或较差的事业单位以实发工资作为缴费基数，而在经济发展水平好或较好的统筹地区事业单位以档案工资作为缴费基数，这样意味着职工缴费的多少并不能与其享受到的养老金待遇相挂钩，从而导致了权利与义务不对等的现象的产生，严重打击了职工参保的积极性。 第三，养老金计发办法与标准不统一，各改革试点地区的事业单位退休人员的养老金计发办法存在较大的差异。如大部分地区对未参保的事业单位的退休人员仍然实行原有的退休办法；对已参加养老保险社会统筹的事业单位，尽管在职职工按照与企业同一的办法缴纳了养老保险费，并建起了个人账户，但是当职工退休时没有采用新办法计发养老金，而是继续沿用原有的退休办法，这样使得参保职工的个人账户形同虚设；对于未参保事业单位中已参保的全民合同制工人，各地采取的养老金支付办法也存在很大差异。养老金计发办法的不统一，造成退休人员间待遇的差异，将严重阻碍事业单位养老保险制度的全面改革。 第四，缴费比例不统一，影响