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北京电大开放教育行政管理（本科）入学水平测试网上辅导材料现代管理学 部分一、课程性质及考核对象现代管理学课程是中央电大开放教育行政管理（本）入学测试所规定的专业基础课程之一。本课程考核对象为北京电大开放教育试点行政管理专业（本科）入学测试的学员。通过测试主要是了解学生对管理学的基本原理、基础知识和基本方法的掌握情况。二、复习参考书目：刘熙瑞、张康之主编现代管理学，2000年（第一版）全国高等教育自学考试指定教材。高等教育出版社。 三、测试复习范围因为课程内容较多，在入学测试中我们将 第四章 管理道德；第八章 人事管理；第十章 财务管理等三章不做考试要求。课程测试的题型为单项选择题。本课程在试卷中占44分第一章 导 论考核知识点 一、管理的涵义管理学是专门研究管理活动及其基本规律和一般方法的科学。管理学研究与管理活动有关的生产力、生产关系与上层建筑等方面的问题。二、现代管理学现代管理学是在总结管理发展历史经验和借鉴传统管理理论的基础上，综合运用现代社会科学、自然科学和技术科学所提供的理论和方法，研究现代条件下进行各种管理活动的基本规律和一般方法的学问。第二章 管理学的形成和发展19世纪末20世纪初，管理科学是随着资本主义工业的发展而逐渐形成和发展起来的。一般认为，管理科学至今经历了古典管理理论、行为科学理论和现代管理理论三个发展阶段。一、古典管理理论古典管理理论主要是指泰罗为代表的科学管理理论，法约尔为代表的一般管理理论和韦伯为代表的管理组织理论。（一） 科学管理理论科学管理理论集中体现在泰罗的科学管理原理一书中，在管理思想史上，泰罗被誉为“科学管理之父”。理论的主要内容有：1、 科学管理的中心问题是提高劳动生产效率2、 为提高劳动生产效率必须为工作挑选第一流的工人3、 为提高劳动生产效率必须实现标准化等。4、 在制定标准定额基础上实行差别计件工资。5、 设置计划层、实行职能制6、 对组织机构的管理控制实行例外原则7、 为实现科学管理应开展一场“心理革命”。正是泰罗理论的出现，才使人类的管理由经验走向科学。但是，该理论也有不足。（二）一般管理理论一般管理理论的主要代表人物是法国的法约尔。（三）管理组织理论管理组织理论的代表人物是德国的马克斯韦伯。在管理思想史上，韦伯被誉为“组织理论之父”。管理组织理论的基本内容：揭示了组织与权威的关系；归纳了官僚组织的基本特征；概括了官僚制组织的结构；古典管理理论把人看做是仅仅为了追求物质利益而工作的“经济人”二、行为科学理论 行为科学的是指运用心理学、社会学等理论和方法，从人的工作动机、情绪、行为、工作环境之间的关系出发，探讨影响劳动生产效率因素的科学。与古典管理理论相比，这一时期的主要变化：由原来以“事”为中心，发展到以“人”为中心，对组织中的人给予基本的关心。 早期行为科学又称人际关系论。1949年正式将人际关系论定义为行为科学。早期行为科学的代表人物是梅奥，他主持了霍桑实验。创立了“社会人”假设。劳动生产效率主要取决于职工的工作态度及其人际关系状况，人不是单纯追求金钱收入，更重要的是他们有社会和心理方面需求，期望得到满足。后期行为科学理论具有代表性的有：马斯洛的需要层次论；麦格雷戈的“XY”理论；赫茨伯格的双因素理论；弗鲁姆的期望价值理论；布莱克和穆顿的“管理方格法”。 马斯洛需要层次理论，把人的各种需要按其重要程度和产生的先后顺序依次为：生理、安全、社交、自尊和自我实现的需要。麦格雷戈的“x-y”理论：三、现代管理理论 现代管理理论的基本特征是众多学派并存。管理过程学派；经验主义学派；社会系统学派；决策理论学派；系统管理学派；权变理论学派。二十世纪八十年代开始兴起的一种新的管理热潮是现代企业文化理论 现代企业文化理论 现代企业文化研究热潮兴起于美日经济的比较。企业文化理论的主要内容。第三章 管理的基本原则考核知识点一、管理的人本原则管理的人本原则就是要求管理者在其管理活动中充分重视人的作用，尊重人的价值，并通过促进人的需要的满足来调动人的积极性、主动性和创造性。X、Y、Z理论关于人的看法。现代管理学认为人是管理活动的最终目的。二、管理的系统原则 1系统的概念。 2管理系统是由管理者与管理对象组成的并由管理者负责控制的一个整体。管理系统具有明确的目的性和组织性。 3 坚持系统原则坚持系统原则要做到：具有全局观念；关注系统结构的状况；处理好管理宽度与管理层次的关系。 三、管理的效益原则 1效益是一种有益的效果，具体地说，它反映了人们的投入与所带来的利益之间的关系。效益可以分为经济效益和社会效益： 2经济效益是人们在社会经济活动中所取得的收益性成果，它是提高经济活动的效果而得到的实际经济利益。3社会效益是人们的各种活动对社会发展的积极作用或有益的效果。4经济效益与社会效益既的关系： 经济效益是社会效益的基础，而追求社会效益又可以成为经济效益的重要条件。两者的区别主要表现在：经济效益较社会效益更为直接和显而易见，社会效益则难以计量。现代管理工作在处理二者的关系上，应该统筹兼顾，最大限度地追求经济效益与社会效益的同步增长。反对单纯追求经济效益不顾社会效益的倾向，也反对片面讲求社会效益不讲经济效益的做法。 当二者矛盾时，应从全局出发协调二者的关系，但是基本的原则是要经济效益服从社会效益。 5决定管理效益的因素：管理者；管理对象；管理环境；根本上来看，管理效益由生产方式决定的；第五章 管理的基本手段管理手段是管理活动中实现管理功能、顺利达到管理目标的基本保证。管理手段是管理理论的具体化和实际化。考核知识点 一、行政手段1行政手段是一种依靠行政组织的权威和行政岗位的权力，运用命令、指示等强制性的方式，对下属或下一行政层级的机关施加直接影响的方法。2行政手段是建立在权威和服从关系基础上的，是一种权力支配关系。具有强制性。在权威和权力的作用范围内，下级必须服从上级。对现代管理学来说，行政手段的根本性质就是服务。服务是管理的根本目的。3行政手段的功能：可以使组织内部实现统一目标、意志、行动，获得系统整体的功能，从而使组织上层制定的方针政策得到贯彻，实现对全局活动的有效控制；具有快速、灵活、高效的特长；它是其他管理手段的基本保障； 二、法律手段1法律手段是一种运用法律规范和具有法律规范性的各种行为规则进行管理的方法。2法律手段的性质：法律手段是管理系统整体意志的体现。 三、经济手段1经济手段是一种通过调节各方面利益关系去刺激组织和个人行为动力的管理手段。2运用经济手段把人们追求物质利益的动机转化成积极的动力。在管理者与被管理者之间建立起物质利益的纽带。使管理者与被管理者一道，在共同利益追求中，把个人利益与组织利益联系在一起，促进整个管理系统的经济利益与社会效益协调发展。3经济手段的功能：可以形成一个强大的向心力；最富有弹性的管理；可以促使健康的人际关系生成；四、思想教育手段1思想教育手段是一种通过说服教育的方式把管理意志传达给被管理者，以求得到被管理者的响应和配合的管理方法。 第六章 目标管理考核知识点一、 目标1目标的概念-是组织在一定时期内所要达到的预期成果。2目标与组织的关系：极力谐调组织目标与个人目标的一致。组织目标的实现是个人目标实现的前提，个人目标只能是在实现组织目标的过程中得到实现。管理的目的是要通过个人目标的实现来实现组织目标。二、目标的确定1确定目标的原则 主要应考虑三个方面的因素：上级的要求，主观条件，客观环境。确定目标应遵循的基本原则。三、目标管理1目标管理制度的形成：目标管理是20世纪50年代在美国出现的一种新型的管理制度。把“以目标实现为前提的管理”“转化成以目标为控制手段的管理”。或者说是一种通过使组织成员亲自参加工作目标的制定来实现“自我控制”，并努力完成工作目标的管理制度。2目标管理是依据外部环境和内部条件的综合平衡，确定组织在一定时期内预期达到的成果，制定出目标，并为实现该目标而进行的组织、激励、控制和检查工作的管理方法。3目标管理的内容：注重工作的效果；注重管理的综合性；建立目标责任制； 4目标管理的特点（1）目标管理是参与管理的一种形式（2）目标管理强调组织成员的“自我控制”（3）目标管理是一种系统整体的管理方法（4）目标管理是一种重视成果的管理方法 第七章 组织管理考核知识点一、组织1组织包括两层含义：一是指由若干因素构成的有序的结构系统；二是指一种根据一定的目的、按照一定的程序，对一些事物进行安排和处理的活动或行为。管理学对组织的研究着重放在正式组织上，这种组织是按照一定的目的和程序组成的权责角色结构。2组织结构基本的组织结构类型：直线型、职能型、直线参谋型和矩阵型组织结构。在现代管理中，发挥组织职能可采取部门制和委员会制两种方式。二、 组织的设计1组织设计： 就是对构成组织的各个要素、各个部门进行总体的规划，以保证这些要素和部门所构成的组织是一个有机整体，能够协调地运作。2影响组织设计的因素：要考虑组织环境、组织战略、组织规模、组织技术和权力体制等方面的影响。3组织设计应遵循的基本原则：4组织层次与管理宽度（1）组织层次是指组织自上而下地实施指挥与监督的权力级差，在权力级差中，较低一级主管人员的权力是由较高一级主管人员授予的。（2）管理宽度（管理幅度、管理跨度）一名主管人员能够有效地监督、管理其直接下属的人数是组织宽度 第九章 信息管理考核知识点一、 管理信息 1管理信息 是指那些进入管理系统，能够对管理活动产生影响的信息。它是管理者与被管理者、管理者之间、被管理者之间沟通和协调的介质。管理信息客观地存在于一切管理系统之中。2管理信息对于现代管理工作的重要性。二、管理信息系统1管理信息系统是现代管理系统的一个重要组成部分，是专门为管理者提供所需信息的系统。2管理信息系统的功能第十一章 决策决策是现代管理的一项重要职能，它存在于一切管理领域，贯穿于管理过程的始终，是管理活动的核心内容。考核知识点一、预测与决策 1预测：是指人们对客观事物未来发展的性质、状态及变化趋势所作的估计和测算。2预测与决策的关系：预测为决策服务；预测贯穿于决策的全过程。3决策是一个动态的过程，人们针对特定的问题，运用科学的理论和方法，拟定多种行动方案，并从中选出最优方案的活动。4决策的原则信息准全原则、科学可行原则、对比选优原则、科学民主原则。反馈原则。5决策的要素及其作用决策一般有七要素构成：决策者、决策目标、决策方案、决策环境、决策后果、决策变量、决策评价。决策的地位和作用：决策是管理的核心内容，决策关系到管理的绩效，决策是管理者的主要职责。二、现代决策方法 1决策的软方法 头脑风暴法（畅谈会议）、德尔斐法（专家意见函询法）、列名小组法（函询与集体讨论结合的方式）、方案前提分析法、提喻法、创造工程法。 2定量决策方法风险型决策方法、非确定型决策方法。第十二章 计划考核知识点一、 计划1计划是指为了实现已定的决策目标而对各项具体管理活动及其所需要人力、财力、物力作出的设计和谋划。2计划与决策的关系：决策是计划的灵魂，计划是决策的具体化和落实。3计划作用：计划有利于管理者进行协调和控制；有利于提高工作效率；计划能够弥补情况变化所造成的损失。 二、计划的制定1制定计划的原则统筹原则；重点原则；弹性原则；连续性原则。第十三章 指挥考核知识点一、指挥概述 1指挥就是管理人员凭借自身的权力和影响力，对下属进行调度，指导他们为实现组织目标而展开活动的行为。 二、指挥的内容：指挥的内容：下达目标任务、确定权责关系、及时发出行为指令、合理配置并及时调整各种资源。 三、指挥权力的合理分配 权力分配的标准：有利于指挥者对系统的宏观控制。指挥者在权力分配时应综合一是权力的主要程度；二是权力的稳定性和设计的范围；三是下属人员的数量和素质；四是指挥系统的历史和现状。第十四章 协调考核知识点一、协调的概念 1 协调是在管理过程中引导组织之间、人员之间建立相互协作和主动配合的良好关系，有效利用各种资源，以实现共同预期目标的活动。协调最终目的是建立并维护良好的人际关系，通过实现人际关系的协调带动管理组织内外诸要素的协调。 管理协调的实质就是处理好人际关系 二、协调的必要性与可能性1协调必要性：管理专业化的最基本要求；群体活动的基本要求；2协调可能性的直接动因是他们有着共同的目标、利益、价值追求和稳定的人际关系等。三、协调的内容 协凋的内容包括：目标协调；利益协调；思想与行为协调；政策与规章制度协调等。 四、协调的原则有效协调必须遵循的原则：以人为本；客观公正；灵活机动；注重整体。第十五章 激励 考核知识点一、激励的概念 1 激励是激发人的动机，诱导人的行为，使其发挥内在潜力，为追求欲实现的目标而努力的过程。 需要-动机-行为-满足 2激励因素与激励原则 （1） 激励因素。就是能够影响个人行为的某些东西，它对一个人是否愿意做什么事情有重大影响。利益（物质利益、精神利益）能激励人，能够满足需求的利益就是激励因素。 （2）激励原则人们愿意做那些能够从中得到报偿的事情。 3激励的作用激励对开发人力资源的作用；激励对统一组织目标与个人目标的作用；激励对协调利益分配矛盾的作用。二、激励过程 1麦克利兰的工作激励理论 对成就的需要、对社会交往的需要和对权力的需要。以此为基础把人分为三类：对成就的需要强的人、对社会交往的需要强的人和对权力的需要强的人。2赫兹伯格双因素理论：保健因素和激励因素。 3认识行为的动机 （1）期望理论 是美国心理学家弗卢姆提出的研究需要与目标之间规律的理论。激励的力量直接决定着人完成某项活动的动机，它不仅依赖于满足个人需要的预期价值和可能获得某项活动的概率。（2） 波特一劳勒激励模式的主要观点；（3）归因理论由美国社会心理学家凯利和韦纳共同提出的。 对于行为的成败以何种原因作解释，在很大程度上决定该人此后行为动机与行为方向。 3对行为的引导（1）强化理论。强化理论是美国心理学家斯金纳提出的。所谓强化，是指在人的行为之后发生的某种结果，会使以后这种行为发生的可能性增大。三、激励过程中的问题 1需要与目标 需要、利益、资源与激励之间的关系。 2公平与奖惩亚当斯的公平理论：职工的工作态度与生产积极性，不仅取决于他（们）所获报酬的绝对量，而且还取决于他（们）所获报酬的相对量。所谓公平与不公平感的产生，都是比较的结果，是在他人或自己进行比较后的主观感受。奖惩是最基本的激励方法。奖惩的原则。 第十六章 控制考核知识点一、控制的概念 控制是指管理人员对当前的实际工作是否符合计划进行预测，并促使组织目标实现的过程。控制存在于管理活动的全过程。二、控制系统的设计影响控制系统设计的因素。在管理者日常管理活动的主要内容就是从事控制工作，在控制内容中管理者关注的核心是组织绩效三、控制方法与技术 1传统的控制方法 传统控制方法的基本形式：视察；报告；统计资料。 2现代控制方法常用的控制方法和技术。预算控制；程序控制；计划评审技术。第十七章 管理的环境、创新和国际化 考核知识点 一、管理环境1 管理环境是指影响管理系统生存和发展的一切要素的总和，它包括外部环境和内部环境两个方面。环境影响着管理，甚至决定着管理。 2管理环境对管理者的要求 二、管理创新 创新就是淘汰旧东西，创造新的东西，它是一切事物向前发展的根本动力，是事物内部新的进步因素通过矛盾斗争战胜旧的落后因素，从而推动事物向前发展的过程。在现代管理活动中，创新与革新的合称。 三、管理国际化1管理国际化的在当前内涵是跨国公司管理，同时又包含着一般管理的一个重要趋势。四、综合练习及答案一、 单项选择题（每题2分，共40分）1、在管理思想上，马克斯-韦伯被誉为- A组织管理之父 B科学管理之父 C人际关系之父 D现代管理之父2、麦格雷戈把传统理论统称为- A X理论 B Y理论 C Z理论 D 超Y理论3、作为管理的主体，在管理活动中居于主导地位，起核心作用的是- A管理组织 B管理者 C管理结构 D管理环境 4、 各种管理理论的区别，大都可以归结为对人的理解不同，Y理论是建立在- A“经济人”的假设之上的 B“复杂人”的假设之上的 C人性“善”的假设之上的 D人性“恶”的假设之上的 5、 一般来说，在协调对象较多、协调范围大、各种思想认识并存的条件下，宜采取的协调方法是- A思想教育 B酝酿协商 C建议说明 D冷处理 6、管理协调的实质就是- A坚持客观公正原则 B维护制度的权威 C处理好人际关系 D选择有效方法7、在所有的激励方式中，最常用的激励方式是- A目标激励 B奖励激励 C评比激励 D榜样激励8、一旦其他的管理手段遇到困难或面临失败时，能够立即被用来作为补充手段或救济手段的是- A行政手段 B法律手段 C 经济手段 D思想教育手段9、在管理者日常管理活动的主要内容就是从事控制工作，在控制内容中管理者关注的核心是- A人员 B财务 C信息 D组织绩效10、现代管理方法之一的行政方法是以 -为基础特性的。 A权力和威信 B威信与责任 C权威和服从 D权力与命令11、计划与决策的关系十分密切，可以认为- A决策计划的灵魂 B决策是计划的具体化和落实 C计划是决策的灵魂 D决策是计划的延伸 12、与传统管理方法相比较，目标管理更强调组织成员的-。 A自我评价 B个人品质 C自我控制 D专业知识13、对构成组织的各要素、各个部门进行总体规划，以保证这些要素和部门所构成的组织是一个有机整体，能够协调运作，这是- A组织职能 B组织设计 C组织环境 D组织战略14、 二十世纪八十年代开始兴起的一种新的管理热潮是- A决策理论 B现代企业文化理论 C权变理论 D最优化理论 15、管理学对组织的研究着重放在- A非正式组织上 B组织设计上 C组织结构上 D正式组织上 16、规定管理组织的基本特征，表明管理组织存在价值的是- A管理机构 B管理人员 C管理政策 D管理目标17、一名主管人员能够有效地监督、管理其直接下属的人数是- A组织规模 B组织宽度 C组织层次 D组织职能18、需要层次论认为，人的最高层次的需要是- A自我实现 B安全的需要 C受人尊重的需要 D社会交往的需要19、在决策的构成要素中，决策者无法控制但又对决策后果起重大影响因素是- A决策方案 B决策目标 C决策环境 D决策评价20、专家意见函询法调查，也称为- A头脑风暴法 B列名小组法 C德尔菲法 D提喻法综合练习参考答案1、A 2、A 3、B 4、C 5、B 6、C 7、B8、A 9、D 10、C 11、A 12、C 13、B 14、B15、D 16、D 17、B 18、A 19、C 20、C行政管理学（公共行政学） 部分一、复习参考书目：1、公共行政学（第二版），齐明山主编，中央广播电视大学出版社出版。2、公共行政学学习指导（第二版），赵菊强编著，中央广播电视大学出版社。二、考核对象：本课程考核对象为北京电大开放教育试点行政管理专业（本科）入学测试的学员。三、重点掌握的内容：公共行政学课程的教学目的，是使学生建立起关于行政管理学的基本概念，初步了解行政管理学的主要理论规范和一般研究方法。主要教学内容：包括绪论和行政环境、政府职能、行政体制、公共组织、行政领导、人事行政、机关行政、行政决策、行政执行、行政监督、法治行政、行政方法、公共财政、行政效率、行政改革等十六章内容。教学内容既包括了本学科的基本知识、基本技能和基本理论，也介绍了本学科的最新发展。同时，紧密联系行政管理和行政改革的实践。本课程的教学任务是：通过系统的教学活动和多媒体的教学手段，使学生正确地掌握公共行政学的基本理论、基本知识和基本技能，加深对我国行政管理的理论和实践的了解，提高行政管理的实际能力。本课程主要考核学生对行政管理学的基本理论、基本知识、基本技能等的了解与掌握程度。下面分章介绍第一章 绪 论一、基本理论：（一）行政与公共行政1、行政，即公共行政，也称行政管理、公共管理。顾名思义，就是指政府处理政务，也就是处理社会公共事物。在我国古代，史记首先出现“行政”概念，这时行政的含义就是施政、为政，即政府处理国家政务。”在西方，最早提出行政概念的是2000年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德。行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的，私人行政是私营部门的行政，公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理。2、广义的公共组织和狭义的公共组织广义的公共组织是指不以营利为目的，旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。狭义的公共组织是指政府。许多学者将公共行政等同于政府行政。因此，行政与公共行政没有什么本质的区别。3、政治学家、行政学家、法学家对于公共行政范围的界定，众说纷纭，各持己见，从不同的角度来界定公共行政的领域：（1）从“三权分立”来界定公共行政范围。（2）从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围。（3）从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。4、公共行政是指公共组织对公共事务的管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政。（二）公共行政的特点1、公共行政之首要特点是它的公共性；2、公共行政的政治性；3、公共行政具有严格的法制性；4、公共行政的民主性；5、公共行政的公平性；6、公共行政的高效性。中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。这是我国的公共行政与其他国家的公共行政的最大区别，也决定了我国公共行政的独自特点。（三）公共行政的作用1、公共行政是对国家的治理；2、公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证；3、公共行政是发展社会主义市场经济的保证；4、公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证；5、公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。（四）公共行政学的产生与发展（科学管理时期；行为科学时期；新公共行政时期；新公共管理时期；新公共服务时期1、科学管理时期科学管理的公共行政学（19世纪末至20世纪30年代），也称传统的公共行政学，或静态公共行政学时期，或X理论时期。这个时期的代表人物有：威尔逊、古德诺、韦伯、泰勒、法约尔、古立克、怀特、魏劳毕和费富纳等。威尔逊、古德诺和韦伯奠定公共行政学的理论基础，泰勒和法约尔等管理学家提供了管理的效率原则。但是，作为行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。科学管理时期的公共行政学过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。2、行为科学时期行为科学时期的公共行政学（20世纪30年代至20世纪60年代，）也有人称之为动态行政学时期，或Y理论时期。这个时期公共行政研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点，并且试图抽象出一些共同的行政原则和方法。代表人物有梅奥、巴纳德、马斯洛、西蒙、沃尔多等。行为科学时期的公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。3、新公共行政学时期新公共行政学（20世纪60年代至70年代）是相对于传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。代表人物有马诺力、沃尔多、弗雷德里克森等。新公共行政学力图摈弃传统行政的权威主义和以效率为中心的取向，而试图建立以公平为中心的民主行政。4、新公共管理时期（20世纪70年代迄今）新公共管理运动的产生是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。它主张市场至上，将市场机制引入政府管理；主张企业家型政府；主张将一些公共部门私有化，或公共部门与私营部门合作，认为只要这样才能解决公共部门效率低下问题；主张权力下放，加强低层官员的决策权和自主权，提高效率和服务质量；同时，还主张引入竞争机制，顾客至上等。强调结果而不是过程等。总之，新公共管理仍然是以效率为中心的改革。它十分尖锐地批评传统的官僚制组织，认为官僚制组织效率低下，不能满足公众的需要，不负责任，主张组织结构扁平化。大多数国家的新公共管理运动并没有触及官僚制的情况下进行的。新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。5、新公共服务时期2000年，美国学者登哈特夫妇发表了论文新公共服务：服务而非掌舵，提出了既有别于新公共行政，又有别于新公共管理的新的公共行政理论。2003年，登哈特将论文扩展成书，对新公共行政的理论进行全面系统的阐述。新公共服务的理论基础主要有四个：即民主的公民权论、社区和公民社会的模型、组织的人本主义和新公共行政以及后现代公共行政。新公共服务理论主张服务公民，而非顾客；追求公共利益；重视公民权而不是公民资格；战略思考，民主行动；服务而非掌舵；重视人，而非仅仅是效率。（五）公共行政学的含义公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。（六）公共行政学的特点1、公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科；2、公共行政学是应用性的学科；3、公共行政学是政治性较强的学科；4、公共行政学研究的广泛性；5、公共行政学的发展性。（七）公共行政学的研究对象1、公共行政学研究政府能够管什么。这是指行政环境。2、公共行政学研究政府应该管什么。这是指政府职能。3、公共行政学研究政府管理由谁来管。这是指政府管理的主体是谁。即公共组织、行政体制、行政领导、人事行政、机关行政。4、公共行政学研究政府管理怎么管。首先是政府管理的过程，即行政决策、行政执行、行政监督；其次是政府管理的依据，即法治行政、行政方法和公共财政。5、公共行政学研究政府管理为什么管，也就是管理的目的。政府管理有两个目的，一个是效率，一个是公平。即行政效率和行政改革。 （八）公共行政学的研究取向1、管理取向，也就是企业管理取向。它可以分为传统管理取向和新公共管理取向；2、政治取向；3、法律取向。法律研究取向的产生有三个源头：其一是行政法；其二是公共行政司法化的发展；其三是宪法。二、基本概念：广义公共组织 公共行政学第二章 行政环境一、基本理论：（一）公共行政环境的含义公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。一般的环境不能称之为公共行政环境，只有那些直接或间接地影响和作用公共行政系统和行政行为的环境，才能称之为公共行政环境。公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境，一般公共行政环境是指公共行政系统外部的宏观环境，具体公共行政环境是指组织内部的环境。一般公共行政环境包括自然地理环境、政治环境、经济环境和文化环境；具体公共行政环境包括组织文化和管理对象等。（二）行政环境的特点 1、复杂性；2、约束性；3、特殊性；4、不稳定性。（三）公共行政环境的特殊性主要表现在哪些方面？1、公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。各种公共行政环境之间有自然地理、政治制度、经济制度、意识形态、文化传统、宗教信仰和风俗习惯的差别。就是在同一种政治制度、经济制度和文化传统的前提下，公共行政环境也有区别。2、这种特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。这些差别主要表现在自然地理、经济发展水平、人文素质、宗教信仰、风俗习惯、行政效率高低等方面。（四）行政环境的作用公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互关系上。它们之间的关系是互相适应、互相作用的关系，具体表现在：1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。2、公共行政必须适应公共行政环境。3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。4、公共行政对公共行政环境也有反作用。（五）公共行政生态学对公共行政环境的研究形成了一门新学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。1936年他发表了美国社会与公共行政，提出了公共行政与公共行政环境之间的关系问题。1947年他发表了政府生态学，更加强调公共行政环境对公共管理的作用。但作为一门新学科并没有形成。1957年哈佛大学教授里格斯发表了比较公共行政模式，1961年又发表了公共行政生态学，这是公共行政生态学的代表作，开以生态学方法研究公共行政的风气之先河。（六）里格斯公共行政的三种模式及其主要特点里格斯将公共行政分为三种模式：一是融合型公共行政模式，是农业社会的公共行政模式，它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲，实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型公共行政模式，是工业社会的公共行政模式，它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政，官员依法任命，依法行政；三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业社会的公共行政的某些特点，也有工业社会公共行政的某些特点，是两者混合体。（七）一般行政环境与公共行政一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括国际环境。1、自然地理环境与公共行政自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。自然状况包括地形、土壤、山林、水系、气候、矿物、动植物分布及所能够提供的各种资源。2、政治环境与公共行政一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化等构成了这个国家公共行政的政治环境。政治环境决定并制约公共行政。3、经济环境与公共行政经济环境对公共行政有决定性的影响。经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成部分的政府必然由经济基础决定，从而决定了公共行政的性质、目标和原则。4、文化环境与公共行政文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的总和。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值观和行为规范。有什么样的文化环境就塑造出什么样的公共行政。以科学民主为核心的现代文化是现代公共行政的重要内容。5、国际环境与公共行政国际环境是指一个国家同世界各国、各地区之间的政治、经济、文化和自然地理等方面的关系。现在公共行政向地区化和全球化方向发展，所以，国家关系对公共行政就显得更为重要。国家环境对公共行政的影响有时也是决定性的。（八）具体行政环境与公共行政1、具体行政环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。2、组织文化的含义。组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。组织文化在政府也可以称之为公共行政组织文化，在企业则称之为企业文化。组织文化包括组织观念，如人才观念、竞争观念、风险观念、效率观念等；法律意识，道德感情和价值观等。二、基本概念：公共行政环境 具体环境 组织文化第三章 政府职能基本理论：1、政府职能的含义政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。这也是政府职能要解决的主要问题。2、政府职能的特点（1）政府职能普遍性的特点；（2）政府职能的强制性特点；（3）政府职能的系统性特点；（4）政府职能的不可替代性的特点；（5）政府职能的服务性特点。3、政府职能的类型政府职能的类型可以分为政府基本职能和政府运行职能。4、政府的基本职能政府的基本职能可以分为政治职能；经济职能；文化职能；社会职能。5、市场失效的含义市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。6、市场失效的主要表现（1）外部性问题；（2）市场垄断和专制价格；（3）公共物品的提供；（4）无知和非理性；（5）不平等问题。7、政府失效的主要表现（1）政府成本过高；（2）政府的低效率；（3）资源配置的低效率；（4）寻租；（5）造成另一种不公平。8、政府干预应遵循的原则（1）政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替；（2）政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围；（3）政府干预也必须讲究成本收益；（4）发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。9、我国在市场经济条件下，政府的经济职能主要有哪些？（1）直接生产和提供公共物品，弥补市场不足的职能；（2）规范和稳定市场秩序，确保国民经济平衡发展的职能；（3）对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能；（5）管理国有资产的职能。10、（1）意识形态职能；（2）发展科学技术和教育职能；（3）发展文学艺术和体育卫生职能；（4）加强社会主义道德建设的职能；（5）清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。11、我国政府职能的转变，必须正确界定政府在社会中的角色，必须正确处理以下关系：（1）政府与社会之间的关系；（2）政府与市场之间的关系；（3）政府与企业之间的关系；（4）政府与事业单位之间的关系；（5）政府与社会组织之间的关系；（6）政府与公民的关系。基本概念：政府职能 市场失效第四章 行政体制基本理论：1、行政体制的含义行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。2、行政体制的特点（1）鲜明的政治性；（2）较强的稳定性；（3）严格的系统性；（4）相对的滞后性；（5）历史的继承性。3、行政体制的作用（1）科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率；（2）科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力；（3）科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员；（4）科学的行政体制是公共行政民主化的保证；（5）科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。4、中央政府体制中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。中央政府体制可分为：内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。5、地方政府体制地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。6、行政区划体制的含义，行政区划体制应遵循的原则（1）政治原则；（2）尊重历史传统的原则；（3）有利于发展的原则；（4）有效管理的原则；（5）民族自治原则。基本概念：行政体制 地方政府体制 行政区划体制第五章 公共组织基本理论：1、公共组织的含义广义的公共组织不仅指政府及其执行部门，而且包括立法机关、司法机关、工厂、企业、学校、医院、教会、军队、政党等社会组织和社会团体的管理行政事务的机构。狭义的公共组织是指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。我们这里所指的是狭义的公共组织。2、公共组织的特点（1）政治性；（2）社会性；（3）服务性；（4）权威性；（5）法制性；（6）法制性。3、公共组织的作用（1）政府是国家各种公共事务的组织与管理者；（2）政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者；（3）政府是国家主权和领土完整的捍卫者；（4）政府是国民经济发展的政策制定者与协调者；（5）政府是社会公平的提供者。4、公共组织的类型集权制与分权制；完整制与分离制；首长制与委员会制；层级制与机能制5、公共组织结构公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。6、管理层次与管理幅度管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。 管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。7、公共组织部门划分的标准一般按下列三种标准划分公共组织部门：（1）是按管理职能和职能目标来划分行政部门。（2）是按地区划分行政部门。（3）按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。8、公共组织理论传统公共行政学时期的组织理论；行为科学时期的组织理论；新公共行政学时期的组织理论；新公共管理时期的组织理论9、西方公共组织理论的新发展非营利组织；学习型组织；创造性组织10、非营利组织的特点 （1）组织性；（2）非政府性；（3）非营利性；（4）自治性；（5）志愿性。11、非营利组织在提供公共服务中的作用（1）在制度建设方面有倡导作用；（2）监督市场；（3）中介作用；（4）维护良好的社会价值；（5）监督政府。12、政府对非营利组织的作用（1）补助；（2）减免税收；（3）委托公共事务；（4）法律管制；（5）辅导监督。基本概念：公共组织结构 管理层次 管理幅度 第六章 行政领导基本理论：1、行政领导、行政领导者的含义行政领导是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。没有正式权威和正式职位的领导者不能被称之为行政领导者，他没有行使权力的合法性。2、行政领导的作用（1）行政领导是政治领导的贯彻执行；（2）行政领导是公共行政协调统一的保证；（3）行政领导贯穿于公共行政的全过程；（4）行政领导对行政效能具有决定性作用。3、行政领导者的类型与产生方式（1）对行政领导者类型的划分从其工作性质和所负的职责以及产生的方式来划分，分为两种类型：政务类行政领导者和