“十二五”时期协调推进新型城镇化与新农村建设研究(修改稿).doc

“十二五”时期协调推进新型城镇化与新农村建设研究基金项目山东省社会科学规划项目“山东推进新型城镇化与新农村建设互动关系研究”（项目编号：10DJGZ04）阶段研究成果。作者简介徐光平，山东社会科学院省情综合研究中心 助理研究员。徐光平（山东社会科学院 省情研究中心，山东 济南 250002）摘 要 协调推进新型城镇化与新农村建设是从根本上解决我国“三农”问题的重要举措，是全面建设小康社会的现实需要。“十二五”时期，协调推进新型城镇化与新农村建设，首先要妥善解决好二者面临的一系列重大问题，如迁村并居的推进问题、土地出让收益的分配问题、新生代农民工的市民化问题、城乡基本公共服务的均等化问题等。其次要深入研究二者协调推进的环境条件、动力机制和成功模式等。最后要重点探讨二者协调推进的对策措施，以指导实践工作。关键词 新型城镇化；新农村建设；协调推进加大城乡统筹力度，实现城乡良性互动、共同繁荣，是我国“十二五”时期面临的一个重大战略任务。这不仅关系到我国当前经济发展面临的内需不足问题，而且是我国全面建成小康社会的一个重要体现。按照中央部署，推进城乡统筹发展的一个重要手段，就是实施城镇化与新农村建设“双轮驱动”。“十二五”时期，我国的城镇化和新农村建设工作还面临许多困难和挑战，城乡差距持续扩大，社会矛盾日益突出，土地资源严重匮乏，环境问题亟待破解，新型城镇化与新农村建设工作该如何更好的协调推进，是关系我国经济社会发展的全局大事，是我国构建和谐社会的关键环节。一、新型城镇化与新农村建设的内在关联新型城镇化与新农村建设都是从根本上解决我国“三农”问题的重要举措，二者之间虽然落脚点不同，但二者之间有着天然的内在关联。从地域空间上看，新型城镇化与新农村建设是一个有机整体，新型城镇化自上而下地将城镇系统延伸到乡村系统之中，新农村建设自下而上地将村庄整合到城镇体系之内，新型城镇和新农村共同构筑起我国的新型城乡体系；从人口流动上看，农民工是城乡之间人口流动的主力军，让符合条件的农民工在城镇就业和落户是推进新型城镇化的重要任务，而返乡农民工则是建设新农村的中坚力量；从产业基础上，发展现代农业是推进新型城镇化和建设新农村共同的产业基础。一方面，发展现代农业可以提高农业生产效率，加速农村富余劳动力转移，为新型城镇化提供充足的劳动力资源和丰富的农产品资源。另一方面，发展现代农业可以改变农民传统的生产方式，有利于增加农民收入，为新农村建设奠定坚实的基础条件；从公共产品和公共服务上看，新型城镇化与新农村建设有着共同的目标和追求，二者应作为一个整体考虑，打破城乡界限，尽快实现基础设施的一体化和公共服务的均等化。二、“十二五”时期新型城镇化与新农村建设面临的主要问题 “十二五”时期是我国城镇化的重要加速期，也是我国新农村建设的攻坚期，新型城镇化与新农村建设都将面临前所未有的困难与挑战。（一）迁村并居的推进问题2007年3月，为探索并逐步完善农村社区建设思路，形成适合我国国情的农村社区建设管理体制和运行机制，民政部下发了全国农村社区建设实验县(市、区)工作实验方案，打算用一到两年时间开展农村社区建设实验活动。农村社区建设拉开了我国迁村并居的序幕，总的来说，迁村并居是件好事，其根本出发点是为了减少农村数量，完善农村基本公共服务，这样既有利于新农村建设，也有利于推进农村城镇化。截止到2010年底，我国有二十多个省（市、区）开展了迁村并居工作，取得了较大成效，但有些地区出现了明显的“冒进”倾向，有些地方政府为了片面追求城乡建设用地增减挂钩，增加城市建设用地指标，不顾农民的意愿和利益，强制推行迁村村并居，致使许多农民“被赶上楼”，给农民的生产生活带来很大不利影响。“十二五”时期，迁村并居工作还应大力推进，但如何把握推进的力度和速度是新型城镇化与新农村建设面临的一大难题。（二）土地出让收益的分配问题 “十一五”期间，随着城镇化的加速，政府从土地出让中获得了巨额的收益。据统计，2010年全国土地出让收入总额为29109.94亿元，政府从中获得的纯收益为15714.34亿元。对于巨额的土地出让收益该如何分配，2006年12月下发的国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知规定，土地出让收入应用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出等。2010年，国有土地使用权出让收入中安排的支出为26975.79亿元，其中：征地和拆迁补偿等成本性支出13395.6亿元，占总支出的49.7%，城市建设支出为7531.67亿元，占总支出的27.9%，农村基础设施建设和补助农民支出2248.27亿元，占总支出的8.3%（见图1）。从上述数据中，我们不难看图1.2010年国有土地使用权出让收入的支出情况出，在土地出让收益的分配中，城市获得的利益远远高于农村。“十二五”时期，随着经济的快速发展和城城镇化的加速，政府获得的土地出让收益还会持续增加，如何更好的分配这一巨额收益，是关系新型城镇化与新农村建设协调推进的最根本、最直接因素。（三）新生代农民工的市民化问题新生代农民工是指20世纪80年代以后出生的，年龄在16周岁以上的，在外务工经商的青年农民。与第一代农民工相比，他们年龄轻，未婚率高，受教育年限较长，文化程度相对较高，但他们基本上没有务农经历，对农村的乡土感情较浅，吃苦耐劳的能力较差，他们外出的动机主要是为了寻找更好的发展机会。他们是农民，但从他们的身上已看不到我国传统农民的痕迹，他们生活在城市，却没有成为真正的城市居民，他们是游走在城市与乡村之间的“边缘人”。目前，这一群体的数量已经超过1亿，且数量和规模仍在扩大。2010年中央一号文件明确提出，要采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题。但这一问题的解决具有明显的两面性：一方面，加快新生代农民工市民化进程是推进新型城镇化的重要任务，要重点解决新生代农民工留居城市的就业问题、居住问题、社会保障问题和社会融入问题等。另一方面，随着越来越多的新生代农民工留居城市，农村的老龄化问题、留守儿童问题日益突出，谁来建设新农村又是一大难题。（四）城乡基本公共服务的均等化问题目前，我国的基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务在地区之间、城乡之间和不同群体之间的差距逐步拉大，特别是城乡基本公共服务的不均等（见表1），已成为我国建设社会主义和谐社会进程中面临的突出问题。国民和社会发展第十二个五年规划纲要明确提出，要推进基本公共服务均等化，努力使发展成果惠及全体人民。由此可见，实现城乡基本公共服务均等化已成为“十二五”时期统筹城乡发展、协调推进新型城镇化与新农村建设的重要任务。表1.城乡基本公共服务对比公共服务城镇农村基础教育三年优质学前教育：具有专门的幼儿教育机构九年免费义务教育：生均经费较多，办学条件较好，师资水平较高二至三年学前教育：多数地区没有专门的幼儿教育机构九年免费义务教育：生均经费较少，办学条件较差，师资水平较低社会保障医疗：城镇职工和居民享有基本医疗保险，保障水平较高养老：城镇职工和居民享有基本养老保险，保障水平较高，且城镇拥有专门的养老机构医疗：大多数农民享有新型农村合作医疗保险，保障水平较低养老：部分地区在试点新型农村社会养老保险，保障水平较低，农村养老主要靠子女和家庭养老公共卫生拥有条件较好的医院、社区卫生服务站、社区诊所等，人均卫生费用较高（2008年为1862.3元）拥有乡村卫生室、乡村诊所等，条件相对较差，人均卫生费用较低（2008年为454.8元）就业服务有专门的就业培训机构和完善的就业服务体系面向农村的就业培训服务还不够完善公共文化实现了广播电视、信息通讯、互联网全覆盖，拥有条件较好图书馆、体育馆、博物馆和社区文化站等部分地区实现了广播电视、信息通讯、互联网的全覆盖，条件较好的村庄拥有农家书屋、文化大院等基础设施拥有完善的基础设施和便捷的交通设施部分地区实现了村村通公路、通公共汽车和通自来水环境保护拥有污水处理厂、垃圾中转站、环境监测设施等大部分地区生活垃圾和污水处于随意丢弃和排放状态三、新型城镇化与新农村建设协调推进的主要模式新型城镇化与新农村建设相辅相成，相互促进。一方面，新型城镇化对新农村建设具有带动作用，随着新型城镇化的推进，城镇基础设施建设不断向农村延伸，城镇产业，尤其是一些加工制造业不断向农村转移，有效的带动了新农村建设。另一方面，新农村建设对新型城镇化具有促进作用，随着农村的人流、物流、资金流等通过各种渠道进入城镇，有效的促进了城镇发展。新型城镇化与新农村建设并不矛盾，二者之间可以协调推进。（一）城市辐射带动型城市辐射带动型主要是指在城市郊区或周边地区，通过城市的辐射带动作用，自上而下地将城市系统延伸到乡村系统之中。随着在城市周边设立经济开发区、高新技术产业区、工业园区、城市新区等，城市的规模持续扩大，城市基础设施不断向外延伸，城市产业不断向外转移，以及在城市周边地区培育新的产业体系，城市周边地区的经济得到快速发展，从而促进了城市周边地区的城镇化进程，也带动了城市周边地区的新农村建设。城市辐射带动型的新型城镇化与新农村建设比较普遍，在特大城市和一般的大中城市周边都存在，在经济较发达的县城周围也比较明显，在有些地区还形成了卫星城镇或组团城镇。（二）农业产业化推动型农业是国民经济的基础产业，是解决我国“三农”问题的根本出发点，但农业由于其生产周期长、季节性强、受气候变化影响大等特点，农业的效益比较低，一向被认为是是弱质产业，再加上我国长期实行的工农业产品不同的定价机制，农业一直处于弱势地位。近年来，随着国家对农业的投入加大，以及现代农业的出现，农业生产正向产业化方向发展。通过产业化提升，农业可以从根本上改变效益低的问题，促进农民增收和农村发展，从而为新农村建设和新型城镇化奠定坚实的经济基础。农业产业化推动型的新农村建设与新型城镇化一般出现在农业基础较好，农业经济较发达的地区，如山东寿光，正是通过发展蔬菜产业化，来带动新农村建设、促进农村城镇化的。（三）村企一体化引领型所谓村企一体化是指村庄与所属企业合二为一，由一个或几个强有力的能人在村级组织及所属企业中交叉任职，主导支配村级公共权力，运作经营其所属企业，进而推动该村庄及所属企业快速发展，并逐步兼并周边村庄，形成新的更大的村镇。这实际上是一种能人带动型的发展模式，一般要经历两个阶段，第一个阶段是由村集体兴办企业，通过企业的快速发展带领全体村民共同致富。第二阶段是企业发展壮大后，由企业引领村庄发展，并逐步兼并改造周边村庄，带领周边地区共同发展。村企一体化引领型的新农村建设与新型城镇化一般出现在一些区位条件较好，市场经济活跃的地区，在我国东部沿海地区比较普遍，如江苏江阴的华西村、山东烟台的南山村等都是这一类型的典型代表。（四）资源开发促进型资源开发促进型是指通过对某种资源的开发利用，带动当地经济发展，从而促进新型城镇化和新农村建设协调推进。根据资源的类型不同，资源开发促进型的新型城镇化和新农村建设又分两种，一种是通过对矿产资源的开发，如煤炭、石油、铁矿等，依靠发展矿产经济，促进当地发展，从而带动新型城镇化和新农村建设。另一种是通过对旅游资源的开发，依靠发展旅游经济，促进当地发展，以实现新型城镇化和新农村建设的协调推进。资源开发促进型的新型城镇化和新农村建设一般出现在资源禀赋条件较好的地区，如黑龙江的大庆，山西的临汾等就是通过开发矿产资源来推进新型城镇化和新农村建设的，再如广西的阳朔、江苏的周庄等是通过开发旅游资源来推进新型城镇化和新农村建设的。四、新型城镇化与新农村建设协调推进的对策措施协调推进新型城镇化与新农村建设，是扩大内需、推动经济增长的强劲动力，是从根本上缩小城乡差距、实现城乡一体化的有效途径，是改善人居环境，提升区域整体发展水平的重要举措。“十二五”时期，新型城镇化具有更加丰富的内涵，新农村建设要求提升到更高水平，二者的协调推进将会面临一系列前所未有的机遇和挑战。 （一）抓好统一规划，构建布局合理的新型城乡空间格局规划是建设的灵魂，对建设起着先天性的指导作用，坚持规划先行，充分发挥规划的引领、规范作用，是协调推进新型城镇化与新农村建设的重要保障。目前，我国无论是城市规划还是村镇规划都存在许多问题，尤其是城市规划与村镇规划的脱节问题比较突出。“十二五”时期，中央提出要优化城镇空间布局和形态，合理布局大、中、小城市和小城镇，其中做好规划是前提。一是要做好区域空间规划，把城市群、城市带的发展规划与中心城市、卫星城市规划结合起来，把大、中、小城市规划与小城镇规划结合起来，把县城、中心镇规划与新农村、农村社区规划结合起来，在地域空间上形成一个有机整体；二是要做好产业规划，新型城镇化和新农村建设不仅是地域形态的变化，还需要有产业做支撑。当前，城市经济发展正处于重要的转型期，要合理引导城市产业向周边乡镇转移，并做好村镇产业园区规划；三是要做基础设施规划，不仅要重视城市地域空间内的基础设施建设，还要将城市基础设施向农村延伸，构建城乡一体化的基础设施网络。（二）发展现代农业，增强城镇化与新农村建设的内生动力农业是城镇化与新农村建设的产业基础，发展现代农业有利于增强城镇化与新农村建设的内生动力。发展现代农业要做好以下几点：一是以产业化组织现代农业经营。在不改变家庭经营体制的基础上，通过农产品加工运销龙头企业的带动，实现农业生产的产业化经营；二是以科技化提升现代农业水平。现代农业是建立在广泛运用科学技术基础上的农业，要进一步加快农业科技发展，特别是在推广应用体系的建设上取得新的突破；三是以社会化构筑现代农业体系。在市场经济条件下，必须使孤立分散经营的小农转化为市场化、社会化的小农，从而构筑超市场经济条件下的现代农业体系；四是以标准化规范现代农业生产。农产品的质量安全是现代农业的生命。要使农产品顺利地进入市场，就必须以标准化来规范现代农业生产。对涉及到人身健康，生态安全的重要标准，要上升到技术法规强制推行；五是以国际化引领现代农业发展。实施农业国际化战略，有利于吸收国外的先进科学技术和管理经验，加速传统农业改造，推进现代农业建设。（三）节约土地资源，正确处理城镇化与新农村建设中的土地问题城镇化和新农村建设都需要占用大量土地，在此过程中不可避免的会产生一些矛盾，这些矛盾的解决会影响到新型城镇化与新农村建设的协调推进。一是耕地的保护问题。无论是城镇化推进还是新农村建设都不应该占用耕地，尤其是基本农田，要坚守国家18亿亩耕地红线，确保国家粮食安全；二是土地的征用补偿问题。在土地征用时，一定要确保农民的合法权益不受侵害，合理确定土地征用的补偿标准，并探索建立新的土地征用补偿模式，鼓励失地农民到城镇就业和居住；三是土地的流转问题。目前，我国的土地流转市场还不健全，农村土地流转主要靠农民私下交易，效率不高并且容易产生纠纷，加快农村土地流转市场建设是农村土地制度改革的重要任务；四是农村集体土地使用权退出问题。探索建立农村集体土地使用权有偿退出机制，既有利于提高农村土地利用效率，也有利于鼓励农民向非农产业转移，加快推进城镇化进程；五是城乡建设用地增减挂钩问题。实施城乡建设用地增减挂钩政策有利于加快推进城乡建设步伐，但要确保农村节约出的建设用地优先用于农村发展，土地级差收入全部返回农民。（四）坚持以人为本，合理引导农民工在城乡之间自由流动目前，农民工是我国城乡之间人口流动的主力军，合理引导农民工在城乡之间自由流动有利于协调推进新型城镇化与新农村建设。一方面让符合条件的农民工在城镇就业和落户是推进新型城镇化的重要任务。为此，要给予进城农民工同城化待遇，从根本上消除阻碍农民向市民转变的体制性障碍。一是深化户籍管理制度改革，彻底废除对农民歧视性的壁垒政策，放开对农民进城的落户限制；二是深化就业制度改革，建立覆盖城乡的就业管理服务组织体系，促进农民由农业领域向非农业领域转移；三是深化住房制度改革，高度关注低收入者尤其是外来务工者的住房问题，打破居民身份限制，实行统一的城镇廉租房政策；四是深化教育制度改革,加大力度改革现行的城镇教育制度，让进城农民工子女能平等的享受城镇优质教育资源；五是深化社会保障制度改革，将进城农民纳入城镇社保范围。另一方面，返乡农民工是建设新农村的中坚力量，地方政府要利用好这一宝贵资源，出台优惠政策，优化创业环境，引导鼓励返乡农民工自主创业，带动周边农户致富，加快推进新农村建设。（五）破除二元结构，构建有利于城乡一体化发展的新机制我国现行的城乡二元结构，严重制约了城乡协调发展，破除城乡二元结构，构建城乡一体化发展的新机制有利于协调推进新型城镇化与新农村建设。一是建立以城带乡、城乡联动