我国公务员考核制度的现状与对策分析.doc

我国公务员考核制度现状与改进对策分析摘要公务员考核制度在整个公务员制度中有着举足轻重的地位，是实施其他各项制度的依据与基础。本文首先阐述了我国公务员考核制度的现状，其次从考核频繁导致考核走样、考核规定与实际要求间脱节、主观因素的影响几个方面分析了我国公务员考核制度存在问题的原因，最后提出了解决的对策建议。【关键词】公务员 考核制度 改进对策ABSTRACTcivil servants assessment system plays a vital role in the whole system,it is the basis of other system. This paper firstly expounds the present situation of our country civil servants assessment system, and secondly analyzed several aspects. such as assessment frequent cause evaluation, evaluation provisions and shape between actual requirements of the influence of subjective factors disjointed and so on, and finally put forward some solutions to the countermeasures and suggestions to solve these problems. Key Words Civil servants Assessment system Improvement countermeasures 目 录一、我国公务员考核制度现状分析（1）（一）公务员考核的内容和标准（1）1、公务员考核的内容（1）2、公务员考核的标准（3）（二）我国公务员考核制度的优点（4）1、实行分类考核（4）2、定期考核与平时考核的相结合（4）3、颁布公务员法是我国依法治国的重要体现（4）（三）我国公务员考核制度存在的主要问题（5）1、考核目标不明确，激励功能失效（5）2、考核指标粗糙，考核结果失真（5）3、考核等级较少，导致考核结果中庸（6）4、公务员辞退制度缺乏可操作性（6）二、我国公务员考核制度存在问题的原因分析（7）（一）我国公务员考核制度建设不健全（7）（二）公务员自身存在错误的观念（7）（三）考核主体主观因素的影响（8）三、改进公务员考核制度的具体对策（8）（一）定性考核与定量考核指标相结合（8）（二）建立多样化的考核指标体系（8）1、目标管理法（8）2、关键绩效指标法（KPI）（10）（三）完善职位分析，实施分类考核（11）（四）完善考核激励机制，加强考核监督（11）1、非领导职位激励机制的建立（11）2、领导职务激励机制的建立（12）（五）建立健全有效的公务员退出制度（13）1、转变固有的“官本位”思想（13）2、健全和完善公务员退出机制（13）3、健全公务员退出的保障机制（13）参考文献（16）致 谢（17）我国公务员考核制度现状与改进对策分析公务员的能力决定着政府的管理能力，公务员队伍的整体水平决定着政府的管理水平。目前我国己基本上建立了一套具有我国特色的公务员制度，为国家公务员提升能力素质起到了重要作用。而公务员绩效考核制度是公务员制度的重要组成部分，是人事行政管理的重要内容，是培养、发现和选拔优秀管理人才的重要途径之一。我国公务员制度实施以来，围绕“德、能、勤、绩、廉”开展的考核评价体系，规范了公务员的职务、级别、工资、奖惩、培训等基础性的工作，考核评价结果在一定程度上体现了导向激励的效果。但是，随着考核工作实践经验的积累，考核制度本身出现了一些局限性，存在着明显的弊端。因此，深化公务员考核制度改革，对发挥考核的激励作用，营造和开创公务员“人才辈出、人尽其才”的新局面具有非常紧迫的现实意义。一、我国公务员考核制度现状分析（一）公务员考核的内容和标准1、公务员考核的内容考核内容是对公务员进行考察和评价的基本项目。公务员制度将考核内容高度概括为德、能、勤、绩、廉五个字。中华人民共和国公务员法（以下简称公务员法）第三十五条规定，“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”（1）德，包括公务员的思想政治素质、遵守职业道德和社会公德的情况及个人品德。思想政治素质主要指公务员的政治表现，包括理想信念、宗旨观念、政治立场、政治方向、政治敏感性和政治鉴别力等。公务员必须认真执行党和国家的基本路线、方针、政策，必须树立为人民服务的公仆意识，自觉接受群众的监督。职业道德主要看公务员是否具有正确的职业观念和良好的职业态度、职业纪律和职业作风，是否忠于职守，服从命令，严守国家和工作机密。社会公德主要看公务员是否模范遵守一般社会行为准则。个人品德主要看公务员能否牢固树立正确的世界观、人生观、价值观，是否正直诚实、守信谦虚，是否襟怀坦荡、光明磊落。（2）能，指履行职责的业务素质和工作能力。业务素质是指公务员的政策理论水平、文化程度、专业知识水平。工作能力主要包括理解判断能力、规划预测能力、组织协调能力、领导管理能力、科学决策能力、调研综合能力、团结协作能力、开拓创新能力等。不同机关、不同层次、不同岗位的公务员，应当具备与所从事的工作相适应的业务知识和工作能力。（3）勤，指工作态度、工作积极性和勤奋精神，考核公务员工作态度上是否具有积极性、主动性，在工作作风上，是否求真务实、兢兢业业、任劳任怨，在业务上是否勤学奋进，充分发挥自己的能力。（4）绩，是指工作实绩，包括完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。对绩的考核要看公务员是否具有科学的发展观和正确的政绩观，重点看公务员是否在规定时间内按质、按量完成工作任务，看公务员工作是否取得了明显的成效，有没有突出的贡献。（5）廉，是指廉洁自律情况。主要看公务员是否严格遵守党和国家廉洁从政的有关规定；是否廉洁奉公，忠于职守，有无利用职权和职务上的影响谋取不正当利益的行为；是否严格遵守公共财务管理的规定，有无假公济私、化公为私的行为；是否艰苦奋斗，勤俭节约，有无讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费的行为等。对公务员中的领导成员，还要考核其是否严格遵守领导干部廉洁从政和廉洁自律的有关规定；是否遵守组织人事纪律，有无借选拔任用干部之机谋取私利，搞用人上不正之风的行为等。在公务员的考核过程中，“绩”是考核的重点，这是因为，工作绩效是公务员经过努力工作为社会做出贡献的成果，是一个人综合素质的体现，对其他方面的考核最终也要落实到工作绩效中来。以考核工作绩效为主，可以避免考核主体凭借个人主观的好恶考察和评价公务员的工作作风。2、公务员考核的标准考核标准是考察和区分公务员德、能、勤、绩、廉的不同程度和优劣的基本依据。确定考核等次的基本标准为：“优秀等次，思想政治素质高，业务精通、工作能力强，工作责任心强、勤勉尽责、工作作风好，工作实绩突出，清正廉明；称职等次，想想政治素质较高，熟悉业务、工作能力较强，工作责任心强、工作积极、工作作风较好，能够完成本职工作，廉洁自律；基本称职等次，想想政治素质一般，履行职责的能力较弱，工作责任心一般或工作作风方面存在明显不足，能基本完成本职工作、但完成工作的数量不足、质量和效率不高、或在工作中有较大失误，能基本做到廉洁自律、但某些方面存在不足；不称职等次，思想政治素质较差，业务素质和工作能力不能适应工作要求，工作责任心或工作作风较差，不能完成工作任务、或在工作中因严重失误失职造成重大损失或者恶劣影响，存在不廉洁自律问题且情形较为严重。” 中华人民共和国公务员法释义，中华人民共和国公务员局网（二）我国公务员考核制度的优点1、实行分类考核首先要明确领导职务和非领导职务的考核，其次要区分综合管理类、行政执法类、专业技术类的考核。公务员法明确规定，对非领导职务公务员的定期考核采取年度考核的方式。先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或授权的考核委员会确定考核等次。对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。被考核者对考核结果有异议的，可以向法定组织提出申诉，要求复核。2、定期考核与平时考核的相结合我国的公务员考核制度是以定期进行考核的形式来实施的。我国公务员法第三十四条做出了这样的规定：“公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。”若是仅仅进行平时考核而不进行定期考核，那么就不能认定是已经建立了公务员考核制度。定期考核有相应的法律程序为依据，考核时间集中，这标志着公务员考核已经制度化。同时，我们也不可忽略了平时考核的作用，它是定期考核的积累，也是对公务员进行激励与督促的手段。但是，平时考核并不能全面综合的评价公务员，因为平时考核在完整性和全面性方面有所欠缺。3、颁布公务员法是我国依法治国的重要体现公务员法是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的重要法律，它的颁布标志着我国干部人事工作在法制化轨道上迈进了新的阶段，进一步丰富和完善了公务员制度。公务员法从法律上确立了党的干部路线和方针的指导地位，这有利于从制度和法律上保证党的干部路线、方针、政策的贯彻实施，保证了党在干部人事管理上始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。这部法规的制定与实施，对于规范公务员队伍的管理，提高科学化管理水平，保障公务员合法权益，具有重要的意义；对于加强党的执政能力建设，建设中国特色社会主义民主政治，将产生积极而深远的影响。（三）我国公务员考核制度存在的主要问题1、考核目标不明确，激励功能失效从公务员绩效管理的概念可以看出，绩效管理是发现问题，改正错误，开发和利用人力资源来提高个人和组织绩效的管理，绩效考核只是手段而不是目的。而我国的公务员，则存在着一些错误的认识，甚至认为绩效考核只是填张表、表个态，考核的时候看上级领导的“指示”， 使考核流于形式。而且，如果采用这样的考核结果，将严重影响工资分配、职位晋升等工作的公正性和客观性，考核未能发挥其应有的激励公务员积极性和主观能动性的作用，容易导致的“重视拉关系，轻视干实事”的反向激励现象。2、考核指标粗糙，考核结果失真我国现行的绩效考核指标从“德、能、勤、绩、廉”五个维度进行考核。一方面，对于德能勤绩廉的具体涵义，目前并没有具体准确和权威的规定，在具体操作上过于笼统抽象，无法进行有效地量化，呈现出指标体系设计定量有余、定性不足的缺点，这在一定程度上影响了考核的效果。另一方面，我国的公务员队伍庞大，人数众多、职位种类繁多、职务层次复杂，必须将考核指标进行充分细化和具体化，以适应不同部门不同职位的需要。同时，在设计考核指标体系的时候，应当与被考核者的具体职位的职责密切联系，应该说明被考核者的职务完成情况。而我国现行的职务工作细化十分欠缺，职位说明书对于任职资格、责任大小和工作难易程度的规定仍显模糊，不易操作。3、考核等级较少，导致考核结果中庸我国公务员的年度考核结果为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。一些单位还同时规定了评为优秀的比例为10%，最多不能超过15%，其他等次则没有明确地规定。而在实际的考核中，“基本称职”、“不称职”的人员也是极少数，大部分人员都在“ 称职”等次。一些部门由于人数较少，优秀等次的名额很少甚至没有；而另一些部门由于人众多，则出现优秀名额成为轮流“ 坐庄”的现象，这样的绩效考核难以真正做到奖勤罚惰的作用，更严重的情况是造成部门优秀人员的大量流失。4、公务员辞退制度缺乏可操作性我国公务员法第十三章规定了辞退和辞职制度。第八十三条规定了辞退的情形，“公务员有下列情形之一的，予以辞退：(一)在年度考核中，连续两年被确定为不称职的；(二)不胜任现职工作，又不接受其他安排的；(三)因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的；(四)不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的；(五)旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的。”而在现实的公务员生活中，具备以上条件的人数是少之又少，公务员的人数每年在大幅度地增加。二、我国公务员考核制度存在问题的原因分析（一）我国公务员考核制度建设不健全公务员法第三十五条规定了公务员考核制度的内容，对考核内容进行系统的研究后我们发现，考核内容的规定只有一些定性的分析，而没有具体的定量的标准。我国实行公务员制度后的考核制度继承了过去干部考核制度许多优点，但也沿袭了一些不适应新时期公务员考核实际的内容。考核内容定性成分多，定量成分少，追求全面性的同时导致重点不突出。考核中的德作为对公务员的要求，是正确和必要的，但作为考核标准却显得过于笼统，在实际执行中较难把握，可比性差。相对应的考核结果也存在同样的问题，这是我国公务员考核制度的“硬伤”。有些部门还存在职责不清的情况，甚至个别单位至今也没有制定岗位责任制，这就增加了考核工作的难度。事先未制定明确的岗位职责，考核就没有了标准和依据，真正意义上的考核也就无法进行，这是导致考核中出现轮流坐庄现象的重要原因。（二）公务员自身存在错误的观念在公务员的考核中，从领导到普通的公务员，都存在着错误的认识。有的领导干部因不敢得罪人而不能坚持自己的原则和立场；有的为了能获得更高职位的晋升，专门安排有背景的人被评为优秀，形成隐形的关系网；有的则认为“官本位”是公务员所固有的，考核与否、等次高低不会影响自己的事业。普通的公务员则认为考核只是一种形式，等同于年终评比，要求对优秀等次实行轮流坐庄、搞平衡、搞照顾或者搞论资排辈；也有的认为考核只不过是填填表、表表态而已，缺乏应有的认识。（三）考核主体主观因素的影响考核以信息反馈为基础，有一套较为完整的指标体系，但考核无法完全消除主观成分的意愿， 考核过程是一个主客观相互作用的过程。主要有：晕轮效应、中性化倾向、宽严两极、近因效应、对比效应、归因误差、先入为主、单一标准、偏见影响等。三、改进公务员考核制度的具体对策（一）定性考核与定量考核指标相结合加强公务员考核内容与考核指标之间的有效结合，必须要在制度规定与具体环节之间进行有效地结合。公务员考核的相关规定需对考核指标进行总体规定，为具体考核指标的设计提供指导和方向。同时，定量考核指标的设计要根据定性的要求，有条件、有步骤地进行量化分解，既要保证指标的客观、可操作，避免考核指标的形式化倾向；又要保持考核指标的弹性，针对具体的问题具体分析，制定相应的考核指标，避免考核指标的刚性和固化。总之，针对不同情况采用不同的考核指标，要兼容并蓄，充分发挥定性与定量指标的优势和长处。（二）建立多样化的考核指标体系1、目标管理法“所谓目标管理法，是指一种程序或过程，它使组织中的上下级一起协商，根据组织的使命确定一定时期内组织的总目标，由此决定上下级的责任和分目标，并把这些目标作为组织经营、评估、奖励的标准。” 战略性绩效管理，方正邦，中国人民大学出版社，P57目标管理理论者认为，管理者的主要任务是创造一个使人得以发挥才能的工作氛围，并主要通过员工的内在激励给予员工更多的自主权，让员工参与决策，实现自我控制，满足其自我实现的需要。简单的说，目标管理是一种以员工为中心、以人为本的管理方法。（1）在政府部门目标制定的过程中要让广大公务员参与进来，充分听取他们的意见和建议，使公务员感觉到一种被重视和被尊重，而且参与目标的制定实际是自己为自己提出目标，给自己许下诺言，增加他们对政府制定目标的认同感。公务员一般对自己立下的目标会更加自觉地去实现，这就为目标地实现打下了非常可行的现实基础。（2）目标实现后要有相应地价值回报，或是物质性地薪资奖励，或是精神性地荣誉表扬，或是职务上地等级晋升，使广大公务员感到付出有所回报，并且公平合理。（3）要使公务员的个人目标和政府组织的目标有机结合，公务员个人能在实现组织目标地同时也满足自己的合理需要，实现组织和个人地共同发展，达到“双赢”的目的。在公务员的考核中，考核主体应与每位公务员制定出一套有利于衡量的工作目标，公务员个人应该明确自己的工作最终达到的目标以及实现这一目标的步骤。考核主体应定期或不定期的与公务员个人讨论这一阶段目标的完成情况和完成这一阶段目标所采取的方法，以便督促公务员个人在考核期内能够顺利地完成工作任务。在考核结束时，考核主体对公务员个人达到的目标和预先设定的目标相比较，分析未达到或达到目标的原因。最后，考核主体将目标任务反馈给被考核者，制定下一个考核周期的主要目标。2、关键绩效指标法（KPI）“KPI是指衡量企业战略实施效果的关键指标，它是企业战略目标经过层层分解产生的可操作性的指标体系。” 战略性绩效管理，方正邦，中国人民大学出版社，P66根据关键绩效指标理论，关键绩效指标体系包括企业级关键绩效指标、部门级关键绩效指标、个人关键绩效指标三个方面。在公务员的考核中，企业级关键绩效指标应为所在单位的关键绩效指标。公务员个体不可能脱离于单位而独立存在。所在单位的性质不同，关键绩效指标相应地不同。政府部门应建立正确的绩效观念，把资源的使用率、高能耗产业的淘汰等纳入关键绩效指标体系中，而不是片面的追求GDP的增长。部门级关键绩效指标的确定，应根据企业级关键绩效指标做出相应的分解。首先得确认这些指标能否直接被内部的相关部门承担，可以承担的直接分解为部门的关键绩效指标，不能分担的按照部门职能不同进一步的分解，直到将所有的指标分担到各个部门。个人关键绩效指标是由部门级关键绩效指标分解而来的。每个人根据自己的岗位和职责承担不同的绩效指标。在最终的考核中，这些关键性的绩效指标作为考核的重点来衡量公务员的工作实绩。（三）完善职位分析，实施分类考核“职位分析又称工作分析，是全面了解一项职务的管理活动，也是对该项职务的工作内容和职务规范的描述和研究过程，即制定职务描述书的系统过程。” 人力资源管理，陈维政、余凯成、程文文，高等教育出版社，P71科学合理地设置职位，制定详细、规范、可量化的职位说明书，可以帮助公务员明确岗位职责和关键绩效因素，有利于考核者实施公开、公正、公平的考核评价。因此，必须重视公务员的岗位设置和职位分析等基础性、前提性工作，认真研究不同岗位的工作规范、要求以及任职资格等。具体操作上，结合本机关或部门的绩效目标分解情况，采用工作日志法等职位分析方法，明确岗位职责要求，加强立法和制定具体的规范性文件，落实公务员岗位责任制和目标管理体制。（四）完善考核激励机制，加强考核监督要不断完善公务员绩效考核的有关规定，确保考核过程的公平、公正，同时要强化考核过程中的群众监督机制。一方面，要彻底改变按比例绝对平均分配优秀名额的做法，实行按部门绩效加权平均分配法。考核主体应充分尊重实际情况，对工作成绩突出的部门适当提高优秀比例，对未完成工作或工作一般的部门减少甚至不分配优秀名额；另一方面，要监督考核主体，减少主观随意性，尤其要加强对负有考核责任的领导干部的监督考核，从考核源头上确保考核实施的公平、公正。1、非领导职位激励机制的建立（1）建立完善非领导职务干部管理考核机制各单位根据具体分工情况，建立对非领导职务干部的目标责任考核体系，定期进行考核。考核情况记录在案，作为评优评先、干部推荐使用的依据之一。按照公务员法和干部管理条例的相关规定严格管理，要求与同级领导职务干部一样积极参加单位组织的各种学习活动，模范遵守单位规章制度，自觉参加日常考勤工作。对不遵守规章制度，无故不上班、不承担单位所安排工作的，要进行批评教育；对旷工或无正当理由逾期不归连续超过相关规定的予以辞退。（2）完善非领导干部奖惩激励机制首先要保证非领导职务干部享有与同级领导干部相同的评先评优权利，考核不合格的非领导职务干部与同级领导干部一样接受降职降级等处罚。明确非领导职务干部低于同级实职、高于下一级实职的身份，规定在晋升提拔时优先考虑转为实职，业绩突出者可与同级实职一同平等参与高一级领导干部职务选拔。参照副县级领导干部和乡镇领导干部达到一定任职年限晋升等政策，规定科级非领导职务干部正常退休后，或任职达到一定年限并且考核合格以上等次的，或现职年限短但贡献特别突出的，可以晋升高一级非领导职务干部待遇等。2、领导职务激励机制的建立根据马斯洛的需要层次理论，将人的需求分为生理需要、安全需要、归属与爱的需要、自尊的需要、自我实现的需要这五个层次，分别是从低层需要到高层需要。公务员系列的领导职务，薪酬并不是他们的主要目标，他们需要的是实现自己的抱负与人生价值。而公务员的人生目标在很大程度上受到政府价值理念的影响，只有将政府的目标和价值观念真正固化到个人的价值观念中去，就能实现很强的自我价值激励。“立党为公、执政为民”作为我党的理念被写入党章，这是应该倡导的最终实现的自我价值目标。应当营造一种公务员甘为国家奉献、人民执政的浓重氛围，才能激发领导职务公务员的工作热情和创新能力，实现他们的人生价值。（五）建立健全有效的公务员退出制度2008年，中共中央印发的建立健全惩治和预防腐败体系20082012年工作规划提出，建立公务员正常辞退机制。同年12月，国家公务员局发布公务员考核规定试行规定，公务员年度考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及奖励、培训、辞退的依据。公务员法第一次对辞退有了明确的规定，“连续两年年度考核被确定为不称职等次的，予以辞退”。 但是这只是一个原则性的规定，没有具体的辞退标准。1、转变固有的“官本位”思想在以往的角色定位中，公务员一直被认为是荣誉和地位的象征，辞退也就成为“双规”的同义词。重点是要转变公务员的职业观念，促使其自愿退出公务员队伍，必须树立“民本位”和责任意识，树立新的价值观和职业观，消除官本位的思想，使公务员认识到政府系统不再是保险箱。只有形成公务员职业仅仅只是一种普通职业的观念，公务员不再具有永久的稳定性，同样存在职业风险，既有就业、也会有失业，才能够引导公务员正确看待退出机制。2、健全和完善公务员退出机制目前我国实行公务员退出机制的时间较短，运作缺少弹性，制度不够健全、许多法规缺失、实施的程序不合理，存在人力资本浪费的现象，还不能真正实现退出机制对公务员队伍和国家行政机关建设的促进作用。如公务员法没有规定公务员的最低服务年限，不利于公务员退出机制的畅通；关于公务员辞退的规定太过模糊，有待细化，缺乏可操作性；关于公务员强制退休年龄没有明确规定；而在公务员开除方面，虽然作了原则性规定，但缺乏具体化的操作规定，开除的条件不甚明确。第一，应对公务员的辞退和开除条件具体化，规定不能胜任此项工作的标准是什么。只有将此标准具体化和可量化，才能保证退地出去。第二，规定岗位的最低服务年限，对服务到期的不志愿继续服务的公务员，为其提供就业信息，转向自己喜欢的职业。3、健全公务员退出的保障机制公务员法 第七十七条规定，“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿”，明确地提出将公务员待遇保障从社会保障制度中独立出来。目前我国公务员的社保账户几乎为零，而且并没有建立针对公务员的失业保险制度，所以退休金、公费医疗等优厚待遇和政策，是阻碍公务员“正常退出”的一大因素，这都使得公务员退出机制难以顺利地实现。（1）将公务员的国家保障变为社会保障，逐步实现公务员养