养老金制度转轨要出新招.doc

养老金制度转轨要出新招 在未来二三十年内，我们有足够的时间做好三件大事，即筹资解决社会保障的历史遗留问题，做大全国社会保障基金，建立起确保国泰民安的新型社会保障制度。关键是必须选准突破口，走出养老金制度转轨的怪圈。2003年2月25日，吴敬琏先生在“中国金融：走向理性繁荣”论坛上强烈呼吁：在中央政府向各级国有资产管理公司划拨原来由国务院集中行使产权的国有资产之前，首先要切出足够的国有资产，以偿还对老职工的社会保障欠帐。这已不是吴先生第一次大声疾呼。这些年来，他曾在不同场合摇旗呐喊，并认为切出一块国有资产，既可以偿还社保欠帐，又可以改变国有股“一股独大”，可谓一箭双雕。过去，国家在社会保障方面曾做出承诺。兑现过去的承诺，是坚定公众对社会保障信心的需要，也是树立政府权威的需要。但是，筹资解决历史遗留问题，是不是只有切割国有资产这么一招？笔者看未必，因为我国蕴藏着社会保障制度创新的宝贵资源，那就是目前尚未被社会保险制度覆盖的人群。他们企盼得到社会保障，却被拒之于千里之外；他们目前大都年轻力壮，国家即使对其做出社会保障承诺，兑现承诺也是未来20年、30年以后的事情。在此期间，我们有足够的时间做好三件大事，即筹资解决社会保障的历史遗留问题，做大全国社会保障基金，建立起确保国泰民安的新型社会保障制度。一、养老金债务数额虽大，但不需要一次性偿还所谓对老职工的社会保障欠帐，也被称作养老金隐性债务。据吴敬琏先生讲，这笔债务两年前算帐至少有1.8万亿元。这还是保守数字。养老金债务不只是中国才有。只要进行养老金制度改革，都会面临如何偿还养老金债务问题。1980年，智利政府对养老金制度进行了彻底改革，即从现收现付转向完全积累，实行个人帐户制。为此，智利政府付出了代价。代价之一，就是由政府筹资，兑现对留在旧制度的退休人员和少数在职雇员的养老金承诺，总规模约300亿美元；代价之二，就是由政府发行认可债券，对选择新制度的在职雇员过去积累的养老金权利予以补偿，总规模约150亿美元。认可债券按4%的年利率计息，到在职雇员退休时才能兑现。智利政府所承担的养老金债务，并不是在一年或几年内偿还的，而是用大约45年的时间消化。1998年是还债高峰期，还债金额约占其当年财政收入的22.5%、GDP的5%.预计到2025年，所有债务就能全部还清。养老金债务不是在一二年内形成的，更不需要在极短的时段内偿还。把几十年积累的债务硬要在几年内偿还，既无必要，更不现实。二、养老金制度转轨不顺畅，盖因制度设计有缺陷我国养老金制度转轨始于1995年，改革目标是实行社会统筹与个人帐户相结合。7年来，养老金制度转轨很不顺利，是在“磕磕绊绊”中过来的。从全球范围看，单独实行社会统筹的国家很多，单独实行个人帐户的国家和地区也越来越多，而把社会统筹与个人帐户结合起来，中国是第一家。养老金制度创新为中国赢得了世界赞誉，同时也带来了很多苦恼。近年来，我国离退休人数增长很快。1996年，养老金制度改革之初，被纳入养老金制度的离退休人员有2358万人，以后每年增加人数超过170万人，1999年增加数达到257万人。为了确保发放养老金，社会统筹基金和个人帐户基金被捆在一起管理和使用，结果是不仅没有从企业缴费中划出一部分记入个人帐户，就连个人缴费也被用于发放养老金，个人帐户“有帐无钱”，是空帐户。现在，这个养老金制度已成了“鸡肋”：放弃个人帐户，养老金制度必然回到过去的现收现付，无法应对本世纪30年代的养老金支付高峰；保留个人帐户，国家必须筹资，既要补足个人帐户“空帐”，还要弥补因做实个人帐户而出现的社会统筹基金缺口。中国养老金制度转轨中除了有老人和新人之分外，还设计出“中人”概念，特指新制度实施前就业、实施后退休的在职职工。这种制度极为繁琐，许多人弄不懂养老金待遇究竟如何计发，特别是专为“中人”设计的过渡性养老金，一大堆系数让人眼花缭乱。特别是“中人”对新制度有强烈的恐惧感，“退休越晚越吃亏”的想法驱使其尽早退休，因而加大债务规模。新的制度期望用维持较高的企业缴费率，既偿还养老金债务，又做实个人帐户，造成企业既为老人筹资，又为新人积累的“双重负担”，几乎要把企业压垮。即便如此，养老金缺口仍很大，财政每年堵窟窿，长此以往定会把财政拖垮。我国养老金制度转轨已走入一个闭环系统，四处碰壁：靠提高企业缴费率筹资，因制度门槛过高把大量企业挡在门外，基金收支不平衡状况更加严重；靠国家财政融资弥补基金缺口，面临财政被拖垮的风险；靠减持、变现部分国有资产筹措资金，遇到股市“狙击”；靠降低养老金替代率减缓基金压力，在职职工拼命提早退休，反过来又增大了基金支出压力。三、走出养老金制度转轨的怪圈，必须选准突破口2002年6月20日，在中国社科院举办的“社会保障夏季论坛”上，英国驻华使馆文化处的一位官员说，俄罗斯在养老金制度改革的初期，企业缴费比例定得很高，为35%，结果企业避费问题很严重，最常用的办法是瞒报雇员工资收入，企业报的职工收入只占实际收入的40%左右。后来，政府把缴费比例从35%降至13%，基金总额却增加了3倍。降低企业缴费率，不但可以像俄罗斯那样增加基金收入，更重要的是可以减少企业的人工成本，增强其竞争力。企业的数量增加和发展壮大，反过来又能涵养税（费）源，带动就业人数增加。缴费的企业和个人增加了，养老基金收入能力自然会增强。道理很清楚，但降低企业缴费率的风险很大，一旦钱收不上来，又没有足够的备用基金，再次拖欠养老金，将引起严重的社会问题，甚至政治问题。怎么办？稳妥起见，最好先从目前还没有被养老金制度覆盖的人群做起，比如乡镇企业职工和进城民工，这两类人群目前已有2亿左右。无论过去，还是现在，国家对乡镇企业职工和农民工，都没有在社会保障方面做出承诺，因而不存在养老金债务问题。同时，他们中的很多人企望得到社会保障，特别是那些已在城镇找到稳定工作的人，向往社会保障，并把得到社会保障当作融入城市的标志。如果以乡镇企业职工和农民为对象，扩大社会保障的覆盖范围，现有的制度是不适用的。必须为他们“量体裁衣”，定制新的社会保障制度，总的原则是实行狭义的社会保障。社会保障项目要少而精，只包括养老和医疗两项。但养老包括老年保障、伤残保障和遗属保障三项，习惯上称之为“老遗残”。社会保障重点关爱老年人。除了伤残和遗属两个项目外，参保人员只有到了65岁以后才能享受待遇，包括按月领取养老金和大病救治。养老金相当于社会平均收入的40%左右。社会保障门槛很低。综合税率要根据精算确定，但最高不能超过15%，而且由雇主和雇员各负担一半。社会保障以税收形式筹资，缴税达到一定年限（比如25年甚至更长）就有权利享受社会保障待遇。并且允许参保人失业期间间断缴税，再就业后接续。社会保障实行全国统筹。社会保障税率全国统一，税务机关负责征收，并列入单独的社会保障预算。社会保障机构要建立健全参保信息网络系统，准确记载和保存各种参保信息，并实行全国城乡联网，确保参保人无论走到哪里都能接续社会保障关系，享受社会保障待遇。四、养老金制度转轨要抓住机遇，学会并善于打“时间差”中国的二元社会经济结构，为寻找养老金制度转轨的新途径，提供了千载难逢的机遇。抓住机遇，打好时间差，养老金债务是不会拖累新制度建设的。如果按最保守的数字估算，乡镇企业职工和农民工合计2亿人，每人每月收入按400元估算，社会保障税率暂定为15%，每人每年应缴税720元，全国征税额为1440亿元。根据国家统计局农调总队近年来的抽样调查，自1998年以来，每年农民进城打工的增量虽不稳定，但基本保持在300400万人的规模，上别年份达到759万人。即使按450万人测算，每年社会保障税的增量也有32.4亿元。让我们更大胆设想，把狭义的社会保障实施范围，扩展到城镇新就业的人群。据统计，2001年城镇新就业人数为789万人，每人每月收入水平按600元估算，就能征缴社会保障税85亿元左右。据国家计委和劳动保障部预测，“十五”期间每年新增800万个就业岗位，每年社会保障税的增量就达到80亿元以上，加上农民工那块，每年增量至少有110亿元的规模。每年社会保障税能有14001500亿元入帐，偿还养老金债务是完全有能力的。考虑到被狭义社会保障覆盖的人群，大都处于青壮年，到他们享受社会保障待遇，至少是30年以后的事情。而即使把过去积累了社会保障权益30年、现在年龄在50岁以上的在职职工，全都留在旧制度，按照2000年平均预期寿命75岁、每10年增加2岁估算，用40年实现养老金制度转轨，时间足够了。在这40年中，我们拥有前30年的宝贵时间。在此期间，我们每年不仅用社会保障税筹资偿还债务，而且