试论检察机关对国家赔偿法的监督职责.doc

试论检察机关对国家赔偿法的监督职责近年来，随着群众的法律意识、维权意识的增强，因司法体制不健全引发的历史性的冤假错案日渐浮出水面，刑事赔偿案件呈现出逐年上升的趋势。根据国家赔偿法律规定，国家赔偿分为行政赔偿和刑事赔偿。由于行政赔偿的最终解决方式是行政诉讼，行政诉讼法已明确了检察机关对于行政诉讼方式的国家赔偿的法律监督职责。但是在刑事赔偿案件中，对法院就刑事赔偿作出的决定，不论是国家赔偿法还是其他法律，都没有对监督机关作出明确规定，即对刑事赔偿监督目前还处于法律真空中。这种现状与目前赔偿案件增多的情况极不符合，亟需引起有关部门重视。为保障国家赔偿法律的统一正确实施，笔者认为，应由检察机关对刑事赔偿活动是否合法实行法律监督。 一、检察机关承担国家赔偿监督职责的必要性与可行性分析 （一）现行国家赔偿法律检察监督职责的缺陷 检察机关国家赔偿监督职责的缺位使检察机关未能在国家赔偿活动中体现宪法关于检察机关的属性规定。宪法明确规定，法律监督是检察机关的本质属性，其法律监督权具有法定性和专门性。而现行国家赔偿法规定，法院赔偿委员会的决定是刑事赔偿案件的终局决定。虽然赔偿委员会在维护赔偿请求人合法权益方面具有自身特殊作用，但是赔偿委员会是法院审判权的组成部分，赔偿委员会的决定是司法行为，赔偿委员会的活动也因此必须符合公正司法的要求。没有制约的权力必然滥用，特别是当法院为赔偿义务机关时，法院赔偿委员会一审终局，不符合权力制衡的一般原则，也不利于纠正赔偿义务机关可能出现的对本应该确认并赔偿的案件不予确认或不予赔偿的现实问题，难以使公民的合法权益和国家利益得到有效保障。国家赔偿法颁布实施后，最高人民检察院也出台了有关检察机关对赔偿活动进行监督的司法解释，但司法解释不具有法律的权威性和普遍性。最高人民检察院2000年通过施行的人民检察院刑事赔偿工作规定，虽然为解决存有争议的赔偿决定提供了一条途经，但同时也体现了人民检察院对刑事赔偿监督作用的虚弱，无法弥补刑事赔偿程序上的缺陷。 （二）检察机关国家赔偿监督职责与国家赔偿制度的一致性 国家赔偿法不仅具有维护和实现公民合法权益的作用，还能够对国家机关及其国家工作人员严格依法行使职权起到引导和促进作用。而检察机关以法律监督机关的身份介入国家赔偿活动，既能监督宪法和国家赔偿法有关公民赔偿请求权规定的执行情况，切实保障法律的实施，又能从根本上维护受侵害公民的合法权益。另一方面，国家赔偿制度的建立为公权力的不当行使提供了补救机制，并通过以国家承担责任的形式来表明对公权力行使的必要约束。检察机关法律监督权的实质就是监督国家公权力的行使是否符合法律的规定。从这种意义上讲，国家赔偿制度所具有的作用与法律监督权的本质要求是一致的。刑事诉讼法第8条规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督，我们认为，由于刑事赔偿案件对于事实问题的认定必然关系到刑事诉讼活动的合法性判断，检察机关对刑事赔偿案件的监督也可以被视为其对刑事诉讼活动进行监督的延伸部分。 （三）检察机关国家赔偿监督职责与刑事赔偿程序的正当性 国家赔偿法是集实体规范与程序规范为一体的法律。实践表明，实体法上确立的权利和目标要通过程序保障才能实现，只有建立科学合理的执法程序方能保证实体的实现。刑事赔偿程序的正当性是刑事赔偿程序的设定和运行所体现的基本价值理念。根据西方学者的传统观点，判断法律程序正当性应依据自然正义原则即任何人不得做自己的法官。现行国家赔偿法对刑事赔偿纠纷规定的最终解决途径是赔偿委员会的决定赔偿程序。由于缺乏对审理的监督制约机制，受害人或检察机关无权申辩和提出异议，当人民法院作为赔偿义务机关，法院赔偿委员会的赔偿决定又是生效决定，其诉讼结果的客观公正性在某些情况下难以令公众信服。现行的法院一审终局的程序设计非但不能恢复争议双方的平等，甚至有可能加强争议双方的不平等。我们认为，在国家赔偿制度中明确检察机关的法律监督地位，可以确保当事人在请求国家赔偿时能够受到受理机关的公正对待，享有充分的程序保障，得到公正的处理结果。 （四）检察机关赔偿监督职责与惩治职务犯罪的相辅关系 国家赔偿法律规定，赔偿义务机关赔偿损失后应当对有过错的机关工作人员进行追偿和处罚。检察机关以法律监督机关的身份介入国家赔偿活动，一方面可以保障国家赔偿法律统一正确实施，另一方面可以通过行使职务犯罪侦查权，实现对国家工作人员遵守法律情况的刚性监督，从而为国家公权力的依法正确行使起到示范和警示作用。检察机关侦查权是法律监督职能实现的重要手段，法律监督职能是检察侦查行为的最终目的。实践中，任何国家赔偿的发生都与国家机关及其机关工作人员的贪污受贿、徇私舞弊、玩忽职守以及枉法裁判等渎职失职行为有关联。检察机关在国家赔偿活动中对国家赔偿法律实行法律监督，有利于发现、追诉国家机关及其机关工作人员的职务犯罪行为，有利于督促公正司法，保障国家法律的统一正确实施。 二、检察机关国家赔偿监督职责的构想 笔者认为，根据我国目前的司法工作实际，刑事赔偿既不宜完全通过审判机关解决，但也不宜完全由独立于司法系统之外的机构来解决。应通过立法修改，明确检察机关在国家赔偿活动中的法律监督地位，赋予检察机关必要的诉讼和非诉讼监督的权力，由检察机关以法律监督机关的主体身份参与到刑事赔偿活动中，在国家赔偿活动过程中对赔偿义务机关、赔偿决定机关以及赔偿执行机关的行为是否合法进行监督。 （一）监督的范围。为全面维护当事人合法权益和保障司法公正，检察机关的监督范围包括法院赔偿委员会作出的赔偿决定、赔偿义务机关作出的赔偿决定以及行政机关在国家赔偿活动过程中执行司法裁判作出的涉及当事人人身及财产利益的行政决定。 （二）监督的主要途径及方式。检察机关对国家赔偿的法律监督主要体现在国家赔偿的审理和执行环节。赔偿审理监督和赔偿执行监督构成检察机关国家赔偿监督职责的主要内容，其途径及方式如下： 一是赔偿审理监督是指法院赔偿委员会在审理国家赔偿案件过程中应当接受人民检察院的法律监督。具体可表述为：人民法院赔偿委员会在办理国家赔偿案件过程中应当听取同级人民检察院的意见。人民法院赔偿委员会作出赔偿决定，应当将赔偿决定书送达赔偿请求人、赔偿义务机关和同级人民检察院。赔偿请求人、赔偿义务机关或同级人民检察院对赔偿决定有异议的，可以申请上一级人民法院赔偿委员会重新作出赔偿决定，上一级人民法院赔偿委员会经审查认为异议理由成立的应当重新审理并作出赔偿决定。 二是赔偿执行监督是指行政机关以及赔偿义务机关在执行国家赔偿决定的活动中应当接受人民检察院的法律监督。具体可表述为：在国家赔偿活动过程中发现行政机关根据司法机关裁判对当事人作出的决定有重大明显错误的以及赔偿义务机关、赔偿经费管理部门拖延执行或者拒不执行的，检察机关有权要求其说明情况。对于理由不成立的，可以通过制发检察建议书、纠正违法意见书等形式督促其及时纠正执行。 三、需要注意的问题 虽然检察机关是刑事赔偿义务机关之一，但这并不妨碍检察机关对刑事赔偿实行法律监督。检察机关作为赔偿义务机关，是代表国家进行赔偿，这与检察机关代表国家保护国家社会利益，维护公民合法权益的职责使命是一致的。在司法实务中，赔偿请求人要求检察机关的赔偿案件绝大部分是检察机关直接受理侦查的案件。依笔者所在的基层检察院为例，在我院近三年办理的刑事赔偿案件中，赔偿请求人申请检察机关返还原检察院扣押没收追缴财产的占所有赔偿案件的90%以上。同时，为解决谁来监督检察机关的问题，最高人民检察院早在2003年尝试建立了检察机关对直接受理侦查的案件实行人民监督员制度。实践证明，人民监督制度是一项行之有效的工作制度，有利于加强对检察机关的外部监督，有利于保证检察机关直接受理侦查案件的办理质量，确保公正司法。最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）第11条中规定，人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件具有应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，有权提出纠正意见，该规定对检察机关是赔偿义务机关的监督提供了依据。经过三年多的试行，检察机关的人民监督员