司法改革的动因及其制度设计.doc

司法改革的动因及其制度设计摘 要 职权活动的随意性、浓重的地方主义意识与诉讼的拖延及生效判决的执行不力，加之司法官员腐败案件的频发，这些都严重地损害了司法机关的权威与尊严，动摇着人们对于法治国家的信心。司法公正的实现有赖于相当力度的司法改革，革新现行的司法人事制度与组织系统，创建有限独立的司法体制是改革成败的关键所在。关键词 司法改革；司法公正；有限独立的司法体制Causes of Judicial Reform and Designs of Judicial SystemFang Lixin ABSTRCT: The peoples confidence in rule of law is being shaken as well as the authority and dignity of judicial body is seriously being harmed by exercising power casually, local protectionism, dilatory litigation, refusal of adjudgement, more and more degenerative judicial officers. The author believes that realization of judicial justice will depend upon enhancing judicial reform, reform of current judicial personnel system and organization, establishing a new judicial system with limited independence which might be the crux.KEY WORDS: judicial reform, judicial justice, judicial system with limited independence审判不公与司法腐败，是目前严重困扰我国司法领域的一大顽疾，它极大地妨碍着司法职能的正常发挥，动摇着公众对于法治社会的信心。无论是学术界还是实际部门都对我国司法部门的现状表示了很大的忧虑和不安，对司法改革寄予厚望。论述司法改革的文章已经不少，其中不乏宏篇大论。 大家纷纷针对现行司法制度中的缺陷与不足，开出各自的验方。许多文章都把司法活动中存在的种种问题，或多或少、或明或暗地与司法独立相联系。他们认为，司法领域诸问题的产生，包括司法腐败，一个重要原因在于司法缺乏独立性。这里实际上涉及到了我国司法制度建设中一个敏感而又十分关键的问题。曾经几时，司法独立还是一个高度敏感的政治性命题，现在却成了可由学者自由讨论的学术问题。这种观念上的重大转变，完全应当归功于我国改革开放事业的巨大成功。它反映了20年来中国社会的巨大进步。不过，鉴于司法独立原则政治性与法律(技术)性的高度关联，考虑到保持社会稳定与促进经济发展是现阶段我国压倒一切的头等大事这一政治前提，笔者认为，当我们试图将司法独立作为法治的一项基本原则应用于实际， 用来指导我国司法改革的实践时，应当抱着非常慎重的态度，对适用该原则可能出现的各种结果以及由此产生的负面影响，要有足够清醒的认识和充分的思想准备。 西方国家的实践已经证明，司法独立不仅是分权制衡的重要手段，而且也是司法公正的基本前提。在社会制度、文化传统、以及政治架构完全不同的情况下，实行司法独立能否有效地克服我国现行司法制度的种种弊端，减少和消除司法腐败？要科学地、令人信服地回答这个问题，笔者认为至少需要两个方面的条件。一方面需要对司法独立的宗旨和基本功能有一个清晰而完整的认识；另一方面需要对我国司法弊端的现状及其制度根源有一个正确的判断。鉴于司法独立问题已有比较充分的论述， 本文仅就我国司法弊端的现状及其制度根源，作一番分析，再就司法改革应当采取的措施与步骤，及其改革的时序问题，谈一些看法，求教于各位。(一) 论司法改革的迫切性 我国司法制度作为上层建筑的一部分，与经济基础存在着既适应又不适应的情况。20世纪70年代末以来，随着国家工作重心的转移和改革开放事业的不断深入，各级国家司法机关在恢复、重建的基础上，积极开拓、努力工作，司法职能不断加强，司法活动在社会生活中的重要性日益提升。20多年来，我国社会主义民主和法制建设取得了很大成就，司法领域所取得的成就，同样不容忽视。无论是司法人员队伍建设，还是制度建设都取得了长足的进步。诉讼渠道不断拓宽，受案范围日趋扩大。在打击犯罪、惩治罪犯，维护社会治安和稳定方面；在保护当事人法定权利和利益，促进社会主义市场经济的健康发展方面；在督促政府部门主要是各级行政部门依法办事，培养全社会成员平等的法律意识方面，各级司法机关都发挥了积极作用。这是司法制度基本适应我国社会经济发展的一面。同时，我们也应该看到，随着经济体制改革步伐的不断加快，市场机制逐步形成，经济成分的多样化和利益的多重性已经成为客观现实；随着法治的逐步推进和政治民主化程度的不断提高，公民、法人和其他社会组织的权利意识、法治意识逐步增强，法律制度日趋精深；加上全方位、多层次对外开放格局的形成，在很大程度上改变着千百万人的传统生活方式和思想观念，使之更快地融入到全球一体化的潮流之中。面对如此巨大而又深刻的变化，我国司法制度中与经济基础不相适应的一面日益突显出来。基本上依据建国初期的政制设计建立起来的现行司法制度，无论从司法理念还是从司法体制来看，都已经不能很好地适应急速变革中的社会的需要。在实际运作中，已经发生许多冲撞，生产诸多弊端。这种情况在整个90年代日趋严重，引人注目。所谓政治体制改革滞后的问题，就司法领域而言，恐怕是显而易见的。 由此看来，在党和政府已经将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为新时期跨世纪国家发展的基本方向之后，抓住机遇、适时推进司法改革，消除司法弊端，增强司法职能，提高司法效率，实现司法公正，已经成为我国法治建设的关键之举。 改革就是除弊创新。我们要革除弊端，创立新制度，就必须对现有制度的方方面面，做一个周详的分析，从中发现问题，然后着手解决问题。对于现行司法制度的弊端，人们完全可以从不同的角度，不同的侧面，列举出许多。笔者认为，司法制度作为国家制度的重要组成部分，它的选择既是历史经验的积累，又是政治智慧的凝结，有着深刻的社会人文背景。为了避免思维上的主观臆断，我们设想先从现象着手，以直观的方式，对目前司法活动过程中产生的种种弊端逐一分析，然后再来查究其制度根源，进而为改革提供比较充足的事理依据。 依笔者之所见， 我国现行司法活动中的弊病，举其大端，主要表现在以下四个方面：一是司法的随意性，导致诉讼案件裁决结果的不可预见性；二是司法地方保护主义盛行；三是司法官员腐败现象严重；四是司法机关权威不足、效率低下。凡此种种，结果导致司法不公现象严重，司法职能不能有效发挥，追求社会公正与正义的司法价值难以体现。 司法的随意性首先是指司法人员承办案件，缺乏程序上的严格和明确的规定，或者虽有规定却得不到认真执行，从而在证据的收集、诉讼强制措施的采用、期限的截止等许许多多与案件实体问题的正确处理息息相关的细微环节上，失去了对潜在胜诉方权利的保障；其次是指案件承办人员在对案件事实的认定以及法律适用上，随心所欲，任意取舍。这样，由于时间条件的变化，使得原来就处于不确定状态的争讼，其结果更加难以预料。诉讼案件裁决结果的不可预测性还表现为刑事审判中出现的对被告量刑的倚重倚轻现象；在民事审判中，表现为不同审级的法院对同一案件事实所作的截然相反的认定，例如关于合同的成立、违约事实的认定；或者同一审级的不同法院对同类性质案件所作的显著不同的处分，例如关于侵权民事责任的承担，同样的损害结果，法院作出的赔偿金数额往往因人而异，而且差距甚遥。尤其是在精神损害赔偿方面，这一领域目前似乎成了司法的自由天地。我们认为，因司法的随意性而引起的诉讼结果的不可预见性与诉讼结果本身的不确定性，两者之间存在着质的区别。前者是由于司法官员主观方面的行为造成的，后者则是一种客观存在。而且，司法的随意性与通常所说的司法自由裁量权也完全是两码事。不论程度轻重，司法的随意性总是与司法官员行为的违法性相联系；而司法自由裁量权则是司法官员享有的一种无可争辩的法定权力。当然，对诉讼结果的不确定性，我们需要辨证地看问题。一方面，当事人之间权利义务的不确定性是导致诉讼的主要原因。因此，诉讼本身就是从当事人之间权利义务的不确定开始，经过司法机关受理、审理和判决，达到一个确定的结果而告终。司法活动的一项基本职能，就是要对原被告之间的讼争作出判断，通过判决的形式将双方的权利义务重新确定下来，解决争端；在诉讼当事人的权利义务从不确定到确定这样一个过程中，发挥关键作用。另一方面，司法判决的依据是明文公布的法律。从这个角度看问题，当事人通过学习法律知识，特别是在具有法律专长的律师的帮助下，能够而且应当对诉讼结果作出一定预见。否则，律师业的存在就没有必要。特别需要指出，在司法实际工作中，裁决结果不可预测的案件，往往不只是少数复杂疑难案件，而且包括大量普通案件；不仅普通当事人对可能出现的审判结果无法预测，就是办案律师也往往对判决结果难以预料。在多数情况下，原因并非律师业务不通，而是由于实践中，出乎律师意料的裁决实在太多。过度的诉讼案件裁决结果的不可预见性破坏了法律规范本身固有的对主体行为的引导性功能和对行为结果的预见性功能，严重影响了法律基本功能的发挥，使法治成为泡影。 司法地方保护主义是地方保护主义的一个集中表现。这些年来，司法地方保护主义盛行，成为诉讼当事人寻求司法保护时难以除去的一块心病。一些地方的司法机关及其司法官员成了地方利益、部门利益的忠实代表。他们凭借司法裁判权，依地域划线，对一方当事人的利益给予特殊保护，其手段日益隐蔽和巧妙，形式上更加合法化。司法保护主义盛行之处，凡是案件的两造不属于同一司法辖区的，与审案机关同一辖区的一方当事人的利益便得到加倍照顾。当原告的，无论是诉讼保全，还是追加诉讼当事人，受案法院总是有求必应，尽心尽力；当被告的，受案法院在庭审前与之仔细商议，庭审中共谋对策，庭审后尽力帮助其解脱责任。“拖延”和“吓唬”是某些司法官员用来对付外地当事人的两种最常见的手段。以最小的代价吓走原告；或者干脆拖延时日，审理期限一延再延，拖跨原告或使被告逃遁。结果，法制统一的单一制国家几乎成了司法的地方自治；司法机关的公正性与神圣性，大打折扣。地方保护主义的产生及其盛行有着深刻的政治、经济背景。从某种程度上讲，它是我国在打破传统计划经济体制向市场经济转变过程中，因为地区发展不平衡所带来的产物，具有某种必然性。问题在于源于当地普通百姓头脑之中的、与眼前直接而短暂的经济利益相关联的狭隘的地方意识、部门意识，一旦与地方各级政府机关及其领导人搀杂着各种复杂利益的职务行为相结合，就会从局部到整体，演变成为社会发展与进步的巨大障碍。从经济上看，地方保护主义是建设多层次、全方位、一体化全国市场经济体系的大敌；从政治上看，地方保护主义是实现政治民主、法制统一、社会正义的法治国家的主要障碍。 司法官员腐败问题突出，案件触目惊心。司法反腐已经成为当前国家反腐倡廉工作的重中之重。司法腐败的表现形式，多种多样。轻者吃请受礼，重者受贿索贿。司法腐败的严重性，主要表现为司法官员吃请受礼等违纪违法行为普遍化；司法职业道德规范约束无力与司法官员自律意识淡薄；以及司法机关腐败案件发案率和司法官员中受处罚人员的比例居高不下。我们国家正处在由人治走向法治的重大历史转折关头，司法机关的职能和司法官员的形象对于培养人们良好的法律意识、树立对法治的崇高信仰，具有举足轻重的作用。所以，司法腐败对法治建设的破坏往往是致命性的。这决不是危言耸听。首先，司法腐败的直接后果必然表现为司法不公和徇情枉法或者贪赃枉法，对一方或者数方当事人的利益造成直接损害。司法不公，直接影响到司法功能的正常发挥，毁坏了司法机关的声誉，使得国家确立的、通过诉讼这一法律程序来调节关系、化解纠纷，解决矛盾，进而促进社会稳定的司法宗旨难以实现。其次，我们还要看到，司法腐败所引起的较为间接却又更加严重的后果是对各种业已存在着的法律纠纷起着推波助澜的作用，激化矛盾，加剧社会的不稳定状态，进而从根本上动摇人们对法律的信仰和信心。这对于我们正在推进的依法治国、建设社会主义法治国家的伟大事业来说，无疑是釜底抽薪。由于司法是现代国家的最后一道政治防线，所以司法腐败意味着什么，也是一清二楚的。这正是无数关注国家法治建设的人们将思考的重点日益转向司法领域的的主要原因。司法腐败是在我国由传统的计划经济体制向市场经济体制转换过程中，随着司法权力的扩大和司法职能的加强而逐步滋生蔓延开来。这恰好印证了权力与腐败是一对孪生兄弟这一至理名言。改革开放以来，司法权的恢复和扩大，为司法官员的腐败提供了可能；缺乏对司法权的有效制约，则导致了司法腐败风气日盛。无论从违纪违法者的人数，还是从腐败行为造成的恶果来看，司法腐败已经成为当今社会的一大公害，成为法治建设的重大障碍。肃贪倡廉、惩治腐败已经成为实现司法公正的当务之急。 司法权威不足，效率低下。主要表现为行政诉讼形同虚设，民事审判审执脱节，法院的裁决难以得到切实执行。所有这些，都给司法机关的威望带来严重损害。司法活动中的取证难、协助难、执行难等问题，都从不同侧面反映了司法机关权威的不足与效率的低下。我们说司法机关权威不足、效率低下，首先是指司法机关在切实履行自己的职责方面，法律授权还不够充分，手段较为单一；其次是指司法机关作为法律纠纷的裁决者，作为社会公断人，与其他国家机关的关系尚未理顺，从而直接影响到司法权的行使和司法职能的充分发挥；第三是指由于司法机关及其司法官员自身缺陷给其威望造成的损害。司法机关权威不足与司法效率低下两者之间具有密切联系，但不是纯粹的因果关系。造成司法效率低下的原因是多方面的，除了司法权威不足之外，还有其他原因。我们只要简单分析一下不同类型诉讼活动的基本情形，就可以看出。司法活动效率低下的问题在民事诉讼和行政诉讼中比较突出，刑事诉讼的效率则相对较高。民事诉讼和行政诉讼效率低下，一方面与司法机关权威不足有关，另一方面也与这两大诉讼在我国存在的历史不长，缺乏经验有关。此外，司法效率低下还与司法官员的工作责任心以及专业技能的熟练程度，有着直接的联系。司法权威不足、效率底下，已经成为我国司法活动中的一大弊端。虽然就其性质而言，不能与司法腐败相提并论。但是，两者在动摇人们对国家司法机关的信心上，却有异曲同工之效。因此，我们决不可以掉以轻心。 凡此种种，清楚地表明，司法改革迫在眉睫。(二) 论司法改革的关键所在那么，我国的司法改革究竟应该从何入手呢？为了找准方向，选择好改革的突破口，我们有必要对上述四大弊端产生的制度根源，再作一番探究。根据笔者的观察，这些弊端的产生，在很大程度上，与我国现行司法制度中有关司法机关设置、司法人事管理、司法体制安排以及司法职权的行使等方面的规定，不符合情势的变化、存在严重缺陷有关。首先，我们分析一下产生司法随意性的制度根源。产生司法随意性的一个重要原因是司法官员品行不端和业务素质低下。司法官员的品行与业务素质是两个不同的概念。由于司法官员品行不端引起的司法随意性与因其业务素质低下而造成判断失察、裁决不当，两者的性质完全不同的。但是，就其结果而言则完全相同，都必然导致诉讼案件裁决结果的不可预测性。由于我们在一个相当长的时期里，对司法在国家法治建设中的重要地位缺乏足够的认识，或者出于权宜之计，没有根据司法的特点对司法官员的任职条件提出特殊要求，导致司法官员人员来源复杂，品行学识参差不齐，司法官员队伍整体素质不高，相当多的司法官员缺乏正规而系统的专业训练。司法随意性的出现，也就不足为怪。产生司法随意性的另外一个原因，是作为我国法律职业重要组成部分的律师在司法活动中的地位不高、职能不强，无法对司法官员的行为形成有效制约。在这里，我们不妨关注一下国外一些国家的做法。为了避免因专业技能或知识缺乏而随意司法、任意裁判，德国、日本等国都对法官的任职条件提出了很高的要求。他们的共同特征，是除了要求候任法官必须是在正规法律院校受到系统教育并经国家法律资格考试合格者外，还必须接受为期12年的司法职业技能培训，方可任职。1为了防范个别法官基于品行问题而可能产生的司法随意性，即使在被认为拥有充分司法裁量权的美国，法官自由裁量的幅度和范围，也远不及我们想象的那样宽广。由于受到联邦量刑指南的约束，美国联邦地区法院法官在刑事审判中的自由裁量权甚至不及中国法官。2 其次，关于司法地方保护主义。司法地方保护主义不仅反映了地方保护主义的严重程度，而且反映了我国现行政治体制下，司法的无奈。司法地方保护主义的形成，突出反映了我国现行司法制度主要是司法组织制度所存在的严重问题。其一，依行政区域设置司法机关，以及司法机关在组织人事、经费开支等涉及司法活动命脉的人、财、物方面受制于同级政府，造成了司法机关对地方政府机关的高度依赖，地方利益在客观上成为当地司法机关利益的一部分。其二，司法机关工作人员来源的地域局限性，形成了盘根错节的人际关系，容易产生地方情结，使司法地方保护主义成为相当一部分司法官员的潜意识。其三，司法官员自身素质，尤其是法律意识的高低，决定着其对司法地方保护主义所取的态度。由此看来，司法地方保护主义的产生与现行司法制度有着十分紧密的联系。其中现行法律所确立的司法体系(纵向)及其司法组织(横向)的不合理性，乃是导致这一弊端经久不衰、四处泛滥的关键所在。虽然在发达国家，现在已经听不到关于司法地方保护主义的议论（这显然与这些国家经济的高度发展与市场的成熟有关），但是观察一下这些国家构筑于数个世纪以前的司法体制，对于设法解决我们目前所面临的这一司法顽症，或许不无裨益。在联合王国，针对高度自治的地方司法体制，经过19世纪后期的司法改革，建立了比较完善的中央司法机关，将中央法院与地方法院的职能与权限作了恰当的划分，并且保证中央法院对地方法院的判决拥有再审和司法监督的权力，从而形成了颇具特色的司法审判体制，为防止司法地方保护主义提供了有效的制度保障。至于联邦制国家，美国的司法体制已经广为人知，她主要通过联邦法院系统来防止和消除可能出现的司法地方保护主义。笔者觉得有必要介绍一下德国的司法体制。德国的联邦制在确保地方高度自治的前提下，适当集权、讲究效率，有别于美国。在司法机关的设置上，德国将地方法院与联邦法院作为一个系统，有机地结合起来；通过平行设立多所联邦法院，作为不同法院系统的最高审级，来保证同一领域司法的公正与法制统一。3再次，关于司法腐败。由于篇幅所限，本文不打算就造成腐败的一般原因作详细的探讨，这里仅对与司法腐败这一特殊现象的发生最具直接关系的制度缺陷，作一些分析。笔者认为：司法腐败首先是由于司法官员自身素质上的缺陷造成的。这种缺陷的产生仍然与司法人事制度有关。一是由于缺乏严格、一贯的用人标准造成的司法官员素质的良莠不齐；二是没有根据司法工作的特点形成相对封闭的职业团体，也就无法形成严格的、自成一体的司法职业道德和传统，造成司法官员自律意识淡薄，经不起各种利欲的诱惑，铤而走险；三是对司法官员的一般腐败行为没有严格的惩戒规定，或者虽有规定也因缺少具体而有效的实施手段而难以贯彻；最后，在一个弥漫着浓重“官本位”气息的国度里，对司法机关的职权活动缺乏一种持续不断、内外结合的有效监督机制。最后，关于司法机关权威不足、效率低下的问题。这既是司法弊端，又是现行司法制度的缺陷。司法机关权威不足，原因有三：一是制度问题。现行政府体制下，“一府两院”并非三足鼎立，司法机关对行政机关具有相当的依附关系。这使司法机关不仅在行政诉讼中难以充分自主地行使职权，而且在事关地方利益的重大民事诉讼中，同样如此。二是司法机关及其工作人员自身的缺陷。司法机关及其工作人员有无勇气恪守职责、献身法治，以及他们的业务能力及对法律的熟悉与精通程度，都直接影响到司法机关的权威和效率。三是物质条件的制约。司法机关设施落后、办案经费不足，等等，既有损司法权威，又是影响司法效率的重要原因。 综上所述，笔者认为，可以把我国现行司法制度的缺陷和不完善，简要地概括为两个主要方面：一是司法组织制度上的缺陷与不完善；二是司法人事制度上的缺陷与不完善。所谓司法组织制度的缺陷与不完善，是指无论从司法组织的设置、管理，还是从司法机关行使职权的具体活动方式来看，都未赋予司法机关及其司法官员为公正司法所必需的相应的独立地位。这样，司法机关及其司法官员独立行使职权也就失去了应有的保障。结果，宪法关于“审判独立”、“检察独立”的规定，实际上难以贯彻。司法人事制度的缺陷与不完善，是指司法活动的专业性特征，对司法官员提出了很高的素质要求。公正司法不仅需要司法官员具有优秀的品德，而且需要他们拥有熟练的职业技能。由于种种原因，在很长的时间内，我们对司法官员队伍的正规化、专业化和职业化建设不够有力，对司法人员的录用，始终没有一套公开、严格、统一的程序和标准；对司法官员的任职，没有关于职务的稳定性和连续性的明确规定。结果，造成司法官员队伍整体素质不高，良莠不齐；使公正司法既缺少职业技能方面的保证，又缺乏能够促进这种技能不断发展和提高的保障、激励机制。上述关于司法弊端原因的分析，可能由于过分地侧重于制度层面而有失偏颇。但是，笔者认为，它至少使我们相信，现行司法制度确实存在着缺陷与不完善。这种缺陷和不完善，在司法组织和司法人事制度两个方面已经表现得十分严重，确实到了非改不可的程度！(三) 论司法改革的目标和途径 通过对我国司法活动存在的弊端及其制度根源的客观分析，笔者认为，为了有效地解决我国司法活动中的种种弊端，特别是为了切实减少司法腐败和遏止司法地方保护主义，必须坚决而果断地实施司法改革。目前关于司法改革的论述已经很多，既有对于司法改革的宏观层面的广泛思考，也有不少是对司法体制的具体设计。4将在未来司法改革中起关键作用的最高人民法院也对改革表明了自己的态度。作者赞同改革纲要中提出的关于司法改革应当坚持的几项原则。并且认为，除了在法院系统内部进行全面而有重点的改革外，还要对整个司法体制，以及司法机关与其他国家机关的关系进行适当调整和改革。只有这样，才有可能从根本上消除司法弊端，促进司法公正。同时，我们也应当看到，司法活动积弊已深，在改革过程中，必须把保障司法活动的正常开展同制度改革与创新两者很好地结合起来。因此，既要有总体的改革方案，又要选择好改革的切入点与突破口。毫无疑问，我国的司法改革必须坚持以邓小平建设有中国特色的社会主义理论为指导，以依法治国、建设社会主义法治国家为指针，根据司法公正这一崇高目标而展开。鉴于有关司法改革的具体设计方案已经不少，笔者仅就未来新型司法体制应有的基本构架，提出如下设想，供主事者参考。笔者认为，我国的司法改革应当以司法人事制度的改革为切入点，把建设有限独立的司法体制作为改革的基本目标，在坚决而果断地实行司法人事制度和司法组织制度改革的基础上，逐步建立有限独立的司法体制这样一种既能够满足司法公正的基本要求，又符合中国国情的新型司法制度，从而为实现司法公正奠定坚实的基础。所谓有限独立的司法体制，从总体上看，它追求这样一种制度境界，即在微观层面上能够使司法活动保持高度的独立与自主，而在宏观层面上，司法的权能不仅有限，而且受到有效的控制和制约。进而在整个国家的法治进程中，形成这样一种制度机制：把纯粹的法律纠纷的裁决权完整地交给法院；把法律的创制权、解释权交给人民代表大会以及它的常设机关；把重大社会政策的决定权交给政府（行政机关）。 具体是指在现行宪法框架内，坚持人民代表大会制度的政权组织形式，保持各国家机关之间相互关系基本不变，在这一重大前提下，通过制度创新，实现司法机关人事、组织和经费的独立，达到司法机关地位独立、司法官员职务独立和司法职业独立，使“审判独立”和“检察独立”在司法活动中得到真正贯彻，从而为司法公正提供必要的制度保证和物质保证。有限独立的司法体制，其有限性主要体现在司法权的配置上。首先，使司法机关从属于国家权力机关，对其负责，受其监督；其次，在司法与行政的关系上，基本保持现行权位格局，将行政行为的司法审查限定为个别、具体行为的审查，而不涉及在更大范围内、更深层次上的监督；再次，把司法职能限制在现行三大诉讼体系中，暂不考虑司法权能的扩大。因为无论从政治形态、文化传统，还是从司法部门的实际状况来看，都不适宜司法权的进一步扩展。同时，在保持司法权配置基本不变的情况下，根据司法独立的基本要求，从以下几个方面着手，对司法制度进行系统改革：第一，通过重新设置法院组织、适当改变原有的审级制度，以及实行编制、预算单列等，真正改变司法机关对行政机关实际存在的依赖关系，尤其是要改变各级地方法院对于同级行政机关的依赖，实现司法机关地位独立。重新设置司法组织，需要改变原先完全以行政区划划分司法辖区及与行政机关平行设立司法机关的做法。我们应当借鉴国外的成功事例以及我国金融体制改革的经验，把司法机关的多级制设置与有利于公正司法更好地结合起来。在法院的设置上，考虑到我国的国情和传统，继续实行单一制的司法（法院）体制是有利和可行的，大陆法系的双轨（或多轨）制司法体系不适合国情。但是，在司法审级的设置上，需要借鉴英、美等国的做法，应当大量增加基层法院派出法庭的数目，使之发挥类似治安法院的职能，将大量小额、轻微民、刑事案件在基层司法组织得到快速、简便和有效的解决。与此同时，借鉴德国独特的联邦制司法体制，对相对较少却涉及当事人重大权益的普通案件的处理，则宜以三审终审制的方式进行。将县级法院作为初审法院，跨县区设立二审法院（同时也是重大案件的初审法院），跨省（市）设立三审法院（根据地域和人口，可以1省多所或数省1所，同时也是重大案件的二审法院），这样，既不加重最高法院的负担，又彻底改变了原来按行政区划设置法院所产生的弊端。毫无疑问，以组织独立为主要内容的司法机关地位独立是促进司法公正的外在条件。第二，以建立统一的国家司法职业考试为契机，实现以司法官员专业化为特征的司法职业的高度独立。西方国家法治建设的经验告诉我们，为了实现司法职业的高度独立，就必须坚决而果断地实行司法官员学历标准的统一和选拔程序的标准化。这不仅是改变司法官员素质的根本途径，而且是实现司法公正的内在保证。德国和美国这两个国家的做法值得我们参考。美国对于律师资格的取得，条件较为宽松；德国对于司法官员的任职条件十分严格。鉴于我国法学教育和社会发展的实际情况，渴望从事法律职业的人数和社会的实际需求将会继续以较高的速度增加，过分地予以限制并不适当。因此，对于从事法律职业的基本要求，不必过于严格。毕业于正规全日制法律院校并且通过国家律师资格考试（可改为国家法律职业资格），即可以取得法律职业从业资格。但是，具有法律职业从业资格者，若要取得法官或检察官职务，除了必须具有一定的法律工作经历，还必须接受司法机关的专业培训，并且取得培训合格的证明。第三，以前两项改革为条件，根据“审判独立”和“检察独立”的原则，通过对具体司法审判制度的修正，包括对合议制、独任制及相关的陪审制度的重新设计，形成以司法活动的自主性为基本特征的司法活动独立。 这样一种制度设计，不仅符合基本国情，而且真正能够在司法领域起到除蔽革新的作用。按照上述要求建立起来的新型司法体制，将不但能够在很大程度上恢复公众社会正在失去的对于司法的信心，而且也有利于减轻人们对于司法专横的担忧。笔者认为，在建立有限独立的司法体制、推进司法改革的过程中，必须将保持司法职业的独立性、实行严格、统一的司法官员任职资格和职业的一体化放在首位，把逐步形成高度独立的司法职业，作为走向有限独立的司法体制的第一步。20多年来的司法实践告诉我们，人比制度更重要。与其他领域相比较，司法领域法制相对完备。但是，法制所追求的目标在很大程度上并未实现。可见，制度是由人制定的，更要靠人去执行。因此，法制建设首先应当着眼于制度操作者本身。司法官员素质的好坏，直接决定着制度效用的发挥；司法改革首先必须在改变现有司法官员队伍整体素质上有大的突破。司法改革的成败，关键在于能否通过司法人事制度的改革，以严密、合理的制度规范来保证建立一支品行端正、精通法律、并为人民所信赖的司法官员队伍，使司法活动的实际操纵者能够真正按照立法者透过制度所设定、所倡导的法律精神和原则来开展工作，将制度效用发挥到极致。要提高司法官员的素质，重点是抓司法官员队伍的正规化建设。人的素质的提高，包括良好品行的养成和专业技能的掌握是一个渐进的过程，具有高度的连续性和系统性，必须彻底改变将司法官员的正规化仅