审计机关的外部关系及其管理.doc

审计机关的外部关系及其管理 审计机关外部关系是指影响审计机关职责履行的各种外部关系，包括：审计机关与其领导机构的关系，即与政府的关系，与人大常委会之间的关系在某些方面某种程度上类似于审计机关与政府之间的关系；审计机关作为行政主体与行政相对人-被审计单位的关系；审计机关与新闻媒体和公众的关系；审计机关与公安机关、纪检、监察、法院等的工作关系，与提供审计资源或资源管理有关的财政、人事、机关事务管理局等的关系。审计机关关注外部关系的目的在于审计机关更好地行使审计的职能、更好地发挥审计的作用，并在社会及公众中树立良好的形象。对外部关系的日益重视是现代政府部门管理的重要特征。 审计机关知名度近几年来之所以得到大幅度提高，一个重要的因素是加强了外部关系，如：实行了审计公告制度，将审计结果公示于众；审计机关领导频频在媒体露面，加深了公众对审计的了解；实行“八不准”，改善了审计的形象。但并不是很多的人都充分意识到了审计机关外部关系的重要性，所在对此仍有进一步探讨的必要。一、审计机关与政府、人大常委会的关系 根据宪法的规定，国务院设立审计机关，审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权；县级以上地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。因此，审计机关是政府的一个职能部门。 审计机关作为政府的一个职能部门，同其他职能部门一样，受政府的指挥和管理，必须执行政府的命令、指示。但与政府其他一般职能部门相比，审计机关作为专门的行政监督机关，在与政府的关系上又有其相对的独立性。审计机关履行审计监督职责，发现被审单位违反国家有关规定的财政财务收支的行为，依法予以处理、处罚，或提请有权处理的机关依法予以处理、处罚，主要依照的是法律、法规和部门规章，而不是政府的行政命令。尽管政府对法律、法规和部门规章的制定具有重大影响，尤其是对国务院制定的法规与政府各部门制定的规章，但这些法律、法规、规章一经制定就具有相对的稳定性。 虽然审计机关的工作具有相对的独立性，但审计机关与政府之间的关系仍然是最重要的关系之一。首先，虽然审计机关有权对法律规定的所有审计对象进行审计，但在具体安排审计项目时，并不是平均地使用力量对这些审计对象都进行审计，即使审计一个单位，也不是对其所有的财政财务收支都进行面面俱到的审计，而是“全面审计，突出重点”，在将全部被审单位、全部收支纳入视野的同时，审计重点单位、重点内容，这个重点一般就是政府工作的重点，有时政府根据需要也会主动给审计机关布置任务，审计机关必须与政府紧密沟通才能更好地抓住重点；其次，审计过程中会遇到各种各样的阻力，需要政府的大力支持；其三，改革进程中，新的情况、问题经常出现，法律、法规、规章未有明确规定的，需要请示政府加以明确；其四，有时被审计单位财政财务收支存在的问题十分复杂，在作出审计处理和决定时需要请示政府定夺或征求政府的意见；其五，履行审计职责，需要人、财、物等各种资源，需要政府支持解决。在处理审计机关与政府的关系方面，一是要多沟通，随时了解政府工作的重点和动态以及对审计工作的要求，及时将审计工作的重要情况传达给政府领导；二是多汇报请示，审计工作重点及重大审计项目的确定，重大审计事项的处理，要听取政府的意见或由政府决定；三是扎扎实实做好审计工作，以良好的审计业绩和机关内部建设，取得政府的重视和支持。 审计法规定国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。2006年修订的审计法增加了新的内容，审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况；必要时人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议；国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。自1996年以来，审计署受国务院委托每年都向全国人大常委会报告中央预算执行情况和其他财政收支审计处理结果。审计机关应与人大常委会保持必要的沟通，及时了解人大常委会对审计工作的要求，以便审计工作更好地为人大常委会审核财政预算、决算和监督预算执行服务。 在处理审计机关与政府、人大常委会的关系中，审计机关的领导及综合部门起着核心的作用。审计机关的领导有更多的机会与政府和人大常委会的领导接触，可以直接了解政府、人大常委会的工作重点和对审计机关的要求及对有关事项的指示。审计机关综合部门是与政府和人大打交道的具体办事部门，审计要情及有关报告的准备及提交，都需要综合部门做好工作。 二、审计机关与被审计单位的关系 审计机关的职责是对被审计单位财政财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督，审计机关与被审计单位的关系是审计机关外部关系中最为基本的关系。审计项目立项、审前调查、送达审计通知书、进点审计、要求被审计单位提供财政财务收支相关资料、调查相关人员、征求意见、出审计报告和审计决定、审计建议和审计决定的落实、审计小组工作情况和廉政情况的反馈等，无不与被审计单位直接相关。审计机关与被审计单位交往的时间占审计机关对外交往时间的绝大部分。 从行政法律关系上说，被审计单位作为行政相对人，是与作为行政主体的审计机关相对应的另一方当事人。行政管理法律关系不同于民事法律关系，双方当事人的法律地位是不平等的，一方享有国家行政权，能依法对对方当事人实施管理，作出影响对方当事人权益的行政行为，而另一方当事人则有义务服从管理、依法履行相应行政行为确定的义务。对审计机关来说，就是依法对被审计单位进行审计监督，被审单位则必须依法接受监督。审计法规定了具体的内容，例如：审计机关有权要求被审计单位提供与其财政收支或者财务收支有关的资料，有权检查被审计单位有关的资料和资产，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，有权对审计过程中被审计单位发生的违规行为采取规定的措施，审计机关对被审计单位违反审计法和违反财政、财务收支的行为，可以采取处理措施；被审计单位不能拒绝审计机关依法提出的要求，应当执行审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，等等。为了确保审计监督的客观公正，维护被审计单位合法权益，审计法规定了审计程序和法律责任。例如：送达审计通知书；审计人员调查取证，出示工作证件、审计通知书副本；审计组审计报告征求被审计单位意见；被审计单位对财务收支审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，对财政收支审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决；审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守或者泄露所知悉的国家秘密、商业秘密的，依法给予处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 审计机关处理与被审计单位的关系，首先必须充分尊重被审计单位。审计机关与被审计单位之间在人格上完全平等，审计人员不能因为拥有审计调查权和审计处理权，就对被审计单位颐指气使，而必须礼貌待人，平等相待。与被审单位就其财政财务收支事项发生意见分歧时，必须以理服人，充分听取被审计单位的意见。 其次，审计人员要有过硬的基本功和扎扎实实的工作。审计人员必须具备较强的逻辑思维能力、表达能力、沟通能力，熟练掌握国家有关法律法规规章、查帐的基本技能和谈判技巧，工作中调查取证严密细致、分析评价客观公正。审计人员要有能力确确实实查出被审单位存在的问题，被审单位才会服气，否则只会表面客气，心里不当一回事。 其三是审计人员要廉洁自律。公生明，廉生威。拿人手短，吃人嘴软。审计人员在被审单位吃吃喝喝、违反规定谋取私利，不仅影响审计结论客观公正、而且严重损害审计机关和审计人员在公众和被审单位心目中的形象。 三、审计机关与新闻媒体的关系 新闻媒体是指新闻传播机构及其工具，主要包括：新闻社、报社及其报纸、杂志社及其杂志、广播电台及其广播、电视台及其电视等。根据其涉及的领域可以分为综合性媒体和专业性媒体。审计机关本身就拥有一些政府审计方面的专业媒体，审计署有中国审计报、中国审计杂志，地方审计机关编辑地方性的审计杂志，为审计机关及社会公众提供大量的有关政府审计一般性及专业性的信息，读者对象主要为审计机关内部及外部相关人员。综合性媒体则在审计机关外部，报道的内容包括多个方面，读者或观众对象则是一般社会公众，与专业性媒体相比，传播的面要广得多，在人们心目中独立性、客观性更强一些，影响也更大，关注的审计问题主要包括三个方面：一是审计揭示的被审计单位的情况，如国务院各部委年度预算执行情况、最近社保资金审计揭示出来的被审计单位存在的问题等；审计机关履行审计监督职责的情况，主要是总的计划及执行情况；审计机关的廉政事项。现代社会，新闻舆论拥有巨大的影响力。在西方，新闻媒体有“第四权力”之称。一个组织如果得到新闻媒体的赞赏，可能会由此声誉卓著；反之则默默无闻，甚至声名狼籍。真可谓成也萧何，败也萧何。所以无论是政府部门还是企业，对新闻媒体的采访报道越来越重视。如：安徽省枞阳县明确规定，“对中央、省外媒体及其他新闻媒体涉及问题严重、影响较大的报道采访，被采访单位主要负责人必须亲自接待，全程陪同采访”（2006年11月28日中国青年报）。人们对此说法不一，有的认为较之逃避、阻挠媒体采访而言，枞阳的做法是一大进步；有的认为影响了媒体独立采访，“全程陪同”，谁还敢说真话？但无论如何，说明了目前许多被采访单位对媒体采访的重视。 新闻媒体之所以有如此大的影响，主要是作为读者或观众的广大公众的力量，包括各级政府官员、专家学者、企业界人士及其他公众，在民主水平日益提高的当今社会，公众可以根据新闻媒体提供的信息作出反应，特别是一些有影响的人士。一位电视节目主持人说得对，焦点访谈节目影响大，被报道单位的领导重视，主要是观众在起作用，中央领导也在看焦点访谈节目。一些人谈新闻媒体色变，其实大可不必。应对新闻媒体，既是挑战，更是机会，对审计机关来说更是如此。西方国家的审计机关对被审计单位大多没有处理权，谈到这个问题，他们一般也认为没有必要拥有处理权，只要将审计结果公布于众，新闻媒体和公众自然会有反应，对被审计单位起到制约的作用。被审计单位可以不怕审计机关，但是怕新闻媒体和公众。近几年来，我国也出现这方面迹象，被审计单位对要上审计报告的问题特别较真，因为实行审计公告制度，一旦对社会公布，对被审计单位就会形成巨大的压力。审计机关可以利用新闻媒体及公众督促被审计单位更好地遵守法律、法规、规章，更有效益地用好国家的财政资金，更好地采纳审计建议、执行审计决定。其次审计机关可以主动利用新闻媒体宣传推销自己，让公众了解、理解审计工作。其三，利用新闻媒体监督审计机关做好工作。新闻媒体揭示审计机关存在的问题从全局、长远看并不是坏事，而是有助于审计机关加强内部管理。 审计机关要能利用好新闻媒体为审计工作服务，首先要练好基本功。一是“产品要做得好”，即履行好审计监督的职责，审计监督客观公正、工作过硬，并且做好自身的廉政建设，这样才能通过新闻媒体树立良好的审计机关形象，揭示的被审计单位的情况才真实可信；二是宣传材料要准备得充分，即做好对审计工作的归纳总结工作，形成文字或声像的资料；三是审计机关内部的媒体要做好工作，因为外部综合媒体有许多是引用审计机关内部媒体的报道。 其次是加强和改善与外部新闻媒体之间的沟通。一是尊重新闻媒体的职业特点、新闻自由，对某些不利的报道要冷静，有则改之，无则加勉，并主动积极向新闻媒体做一些必要的说明解释工作；二是对媒体的采访要慎重，尤其是对一些比较敏感的问题，不要未考虑成熟就轻易对外发表看法；三是全力支持新闻媒体的工作，尽可能为新闻媒体的报道提供帮助、便利、服务；四是重视研究媒体，熟悉媒体，加强与新闻媒体的日常交往，广交朋友，加强与增进新闻媒体对审计机关的了解、兴趣和关注。 其三是积极主动地充分利用外部新闻媒体的舞台，扩大审计的影响。一是报道审计机关揭示的被审计单位财政财务收支的真实、合法、效益的情况；二是报道审计工作大的举措；三是报道审计机关廉政建设情况。近几年来，李金华审计长频频在中央电视台亮相，成为审计工作不错的“推销员”。 其四是危机事件的处理。好事不出门，坏事传千里。以4月11月发生的张洪涛猝死事件为例，7月29日媒体披露 ：“在河北省盐山县城网电力改造审计中，沧州市审计局委派的审计组连续接受电力部门招待，审计组一名成员猝死在酒店门前。第二天，审计组其他成员和电力局领导踏上了去扬州游玩的旅程。此事在当地影响很坏，然而直到目前，并没有得到妥善处理。” 此事引起其他媒体和公众极大的关注。此类事件发生后，关键是如何善后。首先有关部门要有一个负责任的表态。如7月31日审计署新闻发言人专门就此发表的声明：“从媒体获悉后深感震惊，立即组织专门调查组就该事件展开调查。欢迎并感谢社会各界对审计机关的关注、批评和监督，审计机关将认真反思，进一步加强队伍管理，严肃审计纪律，严防此类事件发生。”而沧州市审计局一领导 “在这件事中，谁有责任” 的反问则遭到媒体的抨击 。其次是有关部门要对有关的责任人作出果断的处置，并以此为契机采取一些防范和改进的措施，给媒体和公众一个交代，恢复和提高群众对审计机关的信任。河北省审计厅对张洪涛猝死事件引出的盐山电力审计违纪问题的处理，基本上起到了作用。 审计机关的外部关系，对审计机关来说具有极端的重要性。审计机关的“用户”在外部、投入审计机关的资源来自外部、审计成果通过外部来体现、审计机关廉政建设需要外部的监督。可以这样说，审计机关外部关系处理得好与坏，基本上体现了该审计机关的工作能力和工作业绩。 各级审计机关