试论如何保障沧源县经济发展用地

题 目 试论如何保障沧源县经济发展用地 摘 要土地是发展之基，民生之本。作为经济发展所必需的稀缺资源，科学、合理利用土地，将会促进经济的健康、稳定发展；滥用土地，不但会阻碍经济的增长，更会带来众多影响社会稳定的弊端。当前经济社会的快速发展、土地管理秩序面临较大的挑战和压力的形势下，片面强调保增长或是保用地都不是万全之策。只有加强节约集约利用土地才能有效缓解土地供需矛盾、保障社会经济稳定快速发展。关键词：发展 耕地 土地集约利用AbstractThe land is the foundation of development, the peoples livelihood. As economic development necessary of scarce resources, scientific, rational use of land, will promote economic health, steady progress; the abuse of land, will not only hinder the economic growth, will bring many influences social stability problems. The current rapid economic and social development, land management order is facing great challenge and pressure condition, the one-sided emphasis on the growth or warranty is not a sure card. Only by strengthening the economical and intensive utilization of land in order to effectively alleviate the contradiction of land supply and demand, safeguard the social steady and rapid economic development. Key words: development of cultivated land intensive use目 录一 引 言1二 沧源县概况1（一） 沧源县自然概况1（二） 沧源县社会经济条件2三 沧源县土地利用现状分析2（一） 土地利用现状2（二） 建设用地现状概况3四 土地利用存在的主要问题7（一） 耕地资源逐年减少，人口与耕地矛盾日益突出7（二） 行业和区域间用地矛盾日益突出7（三） 耕地后备资源不足8（四） 开发区闲置土地多、违法用地时有发生8（五） 农村建设用地分散、面积大，空置超占多8五 国家用地方略8（一） 走节约集约化之路8（二） 科学规划合理统筹9（三） 创新机制完善制度9（四） 法规护航政策保驾10六 结合实际保障建设用地10（一） 面对现实转变观念11（二） 集约利用城镇建设用地11（三） 用活农村集体建设用地11（四） 积极开展土地整理工作12（五） 合理布局适当调整产业结构12七 结束语13八 致 谢13参考文献13 一 引 言沧源县正处于经济发展、城镇化水平提高、建设用地需求量大的阶段，由于受自然环境条件及土地总量的限制，人多地少、耕地后备资源不足、人地矛盾突出等一系列问题也变得更加严重。因此，加强对沧源县土地资源现状研究，掌握土地家底，成为促进土地资源可持续利用，实现社会经济社会发展与环境保护协调统一的必要之举。二 沧源县概况（一） 沧源县自然概况沧源佤族自治县位于云南省西南边陲，中缅边界中段。地处东经981300至994300北纬230400至233000之间。北邻耿马县，东邻双江县，东南与澜沧县毗邻，西南及南部与缅甸接壤。东西长86公里，南北宽47公里，总面积2449公里，国境线长147.08公里地势北高南低，群山连绵，山谷相间，河流纵横。勐省镇位于沧源县的东部地区距离县城70公里，地理坐标为东经992716至992924，北纬231803至232000。整理区的总面积401.78公顷，属坡旱地、水田、荒草地。规划区东至农科村大沟，南至贺孟河，西至和平村大沟，北边至安邪山。属云南高原西部横断山脉切割中下段，是耕地连片的低山丘陵宽谷地区。有坡旱地、水田。区内浅丘起伏、沟谷纵横、河床低矮，地貌类型为丘陵。图1 沧源县地图（二） 沧源县社会经济条件沧源县2010年11月1日零时常住人口为17.9万人，其中农业人口14.77万人，占人口的87.45%，是一个农业大县。2011全县生产总值完成17.4亿元，同比增15.9%，其中：第一产业完成4.77亿元，同比增7.8%；第二产业完成6.3亿元，同比增28.3%；第三产业完成6.33亿元，同比增11.9%；三次产业比重由2010年的28.3：31：40.7调整为27.4：36.2：36.4；边贸进出口总额完成4.81亿元，同比增43%，完成年度计划的126.58%；社会消费品零售总额完成5.4亿元，同比增16%，完成年度计划的103.4%；居民消费价格总指数为104.9%；银行存款余额19.7亿元，同比增11.7%，贷款余额6.73亿元，同比增50%。全县保持了经济发展、社会和谐、民族团结、边疆稳定的良好局面。三 沧源县土地利用现状分析（一） 土地利用现状改革开放以来，随着城镇化进程加快和人口的持续增长，我县土地利用的演变特别是建设用地的演变在一定程度上反映了社会经济发展的要求，是经济高速发展和产业结构调整的结果。据沧源县第二次土地调查显示：全县土地面积为3669643.80亩，全县耕地面积为554088.75亩，仅占全县土地面积的15.10，人均耕地面积为3.26亩。园地面积为389139.30亩，占全县土地面积的10.6%，林地面积为2362598.25亩，占全县土地面积的64.38%，草地面积为57745.95亩，占全县土地面积的1.57%，城镇村及工矿用地面积为41747.85占全县土地面积的 1.13 %，交通运输用地面积34268.10亩，占全县土地面积的0.93%，水域和水利设施用地面积24792.6亩，占全县土地面积的0.68%，其它土地面积为205263亩占全县土地面积的5.59%。图2 沧源县土地利用现状分析图沧源县50%8%5%32%1%1%0%0%3%行政区域面积 耕地 01园地 02林地 03草地 04城镇村及工矿用地 05交通运输用地 06水域及水利设施用地 07其它土地 08（二） 建设用地现状概况十二五期间，沧源县牢牢把握国家实施新一轮西部大开发和云南省实施“两强一堡”战略的机遇，紧紧围绕县委确定的发展思路，按照“三个一百”和财政目标考核任务的要求，在危机中抢抓机遇、以投资拉动为抓手，完成固定资产投资26.2亿元，优化环境抓招商，全年招商引资实际到位资金12.89亿元，完成目标任务的117%。 2011年第一、第二批城镇建设用地、耿沧二级路、小澜线等一批重点工程贯穿县境，也占用了较多土地， 2012年耿马（孟定）边境经济合作区沧源园区就有67个项目，在原址新建、改扩建的项目有20个，用地面积4953.32亩；已办理了农地征转用手续的有19个，用地面积1004.7亩；2012年3月20日前具备开工条件的项目11个，面积814.34亩；其中：新增建设用地占用耕地597.6亩；2012年4月至12月开工建设的项目有17个，面积7558.55亩，其中：新增建设用地占用耕地2296.38亩。以上合计2012年沧源县边合区项目全部列入2006-2020年土地利用总体规划中，总共需要新增建设用地总面积8372.89亩，其中：新增建设用地占用耕地2893.98亩。表1 沧源 县边合区建设项目用地情况统计表序号项目名称用地面积(亩)是否符合土地利用总体规划备注合计农用地建设用地未利用地其中：耕地其中：林地1景区公路建设项目3030是老建设用地2翁丁至芒公公路146146是老建设用地3华源金矿选矿厂建设项目6060是老建设用地4沧源硅锰合金冶炼厂建设项目3535是老建设用地5金晨物流仓储100100是老建设用地6勐董、芒卡卫生系统用房33是老建设用地7勐董镇综合商贸城北扩工程120120是老建设用地8东方毅佤王大酒店103.13103.13是老建设用地92012年新家园行动计划旧房改造（勐董、芒卡、勐来、南滚河区域）19551955是老建设用地，按3910户，每户0.5亩算10园林美食城建设项目100535347是老建设用地11佤源尚城20.3520.35是老建设用地12县城绿化工程5151是老建设用地13南海标胶厂11.711.7是老建设用地14勐董河治理及滨河景观打造工程150150是老建设用地15荣玲大酒店3333是老建设用地16勐来中心校建设1.41.4是老建设用地17勐董至上嘎嘎至下班老国边防路1335.741335.74是老建设用地18莲花塘煤矿年产30万吨原煤技改建设项老建设用地19建制村路面硬化工程建设468468是老建设用地20佤文化广场808080是老建设用地212011年保障型住房建设项目68.862.460.66.4是222012年保障性住房建设项目22.93522.93522.935是23财富新城建设四期项目505050是24司岗里电站建设项目42.620.320.322.3是25富成商务酒店10.273510.273510.2735是26公安局业务用房1717是27检察院专技用房11.511.5是28法院审判综合楼14.7914.79是29五号路29.85329.85329.853是市政建设 司岗里延长线至芒勐道路13.0413.0413.04是30商务中心建设项目70.870.855.8是沧源县国资公司代建31沧源县煜恒置业旧城改造项目206.8206.8197.0582是32新牙河三级站建设项目83.3340 83.03550.2985是33利源建材城建设项目100100100是已批34碧丽源精制拼配茶叶加工厂69.1469.1469.14是已批35荣康达酒店29.229.229.2是已批36嘉豪观光酒店404040是已批37沧源县物流信息中心868686是已批38汽车交易市场28.6328.6328.63是已批39友谊医院101010是已批40达董水库218.94 196.67 91.85 104.83 10.05 12.207是41勐省水泥厂新型干法生产线建设项目235.6155233.055185.90145.34652.5605是42氧化铅锌浮选厂30.41 30.41 24.97 5.44 是43兴鸿木业红木家俱厂34.50 9.66 2.01156.4755是9.66亩为园地44翔龙加油站9.31 9.31 9.31 是45摸你黑商贸城126.65 126.65 126.65 是46恋佤山庄9.12 9.12 9.12 是47中西医结合医院10.00 10.00 10.00 是48仁济医院20.00 20.00 20.00 是49欣和公司木材、橡胶、矿产品交易市场建设项目49.81 49.81 49.81 是50勐董中心敬老院、救助站、救灾仓库70.00 70.00 70.00 是含勐董镇政府办公用地51芒勐路26.2126.2126.21是52逸程假日酒店232323是53竹板材加工厂120120120是54至尊佤王宴酒店151515是55佤祥酒店101010是56康体中心151515是57景观湖建设项目150150150是公园建设，含景观用地58南滚河国家公园建设项目150150150是公园建设，含景观用地59南立线5348477513083467573是60永和口岸基础设施建设333333是61翁丁游客服务中心3.993.993.99是62永和口岸加油站555是63日处理0.6万吨糖厂建设项目250250是250为园地64东丁水库845.7774.7185.38589.3271是65芒那河休闲度假中心448.65439.65350.19是66大理石加工厂10010089.7是67班列电站151515是合计7558.55 6905.55 2296.38 4259.32 573.00 80.00 四 土地利用存在的主要问题（一） 耕地资源逐年减少，人口与耕地矛盾日益突出据统计，1996年沧源县人均耕地4.8亩，到1999年-2002年人均耕地分别下降为4.7亩、4.3亩，到2010年下降为3.26亩，其主要原因是随着人口的快速增长，城镇化减少速度不断加快而进一步增加占用耕地，人口与耕地的矛盾日益突出。（二） 行业和区域间用地矛盾日益突出在社会经济快速发展的背景下，全县各类用地需求呈现全面增长趋势，行业间、区域间和城乡间的土地利用矛盾日益突出，各行业、各部门和各乡镇的规划用地需求已远远超出了全县土地资源的总供给能力。因此，只有协调好土地利用供需之间的矛盾，才能真正增强土地资源对社会经济发展的保障能力。（三） 耕地后备资源不足全县已利用土地为3669643.80亩，土地利用率为97.71%，高出临沧市78.11%的平均水平，与全省87.02%的平均值相比也略高，土地利用率总体较高。自然保留地面积为4371公顷，占辖区内土地总面积的1.79%，可开垦为耕地的荒地资源较少，故全县耕地后备资源十分短缺。（四） 开发区闲置土地多、违法用地时有发生新城开发区用地粗放已具体集中体现。并且利用问题严重，主要体现在：规划面积大，但开发程度不够，投入资金不足，并且还存在重复投资的情况，工业用地投资强度不够，土地产出率不高，少数企业存在土地闲置情况等问题，建设多年还无法具备城市功能。加之，地方政府部分领导和群众的法律意识不强。一些部门和乡镇领导片面的上级政策，认为加快发展重点是加快工业发展，发展工业就要使用土地，国土资源部门就应当服从服务于经济建设这个大局，因此就出现了有的工业项目占用农用地等违法用地现象。（五） 农村建设用地分散、面积大，空置超占多农村居民点缺乏有效管理、村庄建设结构不合理，布局散乱、占地规模大，空置、闲置较多，再加上近几年农民收入的提高，他们不愿意住在狭小的庭院内，纷纷往公路沿线居住。造成了土地浪费现象。五 国家用地方略（一） 走节约集约化之路城镇建设要注意对土地的有效开发利用。，坚持节约集约用地。耍通过挖掘土地潜力，积极开展土地整理，开发利用荒地、荒坡、荒滩、荒沙和废弃地，少占用或不占用耕地；在对耕地的占用上应先占用低产田，在低产田占用有困难或不适当时才准许占用中产田，原则上禁止占用高产田，并对占用程序进行严格规定，从而妥善解决城镇化案讶用地问题；推广集约利用土地资源的新技术、新材料，向空间要土地。利用城镇地下空间是提高土地利用效率和节约土地资源、人车立体分流、扩充基础设施容量、改善城镇生态环境的有效途径；适当提高城镇土地容积率，通过提高容积率，在有限的甩地面积上增加更多的活动空间，提高土地的相对供给能力。 （二） 科学规划合理统筹必须建立科学的城镇规划体系，统筹城乡发展规划，优化区域城镇布局。城镇规划体系应该是由城镇土地利用总体规划、城镇建设总体规划、基本农田保护规划、土地整理规划等一系列规划组成，各项规划在编制过程中应该反映城镇发展的客观规律。各项规划之间还应该相互协调，构成一个科学的规划体系。我国城镇化建设应该走一条新型城镇化道路，遵循城镇化发展规律，按照产业集聚、功能完善、节约土地、集约发展。合理布局、各县特色的原则，以大中小城市和小城镇有机结合、协调发展为方向。统筹推进城乡和区域发展，加快构建合理的城市等级规模结构和城乡一体化的城镇体系，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。在城镇化建设过程中，按照城乡发展规划一体化的要求，把农村和城镇作为一个整体通盘考虑，在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使城乡发展能够互相衔接、互相促进。推进城镇化建设，应打破行政区划壁垒：着眼于整个区域经济的发展实现各城镇之间的产业互朴和产业对接，从而实现区域城镇布局的优化。（三） 创新机制完善制度 转变经济发展方式；推动科学发展，重要的一点就是改变过去的城镇化模式，在现有的资源、环境条件下：充分利用市场手段，从城镇化的核心问题和核心价值出发，探索一条适合国情和区域特点的城镇化道路。积极贯彻城乡建设用地增减挂钩政策解决城镇化建设用地不足问题。以建立健全农村土地流转机制和城乡土地一体化为方问，进一步深化土地有偿使用改革。鼓励农村集体建设用地以转让、租赁、作价入股等方式进入土地市场流转，支持农村集体经济组织和县市攻府利土地置换收益，推动农民住宅向城镇集中，引导农民向中心城镇转移。确保建设用地总最不增加、耕地保有面积不减少为前提，在依法、自愿、有偿的原则下，使拆旧与建新结合，零拆与整建同步，促进中心城镇建设和产业集中布局，最大限度扩大用地指标；城镇化需要建立规范有序的土地市场，利用市场机制配置土地资源，实现土地资源集约节约利用。首先，要完善土地的拍卖制度；其次，要完善土地储备制度。完善土地储备制度一是出台土地储备的法律法规，来规范土地储备制度的运行；二是拓宽土地融资渠道，建立城镇土地储备基金，为土地储备提供资金支持。城镇化还需要建立健全土地评价制度和土地供求制度。土地的集约节约利用，一是要限制增量，二是要盘活存量从而盘活总量，严格审批制度、限额供地。（四） 法规护航政策保驾法制是城镇化进程中的重要保障。土地的供给既要满足经济发展、人口增长的需要，又要控制用地规模，节约用地，这就要求有个合理的标椎来指导城镇土地的供给。立法机关应根据城镇土地利用的现状，结合我国的国情对城镇士地集约节约利用进行立法；首先，要明确土地的所有权，特别是集体土地：其次，完善土地征用制度。土地征用是我国城镇建设中土地配置的主要方式因此，必须严格规范土地征用行为、土地征用程序。促使土地征用与土地市场机制接轨。第三规范多元化土地市场的运转。规范多元化的土地市场需要对土地流转的对象、范围、形式、年限、价格、收益分配等作出明确的规定。第四，要严格执行土地集约节约利用的法律法规；三：没有强有力的法律法规作土地集约节约利用的保障，土地集约节约利用就无法实现。六 结合实际保障建设用地沧源是面问缅甸佤邦的要塞，而云南省“桥头堡”建设、耿马（孟定）边境合作贸易区项目建设，必将会带动县域经济快速发展，经济的快速发展需要土地资源的有力支撑但是今后保障县域经济发展所需的土地资源哪里来?党中央、国务院对土地管理工作历来十分重视。特别是近年来，国家实施宏观调控政策，严把土地“闸门”，专门就严格土地管理先后下发了一系列重要文件。面对现实，我们已经在了风口浪尖上，一方而，经济快速增长，另一方面，土地资源的严重不足，所以说，坚持土地资源的节约集约利用，对于沧源县具有重要的意义。笔者认为，我们保障县域经济发展用地要从存量建设用地来。存量建设用地包括现有的城镇建设用地和农村集体建设用地。对城镇建设用地，主要是提高集约利用水平，挖掘潜力有限；农村集体建没用地、工矿仓储用地，公益性建设用地和农村宅基地，目前处于低效利用状态，潜力巨大。如何把潜力变为支撑力，应从以下五个方面想办法：（一） 面对现实转变观念我们必须面对建设用地不足的现实，着力宣传好土地国情、国策、国法，大力开展县乡（镇)村三级干部土地法律法规教育培训，特别足政府领导干部的培训，全面贯彻落实国家关于土地管理的一系列重大决定，坚持以科学发展观统领国土资源管理，围绕坚守耕地红线的重大科学决策，更新观念，敢于率先作为，树立“在发展中保护、在保护中发展”的理念，破解保护资源的难题，破除保障用地的瓶颈，以集约用地推动科学发展，以科学发展引导集约用地确保保障发展和保护资源实现“双赢”。（二） 集约利用城镇建设用地集约用地不等同于刻意少用地，而是要充分掌控用地面积、投资额和产出额三者之间的比例，同时还要兼顾动态发展，认真做好拆迁和土地再利用这篇文章。国土部门应该提前介人主动服务，积极发挥作用，而不是被动地跟进，被动地服务，要转变工作方式方法，主动加强与县委政府的沟通协调，提前介入发展战略研究提前介入经济结构调整，提前介入具体项目的招商引资，具体工作中要严格把好“四个关”：一足充分发挥规划“龙头”作用，严把规划关。土地利用总体规划及其修编是推进土地节约集约利用的科学依据，我们一定要严格按照土地利用总体规划和土地利用年度计划用地，严格规范建没项目用地审批，严格土地使用标准和条件。二是切实发挥预审职能作用，严把预审关。所有申报项目由国土资源部门提前介入选址和论证，严格进行土地预审，对投资强度、建筑容积率、建筑密度等不符合要求的一律不子预审。预审未通过的，计划部门一律不得批准立项。三足严把土地供应关：严格执行国家供地政策，从严控制划拨供地范用，从土地供应上制止盲目投资和低水平重复建设，从源头上把好集约用地关。四是把好土地批后监管关。着力解决闲置土地和土地低效利用的问题，防止囤地和供需矛盾恶化。（三） 用活农村集体建设用地我县存在较大面积的集体所有的土地，这既是历史的产物，也是现实的需要。随着我县社会主义经济建设的迅速发展，对土地的需求将不断扩大。为了满足对土地的需求，填补需求缺口，除了向高空发展外，就剩下向农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城镇土地需求问题的根本途径。沧源土地资源丰富，但耕地不足。耕地后备资源匮乏，建设用地与耕地又集中在一个小区域，发展需要土地，一建设就得占用耕地，然而耕地保护是基本国策，占用多少耕地就得补充多少，就沧源县城而言不太现实，发展所需土地就要科学利用农村集体建设用地，要用好农村集体建设用地，我们必须处理好三个方面的问题：一是尽快完成集体土地两权发证工作。让集体土地产权明晰。二是建立健全集体土地使用权流转的相关政策和法规，使其能在宏观调控之下，有据可循，有法可依。三是要创新土地流转机制。建立统一的农民不动产登记制度，严格执行一户一宅政策，控制超标准建房。应在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，合理引导农民住宅相对集中建设，盘活用好现有农村集体建设用地。宅基地和村庄整理所节约的土地首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳人年度建设用地计划，并优安排满足集体建设用地需要。（四） 积极开展土地整理工作 土地整理工作一是可以大幅提高耕地质量，增加耕地单位面积的产出率；二是通过整理可以增加一部份新的耕地，补充一定量的耕地面积，减少耕地保护压力。城乡建设用地增减挂钩是统筹城乡发展、促进节约集约用地的重要制度创新，我们要积极争取试点建设，通过“增减挂钩”与农村土地综合整治相结合，促进农田集中连片，沟渠、道路配套，为规模经营和现代农业发展创造条件，使建设用地集约、节约，改善农民居住条件和村容村貌的同时，实现耕地总量平衡，解