山西省大同市经济适用房发展现状调查探讨

山西省大同市经济适用房发展现状调查研究摘要:经济适用房是具有社会保障性质的商品房，它是在总结福利制度分房实践经验的基础上，为解决中低收入居民住房问题，由政府运用市场机制的基本原理，进行收入分配调节而通过立法、设立机构、控制价格等手段建立起的住房保障制度。经济适用房作为政府宏观调控市场的重要手段，在实施近十年的时间里，无论是政策上还是实践上都取得了显著的成效，对解决中低收入弱势群体住房问题、缓解城市居住压力起到一定促进作用。本文以实地调查为依据，通过对调查问卷和访谈记录的整理分析，了解山西省大同市经济适用房发展现状，发现大同市经济适用房在发展过程中产生的主要问题，并有针对性地提出了相应的解决对策。关键词： 山西、大同、经济适用房、发展现状、对策Study on Economical Housing in Datong Shanxi ProvinceAbstract:Economical Housing is commercial housing whose nature is a social security, which is summing up the welfare system for housing allocation on the basis of practical experience, in order to solve the housing problems of low-income residents by the government.The basic principle of using market mechanisms to carry out the distribution of income and the adoption of legislation regulating the establishment of institutions, established by means of controlling prices of housing security system. Economical Housing as an important tool in the governments macro-control nearly a decade, whether in policy or practice, has achieved remarkable results in solving housing problems of low-income vulnerable groups to ease the pressure of urban living to a certain role in promoting. In this paper, we based on field survey, through questionnaires and interviews recorded and analyzed to understand the development of economical housing in Datong Shanxi Province, finding the main issues in the development processand and putting forward targeted the corresponding countermeasures.Key Words: Shanxi,Datong, economical Housing,development Status, countermeasures一、研究背景及意义（一）我国经济适用房制度出台的背景住房是人类生存的基本生活资料，一个国家居民居住水平的高低，充分反映了该国家经济发展水平和社会文明程度。住房问题是现代城市社会问题之一，是城市化和工业化的产物，同时住房问题也是影响社会稳定和国家长治久安的战略性问题。由于家庭收入的差异性和居民购买力的有限性，中低收入家庭的住房问题是世界大多数国家都存在的经济社会问题，我国作为一个中等发展中国家，拥有世界上近五分之一的人口，中低收入家庭住房保障问题在贫富差距逐渐增大的形势下始终存在。自“1998年，开发经济适用房工作被国务院确立为住房开发的主体”以来，我国在近十年的探索过程中，建造了大量经济适用房，这对实现使中低收入家庭“居者有其屋”目标、缓解城市住宅压力、平抑房价做出了很大贡献。2010年3月5日，十一届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，国务院总理温家宝在政府工作报告中指出，2010年促进房地产市场平稳健康发展。要坚决遏制部分城市房价过快上涨势头，满足人民群众的基本住房需求。他还特别提出继续实施大规模保障性安居工程以及支持居民自住型住房消费。同时，中央财政拟安排保障性住房专项补助资金632亿元，比上年增加81亿元。建设保障性住房300万套，各类棚户区改造住房280万套；增加中低价位、中小套型普通商品房用地供应，加快普通商品房项目审批和建设进度。 （二）山西省经济适用房制度发展现状从住房制度改革开始以后，我国的房地产最早的阶段在2001年以前是最高潮的时候，这主要是我国1998年住房制度改革文件明确提出很多新的概念：住房市场化、停止住房分配。同时，建立了我国新的明确的住房体制：对高收入家庭提供商品房，对中低收入家庭提供的是经济适用房，对困难家庭提供的是廉租房。山西省的房地产市场发展在近十年国家政策的引导下，步骤和全国是基本吻合的。从1998年到2001年这三四年期间，山西的住房市场特别是经济适用房，在省委省政府的领导下，受到了建设部领导的关注，建设部部长亲自到山西来调研。当时提出的经济适用房的比例是比较高的，部长经过调研之后对山西省领导的做法给予了肯定。这对山西省整个房地产市场的发展起到了很大的推动作用。很多经济适用房小区，如太原市漪汾苑、永乐苑、长风小区，运城市海天花苑、“四季绿城”小区，晋中市文峰园小区等的出现，为普通老百姓解决了住房困难问题。之后几年，由于很多原因，包括有一些城市在经营城市理念上产生了一些误差和错位，山西省经济适用住房数量呈现出下降趋势。然而，近几年来，省委省政府对住房又有了新的概念，特别是在国务院的要求下，再次加大了保障性住房的建设力度。未来两年，要继续支持保障性住房的增加，包括棚户区改造、旧的危房区改造、经济适用住房建设、廉租房建设等等。二、基本理论（一）西方社会保障理论西方国家的社会保障理论中有国家干预主义、经济自由主义和中间道路学派三大流派之分，但是，这三大理论在西方国家具体的社会保障实践中，其实并不是截然分开的，只是在不同的时代、不同的执政党政府中具有相对较为明显的特色，三种理论交织在一起，具有较大的灵活性，归根到底是资本主义制度的自我适应和自我调整，以维护经济、社会的稳定运行和发展。（二）我国社会保障理论在我国社会保障领域，有学者认为，目前有代表性三种理论是：（1）北京大学陈平教授的效率主义理论：中国作为一个地区发展很不平衡的大国和穷国，不能企图建立统一的社会保障体制，而只能建立以家庭储蓄养老保障为主，民营的医疗保障为辅，社区的社会救济保低，廉价高效灵活多样的社会保障系统；（2）国家计委宏观经济研究院“中国社会保障体制改革方向”课题组的“平等主义”理论：社会保障不能实行权利义务对等的原则，而要实行“平等主义”原则，范围扩及全民，所有公民，凡是社会处于困难时都应该得到国家的帮助；（3）中国社会科学院社会研究所景天魁的“基础整合的社会保障体系”的理论：中国的社会保障体系应该是守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统揽。与西方社会保障制度不同，我国社会保障制度在合理地调节了效率与公平的关系，并且更加注重公平。我国住房保障制度是基于上述三种理论建立的一种社会保障制度，顾及多数人的意志，充分保证全社会的公民享有平等居住权。二、调研组织（一）大同市概况大同市位于山西省北部大同盆地的中心、黄土高原东北边缘，是山西省第二大城市。（见图1）全市总面积为14.176平方千米，占全省总面积的9.1%；总人口约321万（2009年），约占山西省总人口（3430万）的9.4%。其中市区人口（辖区）约153万，占全市人口的47.4%。全市人口密度为226人/平方千米。图1： 山西省大同市行政区域图大同在公元396年做过魏国首都，是1982年国务院首批公布的历史文化名城，古城区有大量的文物古迹，受古城保护的限制，一些老房子不能拆除，大同也是全国有名的煤炭产地。几十年前开矿时，矿工和家属的住房大多都是自己在矿区搭建的，棚户区“夏天不挡雨，冬天不御寒，晴天尘土飞，雨天满街泥”。大同市有三分之一的老百姓居住在棚户区里，生活艰难，没有共享全国近年来改革的成果。在这种情况下，市委市政府在城市改造建设过程中，把民生作为一号切入点。2008-2009年，大同市抓住国家扩大内需的历史机遇，集中财力物力，大规模改造棚户区，全市开工建设安置房10万多套，总投资130亿元。在积极争取国家资金支持的同时，大同市政府在安排预算时拿出大量资金用于棚户区改造。在大同市区内，为了满足普通老百姓不断增长的住房需求，政府逐年加大了中低价位房的建设。2003年前，共实施经济适用住房建设项目60个，竣工面积172万平方米，完成投资15亿元。建设了梅园、安益园、迎宾园、云龙苑、福寓苑、景悦园、柳航新村等经济适用房住宅小区。2004年，完成中低价位中小户型住宅82.22万平方米。其中，经济适用住房项目有13个，年终竣工的经济适用住房达28万平方米。2005年、2006年，全市建设经济适用住房47万平方米，普通商品房54万平方米。经济适用房制度近年来在大同市得到了长足的发展，尤其是2008-2009年大规模棚户区改造这一突破性改革，更是给广大生活困难的居民带来了福音。（二）调查方法本次调查采取了问卷调查和访谈相结合的方式。调查问卷主要针对以“户”为单位的村民进行调研。问卷以结构式题目为主，个别开放式题目为辅。问卷见附录。1、样本概况为了保证本次调查的效度和信度，使调查结果更具有普遍性、真实性，调查小组选取大同市安益园、迎宾园、北辰花园、云龙苑、玄东花园等10个典型经济适用房住宅小区居民作为样本总体，根据小区人口规模、建设年份以及家庭收入差异，采取分层抽样法，分别在每个小区随机抽取不同数量住户作为样本个体，进行调研。经济适用房住宅小区发放问卷数量（份）收回问卷数量（份）安益园108迎宾园88北辰花园1513云龙苑1210玄东花园109柳航新村55福寓苑87宾西园109北馨西园1210都市望角1010表1 ：大同市经济适用房调查问卷分布情况2、问卷回收情况本次调查共发放问卷100份，收回89份，回收率为89.00。其中有效问卷为84份，有效率达到94.38。三、大同市经济适用房发展的主要问题（一）福利分房以及高价位的中高档住宅较多，经济适用房供应量有待提高由于历史的原因，大同市住房分配一直实行福利分房制度，而近年来房价市场持续繁荣，一些房地产企业不顾客观实际情况，不考虑广大人民群众的购买力，盲目上马一些高标准、高价位的中、高档住宅开发建设项目，结果导致了一些商品房的积压，形成了有房没人住、有人没房住的奇怪现象，一些企业纷纷在这种困境中被挤垮。据统计，在80年代末，市内共有各种资质的开发企业200余家，而目前仅剩80余家，盲目上马企业在被淘汰企业中占到相当比例。大量积压的商品住房影响了住房资金的合理流动，加剧了中低收入家庭的住房困难。在大同市现有住房中，商品房占住房总面积61.2%，经济适用房33.2%（见图2），而大同市城镇居民总户数50.2万户，城镇低收入家庭25万户，低收入家庭比例与住房比例不协调，加剧了大同市贫富两极分化。图2：大同市经济适用房、商品房以及小产权房比例（二）户型面积失控，经济适用房“不经济”“不适用”经济适用房建设应以“经济”与“适用”为原则，能让低收入家庭买得起，保证“居者有其屋”，体现经济适用房的保障性是最为重要的原则。显然，经济适用房面积普遍应该不大，如果面积大了，整套住房价格就会很高。按照国家经济适用住房管理办法(建住房200477号)规定，经济适用住房要严格控制在中小套型，中套住房面积控制在80平方米左右，小套住房面积控制在60平方米左右，而在修改后的经济适用住房管理办法(建住房2007258号)中规定经济适用房单套而积控制在60平方米左右。但大同市经济适用房的实际情况显然不是这样，在所收回的89份有效问卷中，39户居民的居住面积超过了90m2（见图3），超过100 m2的大户型不在少数，甚至存在120 m2以上的豪华户型。如位于大同站东侧的北辰花园小区，户型面积由20m2到150m2不等，以80-100m2户型为主。这与国家规定相悖，己经超出中低收入家庭的购买能力，事实上将一些最需要经济适用房的低收入群体挡在了门外，而由于购买资质的审核不严导致中等甚至中高收入群体成为经济适用房的实际购买者。这样经济适用房的建设所一让渡的福利并未落到低收入者身上，反而造成了新的社会不公平，这也偏离了经济适用房“经济”、“适用”的定位，经济适用房政策并没有达到应有的效果。图3：大同市经济适用房户型面积比例（三）供应对象失控，中低收入家庭的具体认定标准难以确定经济适用房本是以中低收入家庭为销售对象的，但由于我国居民既有明收入，也有一些不确定收入，很难具体统计。而且很多城市也没有出台具体的划分高、中、低收入的“硬杠杠”以致难以操作。而许多现实情况是开发商考虑到资金周转而急于把房子卖出去，经济适用房谁有钱就卖给谁。很多有钱人看到房子便宜常常一人买几套房，所以最后落实到“中低收入者”身上的经济适用房就很少了。 根据大同市收入以及物价水平，所调查居民范围中，中低收入家庭确实超过半数以上，但家庭年收入超过30000元以上的家庭也超过了总数的五分之一（见图4），说明大同市经济适用房的供应对象不仅仅是中低收入家庭，一些经济适用房卖给了高收入者，经济适用住房“富人化”，偏离了其建设的初衷和应有的性质。调查表明，大同市虽然制定了相应的经济适用住房供应对象标准，但其销售对象失控问题依然存在，在一些小区中并没有得到有效落实；经济适用住房的购买范围太宽泛的问题十分突出，“经济适用住房政策住富人”的现象比较普遍，使经济适用住房政策在一定程度上失去公平性。图4：申购经济房用户年收入结构（四）房屋价格失控，部分地区未按规定实行政府指导价目前经济适用房主要由房地产企业来开发，而追求利润最大化是企业的目标，这必然与经济适用房的社会保障功能相冲突。虽然政策规定了经济适用房的面积和单价，但一方面由于安置补偿费用的增加客观上抬高了房价，另一方面作为企业的房地产商，为追求利润的最大化，往往在政策规定范围内取最高价，也提升了房价。这部分利润本来是应该补贴在低收入家庭上，然而却转嫁到了开发商头上，没有充分发挥其社会保障功能。从总体上看，大同市经济适用住房政策的适用面比较宽泛，基本涵盖了以下家庭：农民、企业职工等工薪阶层、公务员、科教文卫人员、个体户、离退休人员、拆迁安置户等（见图6）。其中，拆迁安置户在经济适用房住户中占据近一半（见图5），而形成这种情况的主要原因是大同市近两年内大规模进行旧城区改造建设。图5：经济适用房用户中拆迁安置户比例图6：申购经济适用房用户职业分布 调查显示，住户以1000-2000元/平米价格申购经济适用房占据大多数；然而，2000-3000元/平米购买经济适用房的居民也不在少数。据业内人士介绍，前几年，大同市商品房价没涨之前才八九百元/平方米（含地皮钱），而对于此现象，开发商解释为地价上涨和建材上涨导致房价上涨，而这并不能作为经济适用房房价高的合理理由。2006年，大同市在站东开发的经济适用房北辰花园明码标价开售三层1900元平方米、四层1840元平方米、五层1610元平方米。随后从市物价局房地产科了解到，大同市经济适用房实行政府指导价，大同市当年的经济适用房价格应该定为多少已上报省物价局，但目前还未获批，政府指导价还没有出台。根据相关政策规定，指导价没有确定之前，开发商不可能领到预售许可证。而对于房价如何确定，开发商无法给出明确答复。图7：经济适用房住户申购时价格分布图此外，调查获悉，近一半的居民认为购买经济适用房的主要阻力是购买能力不足（见图7），这从一定程度上反映出大同市经济适用房房价仍然无法满足中低收入家庭的要求，定位过高，有些地区违规操作，没有履行大同市经济适用房管理办法中关于房价问题的有关条例。如果上述问题得不到有效的解决，不仅会影响大同市乃至我国房地产业的持续健康发展，而且会影响政府对中低收入家庭住房困难的解决，降低政府的诚信，损害政府的形象。图8：经济适用房住户申购时主要障碍（五）经济适用房建设质量不高，难以满足居民生活需求在对居民居住条件的调查中，有超过84%的居民对入住后的供水供电供暖条件不够满意（见图8）。大同市很多经济适用房项目由于土地有限，开发商为追求利润，在规划设计上控制成本，设计的经济适用房楼盘既不经济又不适用，容积率太高，供水供电条件差，冬季屋内供暖不足，采光度、电梯数量都达不到要求，难以满足住户的需要。基本的生活设施如超市菜市场、银行、药店、洗衣房等配备不足，户内空间、平面设计紧凑、功能实用不够合理。经济适用房的设计应该以“适用”为主，既要满足住户目前的生活需要，同时也要考虑中低收入家庭的承受能力，做到面积适度、功能合理、设施设备齐全。图9：经济适用房用户供水供电供暖条件满意度（六）经济适用住房空间布局不合理，增加生活成本从大同市当前有些经济适用住房选址来看，存在着分布不均，部分过于集中，部分位置过于偏远、周围环境不理想等短时间内难以解决的问题。一方面，因经济适用住房建设是面向中低收入家庭，其突出的特点是价格相对较低，而低廉的价格来源于低成本和薄利润，其中降低成本的途径是政府对其土地出让金、城市配套等几十项收费和征税实行减免，如果选择市中心等繁华地段，减少的费用相对来说是满足不了消费者的要求，所以大部分开发企业