建设立法与实施培训

第二章 建设立法与实施第一节 建设立法一、建设立法的概念1.立法 立法是指国家权力机关及其行政机关依照其权限，按照一定的程序制定、修改或废止法律的活动，它是国家的一项基本政治活动。2.建设立法 建设立法是指国家权力机关和行政机关按照宪法、法律规定的权限和法定的程序制定、修改和废止建设法律、法规的活动，是我国社会主义立法的一个重要组成部分。二、建设立法的原则（一）市场经济规律原则 市场经济是指市场对资源配置起基础作用的经济体制。社会主义市场经济是指与社会主义基本制度相结合的，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的经济体制。第八届全国人大第一次会议通过的中华人民共和国宪法修正案规定“国家实行社会主义市场经济”。这不仅是宪法的基本原则，也是建设法的立法原则。 1.要建立健全市场主体关系 2.确立建设市场体系的统一性和开放性 3.建立以间接手段为主的宏观调控体系 4.建设法规具有相对完整性（二）法制统一原则（三）责权利一致原则（四）民主立法原则（五）确保建设工程安全与质量的原则 三、建设立法的机构和权限（一）全国人民代表大会及其常务委员会的建设立法权 1.建设法律的立法权 建设法律立法权是全国人民代表大会及其常务委员会。法律适用于全国，其法律效力最高，其他所有法规都不得与其相抵触。 2.建设法律的主要内容 （1）党和国家提出的关于建设方面的基本方针、政策。 （2）需要用法律规定的，涉及全国建设领域的根本性的、长远的和重大的问题。（二）国务院的建设行政法规立法权 1.行政法规的立法权 国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，其中包括由国务院制定发布的条例、规定、办法和经国务院批准，由各部门发布的规定、办法和实施细则。法规的效力仅次于法律，在全国范围内具有普遍的约束力。 2.行政法规的主要内容 （1）根据法律规定或者全国人大常务会授权制定的行政法规，一般是制定时作为法律尚不够成熟，所以暂时先制定为行政法规，待条件成熟时再上升为法律。 （2）涉及方针、政策或者重大问题，必须用行政法规加以规定的。 （3）地方之间，部门之间或涉外问题，由某一部门或者地方制定规章，不便执行的。（三）国务院各部门制定规章的权限 1.规章的规定 国务院各部、委有权根据法律、行政法规发布建设行政规章，其中综合性规章主要由建设部发布。建设规章一方面可以将法律、行政法规的规定进一步具体化，以便于其更好地贯彻执行；另一方面规章作为对法律、法规的补充，为有关政府部门的行为提供依据。部门规章对全国都具有约束力，但其效力低于行政法规。 2.制定建设部门规章的主要情况 （1）根据法律和行政法规制定规章，有些法律或行政法规直接规定由国务院各部门制定实施细则或实施办法。 （2）根据国务院的决定或者命令制定规章。 （3）从本部门的实际需要出发，行使本部门职权制定规章。（四）地方国家权力机关的地方性建设法规立法权1.立法机构 省、自治区、直辖市及省、自治区人民政府所在的市人大及其常委会，有权根据各地行政区域的具体情况制定地方性建设法规，报全国人大常委会和国务院备案，但不得与宪法、法律和行政法规相抵触。地方性法规在其所管辖的行政区内具有法律效力。 2.主要形式 （1）根据宪法、行政法规的授权制定的。 （2）为保证宪法、法律和行政法规的执行和本区域内经济社会发展的需要，依法制定的。 （3）根据本国人大的决定和国务院的指示制定的。 （4）不具备制定法律或行政法规的条件下，为适应客观需要而先制定地方法规，待积累成熟经验后再形成法律或国务院行政法规。（五）地方行政机关制定建设地方性规章的权限 1.规章的制定 各省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的人民政府，有权根据法律、行政法规制定地方规章。建设地方规章在其行政区内具有法律效力，但其法律效力低于地方法规。 2.制定建设地方性规章的主要情况 （1）根据宪法、法律规定的职权，为加强本行政区域内建设活动的管理而制定的。 （2）根据行政法规的规定，由地方人民政府制定的。 （3）为制定法律、法规积累经验而制定的。四、建设立法的程序（一）建设立法程序的概念 建设立法程序就是有立法权的国家机关在制定、修改、废止建设法律、法规的活动中所必须遵循的法定步骤和方法。包括建设法律制定程序，建设行政法规制定程序，建设部门规章制定程序，地方建设法规制定程序和地方建设规章制定程序。 2000年3月15日通过的立法法，确定了建设法立法基本原则。2001年11月16日，国务院颁发了行政法规制定程序条例和规章制定程序条例，结束了我国长期以来行政法规和规章的制定程序无法可依的历史。 立法法第十二条规定：“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”（二）建设法律的立法程序1.法律草案的提出（1）立法提案权的概念 是指有立法提案权的国家机关、组织或者个人按照法定程序向有立法权的机关提出的关于制定、修改或者废止法律的提案。 有权向全国人大立法提案的机关 有权向全国人民代表大会常务委员会立法提案的机关 2.法律草案的审议（1）概念 审议法律草案是指在立法过程中，由有权机关对立法提案运用审议权，决定其是否应列入议事日程，是否需要对其加以修改的专门活动。（2）决定是否列入议事日程及程序 决定是否列入议事日程，向全国人民代表大会提出的，由主席团决定，在全国人民代表大会审议期间，还要由其法律委员会根据代表提出的意见进行审议，提出报告，再由主席团决定提交大会表决。 向全国人民代表大会常务委员会提出的，由委员长决定。3.法律草案的通过 可以是无记名方式、举手方式或其他方式。我国一般法律草案按普通程序表决，全体代表或全体委员超过半数同意为通过。宪法的修改，需要全体代表的三分之二以上多数通过。4.法律的公布 公布法律是立法的最后程序，是指权力机关或人员，在特定时间内，采用特定方式将法律公之于众，亦称颁布法律。 我国宪法规定：由国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，以主席令的形式公布法律。（三）建设行政法规的立法程序1.概念 建设行政法规的立法程序是指国务院依法制定、修改和废止建设行政法规所遵循的法定步骤和方法。 2.程序 （1）行政法规案的提出 （2）行政法规案的审议 （3）行政法规案的处理 （4）行政法规的发布（四）部门建设行政规章的制定程序1.概念 部门建设行政规章的制定程序是指国务院各部门依法制定、修改和废止建设行政规章的步骤和方法。2.程序 一般包括部门行政规章案的提出、审议、处理和发布四个阶段。 建设部发布部门规章，应经部务会议通过，由部长签署建设部令，体改法规司发稿，在中国建设报上全文刊载。五、地方性建设行政法规的立法程序（一）地方性行政法规案的提出1.概念 是指由宪法、组织法和其他有关法律规定的，有地方性法规提案权的国家机构和人员，向地方立法机关提出地方性法规案，使其列入地方立法机关的议事日程的活动。2.提出人及内容 本级人大主席团、本级人大常委会、本级人大代表10人以上联名及人大常委会组成人员5人以上的联名，提出地方性法规案，应当提交提案机关的主要负责人签名或者提案人全体签名的书面报告，并附该项法规草案的说明和有关的参考资料。（二）地方性行政法规案的审议1.概念 地方性行政法规案的审议，是指地方立法机关对列入议程的地方性法规案正式进行审查讨论。2.具体做法 地方人大审议法规草案，可以一次通过，也可以授权常委会进行修改并审议通过。 （三）地方性行政法规案的表决通过1.概念 地方性行政法规案的表决是指地方立法机关对地方性法规案做出决定，地方人大或常委会进行表决，由全体代表过半数同意即通过。 通过地方性法规，要报全国人大常委会及国务院备案。（四）地方性行政法规案的公布 地方人大或常委会通过的地方性行政法规应当以本级人大或本级人大常委会名议发布公告，予以公布，并在本级人大常委会公报和当地主要报刊上刊载。六、地方政府建设规章的制定程序（一）地方政府规章案的提出 一般由地方人民政府所属的委、办、厅、局在本部门职责范围内提出。 属于地方全局性的规章案，可由政府法制局提出。 规章案提出单位的主要负责人签署后，应当连同规章草案的说明书和有关资料一同上报。（二）地方政府规章案的审议 对地方政府规章案的初步审查由人民政府法制机构负责。经初步审查合格的，法制机构应当做出审查报告，并与规章案一并交本级人民政府审议通过。 对规章案的审议由地方人民政府常务会议或全体会议进行。（三）地方政府规章的处理 地方政府规章的处理是在地方人民政府常务会议或全体会议组成人员讨论的基础上，由行政首长做出最后决定。（四）地方政府规章的发布 地方政府规章以人民政府令的形式发布，发布令由地方政府行政首长签署，地方人民政府公报，当地主要报刊对规章予以全文刊载，并报国务院备案。 七、我国建设立法的发展历程（一）初步发展时期（1949年1956年）（二）曲折发展时期（1957年1978年）（三）蓬勃发展时期（1978年至今） 第二节 建设法规的实施一、建设法规的实施概念 指国家机关及其公务员、社会团体、公民实现建设法律规范的活动，包括建设法规的执法、司法和守法三个方面。二、建设行政执法（一）基本概念1.建设行政执法 是指各级建设行政主管部门对其所属工作机构及其行政执法人员和其下级建设行政主管部门实施建设法律、法规、规章和其他规范性文件的行政行为进行监督检查的活动。2.建设行政执法监督检查的对象 是行政机关、执法机关及其工作人员。（二）建设工程项目行政执法1.目的 是为了加强对建设工程项目的管理，规范建设市场，纠正和查处建设领域中存在的不正之风和腐败行为，促进经济和社会健康发展。2.范围和重点 范围为已竣工、在建、新开工项目及一定建设规模的工程，根据需要确定检查范围。 重点是检查建设工程项目的立项、报建、招标投标、工程质量与竣工验收五个方面及工程建设中的严重违法违纪和不正当竞争行为。3.目标 （1）摸清本地区、本部门建设工程项目的底数，加强对建设规模有效控制。 （2）培育和完善规范的建设市场，实现市场治乱、企业治散、质量治差、价格合理，促进建设业健康发展。 （3）严格资金管理，防止国有资产流失。 （4）健全监督机制，加强廉政建设，遏制不正之风和腐败现象的滋生蔓延。4.方法步骤 （1）准备发动阶段 （2）摸底调查阶段 （3）重点检查阶段 （4）整改验收阶段（三）建设行政执法的内容 1.规范性文件的合法性。 2.建设行政主管部门的具体行为的合法性与适用性。 3.建设行政执法主体的合法性。 4.建设法律、法规、规章的实施情况。 5.处理行政执法中出现的一些重大问题，特别是社会关注的问题。 6.调查研究法律、法规、规章实行中的问题，并提出处理意见。 7.其他需要监督检查的事项。（四）建设行政执法的方式 1.建设法律、法规、规章和规范性文件的备案制度 2.建设法律、法规和规章实施情况报告制度 3.建设法律、法规和规章实施情况检查制度 4.重大行政处罚决定备案制度 5.重要行政案件督察制度（五）建设行政执法监督检查的程序 1.制定执法检查计划 2.书面检查 3.实地检查 4.检查总结报告 5.问题的处理三、建设行政处罚（一）概念 建设行政处罚是建设行政主管部门或授权、委托的其他行政主体对违反建设方面的法律、法规、规章尚未构成犯罪的行政管理相对人实施的制裁。（二）建设行政处罚的原则 1.法定原则 2.公开、公正原则 3.处罚与教育相结合的原则 4.保障当事人权利的原则（三）建设行政处罚的实施机关1.行政机关 行政处罚权作为行政机关实现行政管理目标的强制手段，是行政机关的法定职权，应该由行政机关实施。2.授权的实施机关 法律、法规授权的实施机关是指具有法律、行政法规、地方性法规授权依据的，可以在法定职权范围内实施行政处罚的管理公共事务职能的组织。3.委托实施机关 委托实施机关是指按照法律、法规、规章的规定，接受行政机关的委托，以委托行政机关的名义实施行政处罚的机关。 行政机关委托实施行政处罚的，应由符合法定条件的建筑市场执法队、工程质量监督站、建筑安全监督站等取得建设行政处罚权。委托的方法，应根据行政处罚法的规定加以规范。（四）行政处罚的决定程序 1.简易程序 （1）定义 指国家行政机关或法律授权的组织对符合法定条件的行政处罚事项，当场进行处罚的行政处罚程序。 （2）程序内容 2.一般程序 是指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序以外，行政处罚通常所适用的程序。一般程序包括立案、调查与检查、处理决定、行政处罚决定书、送达、申诉等程序。 3.听证程序 （1）定义 是指行政机关为了查明案件事实，公正合理地实施行政处罚，在决定行政处罚的过程中通过公开举行由有关各方利害关系人参加的听证会，广泛听取意见的方式、方法和制度。听证结束后，行政机关依照行政处罚法的有关规定做出决定。 （2）听证程序两个适用条件 只有责令停产、停业、吊销许可证和执照，较大数额罚款等行政处罚案件才能适用听证程序； 当事人要求听证。（五）行政处罚的执行程序 1.定义 是指建设行政主管部门及有关国家机关保证建设行政处罚决定为当事人所确定的义务得以履行的程序，主要包括罚款决定与收缴分离制度和强制执行两个方面。 2.内容 （1）罚款决定与收缴分离制度 行政罚款决定由享有行政处罚权的机关做出，而罚款收缴则由法定的专门机构或机关统一收缴的制度。具体实施办法由国务院另行制定。 （2）强制执行 享有行政强制执行权的国家机关，以强制手段迫使拒绝履行行政处罚所确定的义务的当事人履行义务的行为。 四、建设行政司法（一）定义 建设行政司法是指建设行政机关依据法定的权限和程序进行行政调解、行政复议和行政仲裁，以解决相应的争议的行政行为。（二）内容 1.行政调解 指在行政机关的主持下，以法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人通过协商互谅达成协议。 2.行政复议 指在相对人不服行政执法决定时，依法向指定的部门提出重新处理的申请。 3.行政仲裁 指国家行政机关以第三者身份对特定的民事、经济的劳动争议调解的判断和裁决。五、建设行政诉讼和专门机关司法（一）概念 是指公民、法人或其他组织在认为建设行政主管部门及其工作人员的行为侵犯自己的合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁决的一种诉讼活动。（二）建设行政诉讼的范围 是指法律规定的，法院受理审判一定范围内建设行政案件的权限。（三）建设行政诉讼的起诉和受理 1.建设行政诉讼的起诉 是指公民、法人或其他组织在认为建设行政主管部门做出的建设具体行政行为侵犯自己的合法权益，依法请求人民法院行使国家审判权给予司法补救的诉讼行为。 2.建设行政诉讼的受理 是指人民法院对公民、法人或其他组织的起诉进行审查，认为符合法律规定的起诉条件而决定立案并给予审理的诉讼行为。（四）建设行政诉讼的审理和判决 1.建设行政诉讼审理的原则和制度 （1）决定是否停止具体行政行为的执行； （2）公开审理原则； （3）回避原则； （4）不适用调解的原则； （5）撤诉制度； （6）缺席判决制度。 2.行政诉讼的法律适用 人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。 地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。 人民法院认为部门规章与地方政府规章之间和部门规章之间不一致的，由最高人民法院送国务院做出解释或者裁决。 3.审判程序 （1）第一审程序 包括审理前准备、开庭审理及判决三道程序。 （2）第二审程序 是指上级人民法院对下级人民法院就第一审案件所作判决、裁定，在发生法律效力前，基于当事人的上诉，依据事实和法律，对案件进行审理的程序。 第二审程序与第一审程序有别之处主要是审判组织、审理方式和审判期限及二审判决。 二审判决是终审判决，一经做出即发生法律效力。 （3）审判监督程序 又称再审程序，是指人民法院对已发生法律效力的判决、裁定，发现违犯规定的，依法再次审理的程序。 （五）建设行政诉讼执行 1.概念 是指执行组织对已生效的建设行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书的内容得以实现的活动。 2.执行方法 （1）公民、法人或其他组织拒绝履行生效的判决、裁决的，行政机关可以向第一审人民法院申请强制执行，或者依法强制执行。 （2）行政机关拒绝履行生效的判决、裁决的，第一审法院可以采取以下措施： 对应当归还的罚款或者应当给付的赔偿金，通知银行从该行政机关的帐户内划拨。 在规定期不执行的，从期满之日起，对该行政机关按日处50元至100元的罚款。 向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。 拒不执行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。 第三章 基本建设程序3.1 概述3.1.1 工程建设的概念 工程建设是指土木建筑工程、线路管道和设备安装工程、建筑装修装饰工程等工程项目的新建、扩建和改建，是形成固定资产的基本生产过程及与之相关的其他建设工作的总称。 土木建筑工程，包括矿山、铁路、公路、道路、隧道、桥梁、堤坝、电站、码头、飞机场、运动场、房屋（如厂房、剧院、旅馆、商店、学校和住宅）等工程。 线路管道和设备安装工程，包括电力、通信线路、石油、燃气、给水、排水、供热等管道系统和各类机械设备、装置的安装过程。 其他工程建设工作，包括建设单位及其主管部门的投资决策活动以及征用土地、工程勘察设计、工程监理等。 建筑活动，是指从事土木建筑工程、线路管道和设备安装工程的新建、扩建、改建及建筑装饰装修活动。3.1.2 工程建设程序的概念 工程建设程序是在认识工程建设客观规律基础上总结提出的、工程建设全过程中各项工作都必须遵守的先后次序。它也是工程建设各个环节相互衔接的顺序。 工程建设是社会化生产，它有着产品体积庞大、建造场所固定、建设周期长、占用资源多的特点。 我国已制定颁布了不少有关工程建设程序方面的法规。当然，随着社会的发展和对工程建设认识的不断加深，我们又将总结出更加科学、合理的工程建设程序。工程建设程序的阶段划分（1）工程建设前期阶段（决策分析阶段）投资意向投资机会分析项目建议书可行性研究审批立项（2）工程建设准备阶段规划获取土地使用权拆迁报建工程发包与承包（3）工程建设实施阶段工程勘察设计设计文件审批施工准备工程施工生产准备（4）工程竣工验收与保修阶段竣工验收工程保修（5）工程终结阶段生产运营投资后评价3.3 工程建设前期阶段及准备阶段的内容3.3.1 工程建设前期阶段的内容 工程建设前期阶段即决策分析阶段，这一阶段主要是对工程项目投资的合理性进行考察和对工程项目进行选择。这个阶段包含投资意向、投资机会分析、项目建议书、可行性研究、审批立项几个环节。 3.3.2 工程建设准备阶段的内容 工程建设准备是为勘察、设计、施工创造条件所做的建设现场、建设队伍、建设设备等方面的准备工作。 这一阶段包括规划、获得土地使用权、拆迁、报建、工程发包与承包等主要环节。3.4 工程建设实施阶段及工程竣工验收与保修阶段的内容3.4.1 工程建设实施阶段的内容 1.工程勘察设计 设计是工程项目建设的重要环节，设计文件是制定建设计划、组织工程施工和控制建设投资的依据。 设计与勘察是密不可分的，设计必须在进行工程勘察，取得足够的地质、水文等基础资料之后才能进行。 2.施工准备 施工准备包括施工单位在技术、物资方面的准备和建设单位取得开工许可两方面的内容。 （1）施工单位技术、物资方面的准备 包括熟悉、审查图纸，编制施工组织设计，向下属单位进行计划、技术、质量、安全、经济责任的交底，下达施工任务书，准备工程施工所需的设备、材料等活动。 （2）取得开工许可 建设单位具备以下条件，方可按国家有关规定 向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申领施工许可证： 已经办好该工程用地批准手续； 在城市规划区的工程，已取得规划许可证； 需要拆迁的，拆迁进度满足施工要求； 施工企业已确定； 有满足施工需要的施工图纸和技术资料； 有保证工程质量和安全的具体措施； 建设资金已落实并满足有关法律、法规规定的其他条件。 未取得施工许可证的建设单位不得擅自组织开工。已取得施工许可证的，应自批准之日起三个月内组织开工，因故不能按期开工的，可向发证机关申请延期，延期以两次为限，每次不超过三个月。既不按期开工，又不申请延期或超过延期时限的，已批准的施工许可证自行作废。 3.工程施工 工程施工是施工队伍具体配置各种施工要素，将工程设计物化为建筑产品的过程，也是投入劳动量最大，所费时间较长的工作。其管理水平的高低、工作质量的好坏对建设项目的质量和所产生的效益起着十分重要的作用。 工程施工管理具体包括施工调度、施工安全、文明施工、环境保护等几方面的内容。 4.生产准备 生产准备是指工程施工临近结束时，为保证建设项目能及时投产使用所进行的准备活动。 如：招收和培训必要的生产人员，组织人员参加设备安装调试和工程验收，组建生产管理机构，制定规章制度，收集生产技术资料和样品，落实原材料、外协产品、燃料、水、电的来源及其他配合条件等。3.4.2 工程竣工验收与保修阶段的内容 1.工程竣工验收 工程项目按设计文件规定的内容和标准全部建成，并按规定将工程内外全部清理完毕后称为竣工。 交付竣工验收的工程，必须具备下列条件： 完成建设工程设计和合同约定的各项内容； 有完整的技术档案和施工管理资料； 有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告； 有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件； 有施工单位签署的工程保修书。 工程验收合格后，方可交付使用。此时承发包双方应尽快办理固定资产移交手续和工程结算，将所有工程款项结算清楚。 2.工程保修 根据建筑法及建设工程质量管理条例等相关法规的规定，工程竣工验收交付使用后，在保修期限内，承包单位要对工程中出现的质量缺陷承担保修与赔偿责任。3.5 工程终结阶段的内容 建设项目投资后评价是工程竣工投产、生产运营一段时间后，对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。 它是工程建设管理的一项重要内容，也是工程建设程序的最后一个环节。 依法领取施工许可证是工程建设项目必须遵守的强制性规定，也是工程建设行为合法的必要条件。如果违反了这一法律强制性规定，施工合同将是无效的。此外，根据建筑法第8条的规定，取得施工许可证的前提是取得土地使用证、规划许可证。因此，工程建设项目必须“三证”齐全，即必须同时具备土地使用证、规划许可证、施工许可证。第四章 建设基本法第一节 中华人民共和国建筑法（1997年11月1日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，根据2011年4月22日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议关于修改中华人民共和国建筑法的决定修正） 中华人民共和国建筑法是我国工程建设和建筑业的一部大法，是建筑活动的基本法。 2011年4月22日修正内容：“第四十八条建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。”改为“第四十八条 建筑施工企业应当依法为职工参加工伤保险缴纳工伤保险费。鼓励企业为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费。” （二）建筑法的立法目的 1.加强对建筑活动的监督管理 建筑法的首要目的，就是为了加强对建筑活动的监督管理。 对建筑活动的监督包括两个方面的内容： 宏观的监督管理，即从宏观的产业政策、行业标准上对建筑活动进行的组织、协调、控制、监督和惩治等措施。 微观的监督管理，即有关部门对建筑项目的施工许可管理、从业者资质与资格认定管理、建设工程承包管理以及建筑安全生产管理和建设工程质量管理。 2.维护建筑市场秩序 建立起一个统一的、开放的、竞争的、有序的建筑市场是建筑业发展的客观要求。 在我国建筑市场的形成和发展过程中，一些扰乱市场秩序、违反市场规则的行为时有发生，表现在以下几个方面： 一是发包方的行为不规范，主要是一部分建设单位不遵守建设程序，不报建、不招标，搞私下交易，任意肢解工程，强行要求垫资承包，强行指定购买质次价高的材料设备，不合理压价和拖欠工程款等； 二是承包方的行为不规范，主要是一些设计、施工单位无证或者越级承包设计、施工任务、层层转包，以及在施工中偷工减料； 三是 中介方的行为不规范，主要包括一些中介机构专业人员缺乏、服务水平低、机构功能不健全、内部管理混乱等。 因此，制定建筑法，就要从根本上解决建筑市场的混乱状况，确立与社会主义市场经济相适应的建筑市场管理制度，以维护建筑市场的秩序。 3.保证建筑工程质量和安全 由于建筑生产的特殊性和复杂性，建筑产品使用的长期性和固定性，建筑工程质量和安全对公众安全、社会财富、国民经济发展影响极为巨大。近几年来，由于建筑市场的竞争激烈，出现的问题主要表现在： 一是设计不合理 二是施工质量差 三是建筑材料功能不过关 四是农民施工队伍大量涌入，施工事故频繁发生。 在建筑工程质量方面，近几年相继发生了一些重大质量事故，如。在建筑安全生产方面，建筑安全事故频繁发生，全国每年施工死亡人数仅次于矿山，位于第二。因此，制定建筑法的一个重要目的，就是为了保证建筑工程质量和安全，促进建筑业的健康发展。 建筑法以切实保证建筑工程质量和安全为主要目的之一，作出了以下重要规定： 一是要求建筑活动应当确保建筑工程的质量和安全，符合国家的建筑工程安全标准，严格遵守建筑工程质量管理条例，严格遵守工程建设标准强制性条文和建设工程技术法规； 二是要求建筑工程的质量和安全应当贯穿建筑活动的全过程，进行全过程的监督管理； 三是要求建筑活动的各个阶段、各个环节，如设计、施工、监理、竣工验收等阶段，都要保证质量和安全； 四是要求明确建筑活动各有关方面在保证建筑工程质量和安全中的法律责任等。 4.促进建筑业健康发展 建筑业是国民经济的重要物质生产部门，是国家重要支柱产业之一。 为了保障建筑业在国民经济和社会发展中的地位和作用，同时也是为了解决建筑业发展中存在的问题，迫切需要制定建筑法，以促进建筑业健康发展。（三）建筑法的调整对象和适用范围 建筑法第二条规定：“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。” 建筑法的调整范围包含三层意思： 一是调整的地域范围为中华人民共和国境内，但不包括香港、澳门、台湾地区； 二是调整的主体是建设单位、勘察设计单位、施工企业、监理单位、建筑行政管理机关，同时也包括从事建筑活动的个人，如注册建筑师、注册结构师、注册建造师、注册监理师、注册造价师等； 三是调整的行为是各类房屋建筑及其设施的新建、改建、扩建、维修、拆除、装饰装修活动，以及线路、管道、设备的安装活动。 应当说明的是，建筑法虽然是调整各类房屋建筑的建筑活动，但建筑法所确定的基本制度，也是适用于其他专业（如铁路工程、民航工程、交通运输工程、水利工程等）的建筑活动的。 为此，建筑法第八十一条规定：“本法关于施工许可、建筑施工企业资质审查和建筑工程发包、承包、禁止转包，以及建筑工程监理、建筑工程安全和质量管理的规定，适用于其他专业建筑工程的建筑活动，具体办法由国务院规定。” 还应当说明的是，有些工程不可能完全按照建筑法规定的要求去进行，如省、自治区、直辖市人民政府确定的小型房屋建筑工程； 有些工程需要依照有关法律执行，如古建筑等的修缮； 有些工程根本不适用建筑法的规定，如抢险救灾等工程； 有些工程需要另行制定管理办法，如军用房屋建筑工程等。 建筑法充分考虑了这一点，建筑法第八十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府确定的小型房屋建筑工程的建筑活动，参照本法执行。依法核定作为文物保护的纪念建筑物和古建筑等的修缮，依照文物保护法的有关规定执行。抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。” （四）建筑法的基本原则二 建筑许可制度 建筑许可的表现形式为施工许可证、批准证件（开工报告）、资质证书、执业资格证书等。 建筑法规定的建筑许可包括施工许可与从业资格许可两种。三 建筑工程发包与承包（一）发包与承包概述 1.发包与承包的概念 建筑工程发包，是指建设单位或者招标代理单位通过招标方式或直接发包方式将建筑工程的全部或部分交由他人承包，并支付相应费用的行为。 建筑工程承包，是指通过招标方式或直接发包方式取得建筑工程的全部或部分，取得相应费用并完成建筑工程的全部或部分的行为。 2.发包单位 发包单位也称建设单位，是指投资建设该项建筑工程的主体（有时也称业主）。 建筑法规定，建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位；建设单位不得将建筑工程肢解发包；建设单位应当依法对工程项目的勘查、设计、施工、工程监理及工程建设有关的重要设备、材料的采购进行招标；建设工程发包单位不得迫使承包方以低于成本的价格竞标，不得任意压缩合理工期。 发包单位及其工作人员在建筑工程发包中不得收受贿赂、回扣或者索要其他好处。承包单位及其工作人员不得利用向发包单位及其工作人员行贿、提供回扣或者给予其他好处等不正当手段承揽工程。 3.承包单位 承包单位，是指通过投标或协议等途径签订建设工程合同，实施建设项目，承办工程建设、建设物资采购等相关活动的单位。 建筑法规定，承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程；禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程；禁止建筑施工企业以任何形式允许其他单位或者个人使用本企业的资质证书、营业执照，以本企业的名义承揽工程。 4. 发包承包活动应当遵循的原则 建筑法对发包与承包的招标投标活动应当遵循的原则如下： 建筑工程发包与承包的招标投标活动，应当遵循公开、公正、公平竞争的原则，择优选择承包单位。 承包建筑工程的单位应当持有资质证书，并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。 建筑工程造价通过法定程序产生。 建筑工程的发包方式应依法招标发包，不适于招标发包的可以直接发包。 公开招标时发包单位应当依照法定程序和方式，发布招标公告，提供载有招标工程的主要技术要求、主要的合同条款、评标的标准和方法以及开标、评标、定标的程序等内容的招标文件；开标应当在招标文件规定的时间、地点公开进行。开标后应当按照招标文件规定的评标标准和程序对标书进行评价、比较，在具备相应资质条件的投标者中，择优选定中标者。 建筑工程招标的开标、评标、定标，由建设单位组织实施。 建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。 发包过程中政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定发包单位将招标发包的建筑工程发包给指定的承包单位。 发包单位不得指定建筑用料的生产商和供应商。（二）发包与承包 1.发包 建筑工程发包的方式有两种形式，即招标发包与直接发包。 建筑工程依法实行招标发包，对不适于招标发包的可以直接发包。 建筑工程实行招标发包的，发包单位应当将建筑工程发包给依法中标的承包单位。 建筑工程实行直接发包的，发包单位应当将建筑工程发包给具有相应资质条件的承包单位。一般说来，建筑工程采取公开招标或邀请招标的形式发包更有利于建设单位，直接发包主要适用于特殊工程，如保密工程、特殊专业、工程性质特殊、内容复杂等工程，在这种情况下，采用公开招标或邀请招标就存在诸多问题，可以采用直接发包的方式。 2.承包 建筑法规定的承包方式包括：总承包、专项承包、联合承包与分包。 建筑工程的发包单位可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购一并发包给一个工程总承包单位，也可以将建筑工程的勘察、设计、施工、设备采购的一项或者多项发包给一个工程总承包单位；但是，不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。 肢解发包 是指建设单位将应当由一个承包单位完成的建筑工程分解成若干部分发包给不同承包单位的行为。 大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。两个以上不同资质等级的单位实行联合共同承包的，应当按照资质等级低的单位的业务许可范围承揽工程。（四）发包与承包合同 建筑工程的发包单位与承包单位应当依法订立书面合同。明确双方的权利和义务。发包单位和承包单位应当全面履行合同约定的义务。不按照合同约定履行义务的，依法承担违约责任。 建筑工程承包合同为法定要式形式，即合同双方应当依法订立书面合同，合同法第二百七十条也明确规定：“建设工程合同应当采用书面形式。” 勘察、设计合同的内容包括：提交有关基础资料和文件（包括概预算）的期限、质量要求、费用及其他协作条件等条款。 建设工程委托监理合同的主要内容包括：工程的地点、名称及规模，监理范围，双方的权利和义务，合同变更与终止，监理酬金的计取和支付方法，违约责任，争议的解决方式。四 建筑工程监理（一）建筑工程监理的概念（二）建筑工程监理的范围（三）建设工程监理制度1.工程监理单位的资质许可制度2.建设单位与监理单位的委托监理制度3.监理单位质量管理的义务4.监理单位质量管理的权利5.监理的民事责任五 建设工程安全法律制度（一）建设工程安全管理概述 1.建设工程安全管理的概念与方针 （1）安全管理的概念 安全管理是指管理者运用行政、经济、法律、法规、技术等各种手段，发挥决策、教育、组织、监察、指挥等各种职能，对人、物、环境等各种被管理对象施加影响和控制，排除不安全因素，以达到安全目的的活动。 安全管理的中心问题是保护生产活动中劳动者的安全与健康，保证生产顺利进行。 （2）建设工程安全管理的概念 建设工程安全管理是指对建设活动过程中所涉及的安全进行的管理，包括建设行政主管部门对建设活动中的安全问题所进行的行业管理和从事建设活动的主体对自己建设活动的安全生产所进行的企业管理。 从事建设活动的主体所进行的安全生产管理包括建设单位对安全生产的管理，设计单位对安全生产的管理，施工单位对建设工程安全生产的管理等。 （3）建设工程安全管理与中华人民共和国安全生产法的关系 中华人民共和国安全生产法规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的除外。” 所以，建设工程安全管理属于中华人民共和国安全生产法调整范围。（4）建设工程安全管理方针 中华人民共和国安全生产法规定：安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针。同时，中华人民共和国建筑法第三十六条规定：“建筑工程安全生产管理必须坚持安全第一、预防为主的方针，建立健全安全生产的责任制度和群防群治制度。” 2.安全生产管理体制3.建设工程安全管理基本制度（二）建设工程安全责任 1.建设单位的安全责任 （1）建设单位应当向施工单位提供有关资料 （2）不得向有关单位提出影响安全生产的违法要求 （3）建设单位应当保证安全生产投入 （4）不得明示或暗示施工单位使用不符合安全施工要求的物资 （5）办理施工许可证或开工报告时应当报送安全施工措施 （6）应当将拆除工程发包给具有相应资质的施工单位 2.勘察、设计单位的安全责任 （1）勘察单位的安全责任 勘察单位应当按照法律、法规和工程建设强制性标准进行勘察，提供的勘察文件应当真实、准确，满足建设工程安全生产的需要。 勘察单位在勘察作业时，应当严格按照操作规程，采取措施保证各类管线、设施和周边建筑物、构筑物的安全。 （2）设计单位的安全责任 建筑法第三十七条对设计单位的安全责任有明确规定：“建筑工程设计应符合按照国家规定的建筑安全规程和技术规范，保证工程的安全性能