我国财政投融资体制现状、问题与政策建议

毕 业 论 文学生姓名： 彭 颖 学 号： 学 院： 经济学院 专业年级： 07级金融学 题 目： 我国财政投融资体制： 现状、问题及政策建议 指导教师： 杨帆 副教授 评阅教师： 2011 年5月摘 要在市场经济中，财政投融资具有动态的内涵界定和独特的功能定位。目前我国财政投融资体制改革严重滞后于经济体制改革的其他方面，存在着制度缺失、职能混乱、渠道狭窄、效益低下、结构失衡等诸多体制缺陷。本文介绍了目前我国财政投融资体制的现状，分析了我国财政投融资体制存在的主要问题，并据此提出了改革设想。关键词：财政；投融资；体制Fiscal Investment and Loan System: present situation, problems and suggestionAbstractIn the market-oriented economy, fiscal investment and loan system has its dynamic connotation definition and its special function orientation. Now, the reform of the fiscal investment and loan system in China lags behind other aspects of economic system reform. There exists many systematic shortcomings such as system deficiency or defect, functional confusion, cramped channels, low results, and no-balanced form. This paper reviews and analyzes present situation and problems of our fiscal investment and loan system, and then presents some suggestion for reforming and improving the policy on it. Keywords: Fiscal; Investment and Loan; System目 录1 引言 12 我国财政投融资体制现状分析 12.1 产业结构和企业组织结构失衡 22.2 储蓄高增长与外资大量流入 22.3 资金分配具有很明显的偏向性 23 我国财政投融资体制面临的问题 33.1 政府在改革中的定位不够准确 33.2 企业主体缺位现象比较严重 43.3 金融体系尚未规范和完善 44. 我国财政投融资体制改革思路541借鉴外国经验 54.1.1财政投融资对日本宏观经济调控发挥的作用54.1.2日本财政投融资的资金来源与运用74.2投融资体系改革总思路的选择84.3 新投融资体系建设需要解决的问题 104.3.1廓清政策性投融资与各相关方面关系104.3.2政策性投融资制度安排的设想115 我国财政投融资体制改革政策建议 125.1 拓宽融资渠道，壮大投融资规模 125.2 进一步明确财政投资的原则、范围和领域 135.3 加强管理，提高财政投融资效益 135.4 创新财政投融资机制 14结论 16致谢 17参考文献 181 引言财政投融资是本世纪 40年代后期产生的一个新概念,是一个同财政、金融有着密切联系的独特经济范畴,并以其独特作用受到世界各国政府的重视。所谓财政投融资,按日本当代著名财政学者井手文雄的解释为:以特定的财政资金,对指定的特别会计、政府关系机关和各种特殊法人进行投资和借贷,以促进社会资本的形成。也就是说,它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标,通过国家信用方式筹集资金,由财政统一掌握管理,并根据国民经济和社会发展规划,以出资 (入股)或融资 (贷款方式) ,将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动,所以它也称为政策性金融。我国财政投融资起源于上世纪50年代，进入80 年代以后得到迅速发展。但随着我国市场经济的日渐完善和公共财政框架的逐步确立，原有财政投融资体制的问题日益突出，使得对其进行改革的必要性和紧迫性大大增强。2 我国财政投融资体制现状分析我国财政投融资的资金来源主要依靠财政,包括各项财政周转金、预算执行中的间歇资金、专户储存的预算资金沉淀以及行政摊发的国家债券或金融债券,既缺乏市场性融资手段,又不能适应市场的进程,适时地吸收邮政储蓄、社会保险基金和借助于一些社会财力,甚至一些应纳入财政投融资范围的资金也没有到位。因此融资渠道单一,融资范围狭窄。同时,由于缺乏全国统一领导、规划,财政投融资管理比较散乱,不成体系。形成条块分割、各自为政的局面,缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构。经过20 多年的改革开放, 我国投融资体制已发生了重大变化。在投融资决策方面, 由过去的中央集权决策体制转变为中央、地方、部门、企业和个人的多级分权决策体制。在投融资资金来源方面, 由过去的单一财政拨款渠道转变为财政、银行、地方政府、部门、企业和个人的多元资金来源渠道。在投融资方式方面, 由过去的财政直接投资形式转变为银行贷款、发行债券与股票、企业内部积累等多样化的自由竞争的筹资格局。在投融资管理方面, 由过去的单纯行政手段管理转变为实行以经济方法管理为主, 行政办法管理为辅的管理格局。在项目决策管理方面, 由过去的个别行政首长凭经验拍板转变为项目决策前实行可行性研究, 在决策中实行一定程度的民主化、科学化管理。在投融资领域各方面的经济关系中, 注入了市场经济的因素, 实行了招(投) 标项目责任制。但尚有很多不足之处，具体表现如下：2.1 产业结构和企业组织结构失衡一些产业大量重复建设, 过渡饱和, 经济效益下降。一些产业资金缺乏, 发展缓慢, 无法形成规模效应, 专业化层次低, 产品形不成竞争力, 整体投资效益不高。各地方政府为了追逐地方利益不顾实际情况地盲目上项目, 导致我国的产业结构严重失衡, 影响经济的协调发展和社会的分工协作。在企业的组织结构方面, 由于长期实行计划经济导致政府对国有企业干预过多, 企业对自身的投融资行为没有决策权, 加上国有企业所有者缺位使得企业并不关心自己投融资行为的成本和效益。而且, 不少企业也没有建立起现代企业制度, 缺乏合理的会计和财务制度, 不符合市场经济发展的需要, 难以进行有效的投融资行为, 制约了企业的进一步发展。2.2 储蓄高增长与外资大量流入我国的银行体系掌握了大量的储蓄存款。数据显示, 商业银行手中掌握了12 万亿元的存款。照理说这应该能满足我国企业的资金需求, 但事实上, 我国企业却始终在抱怨资金匮乏,“投资饥渴症”仍然普遍存在。另一方面, 我国近几年引进的外资数量一直稳步上升。外资流入虽然与我国较高的利差有很大关系, 但也说明我国企业对资金的需求很旺盛, 投资需求远没有得到满足, 而巨额存款和存贷差的存在说明储蓄无法有效地转化为投资, 我国的投融资体制存在弊端。2.3 资金分配具有很明显的偏向性我国民营经济创造的产值占整个国民经济的2/ 3 , 却只消耗了1/ 3 的资源和资金, 而国有企业虽然效率低下, 却能获得银行贷款的绝大部分。由此可见, 我国的资金分配和资源配置极不合理, 大量的资金被效率低下的国有企业所浪费, 资金利用率非常低下。目前,在许多财政投融资项目上,有偿资金往往无偿使用,资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析,工程建设中缺乏有效的监督约束机制,项目结束后也不进行评估,往往是“说投就投,一投了之”,使财政投融资无法维持自身“融资投资还款”的良性循环。3. 我国财政投融资体制面临的问题3.1 政府在改革中的定位不够准确由于从计划经济体制向市场经济体制转变的改革不够彻底, 我国现阶段实际处于两种体制并存的局面。政府在这种状况下, 还没有找准自己的位置, 主要表现为:（1）由于路径依赖, 政府在很多投资领域还在充当唯一的投资者, 导致这些领域缺乏市场经济因素, 不按市场规律办事, 资金利用率比较低, 浪费比较严重。（2） 政府直接参与经济, 既当裁判又当运动员。政府一方面是法律法规的制定者和执行者, 另一方面又直接参与经济活动, 势必会影响法律法规的权威性和执行效果, 在竞争中难以体现公平、公正的原则, 影响了市场机制的运行。一般来说, 国家具有双重目标, 即一方面通过降低交易费用使社会总产出最大化, 以增加全体人员的福利, 另一方面确保统治集团垄断租金最大化。因此, 作为国家代理人, 政府行为受国家双重目标的约束, 一方面通过法律建设、制度建设、机构建设和设施建设等方式积极建立和保护有效率、低成本的市场秩序, 另一方面政府直接参与经济, 又有可能牺牲经济效率, 确保统治集团利益的最大化。（3）我国现行的多级分权决策机制虽然解决了过去高度集中的中央集权机制的诸多弊端, 但也带来了许多新的问题。一是分权导致中央决策无法得到彻底贯彻, 中央对投融资的调控能力下降, 对投融资的引导不力; 二是地方政府为了自身政绩的需要, 盲目上项目, 导致大量重复建设, 产品供过于求, 企业效益下滑, 资源严重浪费; 三是地方政府为了本地经济发展, 采用行政手段和为企业提供担保等形式要求银行向企业发放贷款, 企业亏损后又与银行、企业相勾结逃废债务, 严重扰乱了市场和金融秩序; 四是投融资管理机构重叠, 政出多门, 政策之间不协调, 甚至相互矛盾和抵触, 既削弱了宏观调控能力, 又扰乱了市场秩序。3.2 企业主体缺位现象比较严重（1）产权不明晰、所有者缺位问题是一直困扰我国国有企业改革的主要问题。由于改革不彻底和国有资产的特殊性, 我国国有企业的产权一直不明晰, 所有者一直不明确,无法建立起有效的责任制和相应的监督评估机制。由于企业的经营者并不是企业的所有者, 因此往往只关注企业的社会影响力和自身利益, 而忽视提高企业的竞争力和效益, 导致大量资产闲置和浪费。同时, 由于国有企业有国家担保, 往往更容易从银行取得贷款, 从而导致资金使用率不高, 影响了国民经济的发展。（2）民营企业虽然近几年效益良好, 对国民经济的贡献很大, 但其弊端却不可忽视。我国不少民营企业还没有建立起现代企业制度, 有的还属于家族式企业, 企业内部的利益、责任关系没有理顺, 无法适应市场经济发展的要求。同时不少企业还没有建立起现代财务会计制度, 企业的经营财务状况比较混乱, 难以得到真实有效的反映, 资信程度不高, 在对外融资时难免处于不利局面。3.3 金融体系尚未规范和完善我国经过多年的发展和改革, 已初步建立起以国有商业银行为主、股票市场为辅的金融体系。但是, 我国的金融体系还不够规范和完善。（1）银行体系需要进一步改革一是国有商业银行易受政府的干预, 在贷款对象、贷款数量、贷款价格、融资方式等方面还缺乏决策权, 指令性色彩还比较浓厚。二是国有商业银行拥有相当的垄断势力, 其他商业银行的发展受到很大的限制和阻碍, 不利于各银行之间的公平竞争。而国有商业银行的低效率和繁琐的手续造成企业贷款成本过高。三是我国国有商业银行的呆账坏账率非常高, 导致银行在贷款时非常谨慎, 出现了慎贷、惜贷的现象, 使得大量储蓄存款无法转化为有效投资。同时, 我国四大国有商业银行的贷款结构不够合理。中长期贷款比例在45 %以上, 再加上短期贷款中20 %25 %的不良贷款, 长期贷款比例接近60 % , 这样的贷款结构不仅有很大的风险, 而且不利于缺乏资信的中小企业融资。另一方面, 由于国有企业有国家担保, 并且银行不愿看见以前向国企提供的大量贷款真正成为坏账, 因此尽管国企效率低下, 但总能不断得到资金支持。而民营企业由于自身制度造成的经营财务状况不明, 加上没有可靠的担保, 难以从银行获得可靠的资金来源。（2）资本市场需要进一步规范和发展首先是市场还不够规范。我国资本市场的相关立法还比较落后, 无法适应市场发展的需要, 出现不少法律空白。许多上市公司在信息披露方面采取做假的手段, 隐瞒企业经营和财务问题, 导致我国资本市场的风险较大。其次是我国资本市场的发展还不够成熟, 投资者和融资者的选择都还比较少。一方面, 我国资本市场的准入条件比较苛刻, 股票和债券市场规模有限, 使得许多急需资金的公司无法通过资本市场获得所需资金。另一方面, 我国资本市场上的产品以及金融衍生品还比较少, 资金供求缺口较大, 大量资金得不到有效转化。（3）信用制度尚未建立目前, 我国还没有建立起科学、完善的个人信用和企业信用制度: 没有制定统一规范的信用评估体系; 现有的信用评级机构大多各自为政, 评定标准不统一, 信息缺乏交流,评定结果缺乏权威性; 没有建立企业信用档案, 在企业投资和银行发放贷款时, 无法准确、及时地得到对方企业的资信状况, 严重影响资金的融通。4. 我国财政投融资体制改革思路41借鉴外国经验4.1.1 财政投融资对日本宏观经济调控发挥的作用在二次世界大战后, 财政投融资倍受一些后起的市场经济国家的重视, 并在宏观经济调控中发挥了其它手段不可替代的积极作用, 使其最为成功者的, 当首推日本。我国当前财政收支矛盾十分尖锐, 宏观调控能力很弱, 而所面临的宏观调控任务又非常繁重, 在这种情况下, 建立财政政策性投融资体系, 将是十分有意义的。（1）它是填补财政宏观调控能力不足的有效手段在我国财政宏观规模过低的条件下, 面对大量的市场配置失效领域的存在, 所导致的各个瓶颈产业急需投资的情况, 通过健全的财政政策性投融资体系, 就可以借助社会资金来补充财政资金之不足, 用以加快瓶颈产业建设, 推动经济协调发展。日本在战后经济能迅速恢复和发展, 是与财政政策性投融资分不开的。二次大战后, 日本财政十分困难, 经济恢复与发展所需的社会资本十分紧缺, 财政政策性投融资起了非常重要的补充作用。日本财政政策性投融资体系动员的资金规模是十分庞大的, 截止1998年, 其融资总额已达国民生产总值的11. 3%。韩国在经济起飞中, 财政政策性投融资在补充政府财政资金方面的作用, 也是十分突出的, 在“一五”计划时期, 财政投融资贷款, 占政府农林水利投资的25. 8% , 社会公共资本中占53. 2% , 70 年代在公共基础设施及基础产业投资中占60% , 1989 年有90% 财政投融资用于高速公路、地铁、城市基础设施建设。（2）诱导社会投资沿政府意图方向发展之必要用日本人的话说, 财政政策性投融资, 可以对企业和银行起到带头羊作用, 财政政策性投融资体现着政府意志, 反映政府扶持重点产业的意图, 凡能得到政府投融资支持的产业, 表明这些产业很有发展前途, 因此, 财政投融资重点投入的产业, 就会引起商业银行和私人资本关注, 跟随其后进行投资, 从而拉动社会资本投向与政府资源配置意图相一致, 起到宏观调控作用。我国正处于经济发展即将起飞阶段, 加快财政政策性投融资体系建设, 以诱导社会财力投向, 保持社会资源配置沿着优化方向发展, 就更是必要的。（3）加大财政政策与货币政策协调力度之必要财政政策主要运用税收、补贴和预算支出等手段进行调节, 它偏重于调整资金结构; 货币政策主要运用存款准备金、贴现与再贴现、公开市场操作等手段进行调节, 它偏重于控制货币供应总量, 财政投融资却既有调节社会总需求的能力, 又有调节结构的能力, 在宏观调控中, 只有财政政策与货币政策, 两者协调配合, 方能发挥其最大作用。财政政策性投融资具有财政政策与货币政策双重功能, 因此, 在财政政策与货币政策之间插入一个政策投融资体系, 就可以更好地使两大政策协调配合, 当需要加大结构调整力度, 更需财政政策多出力时, 通过财政投融资体系, 可以更多地把社会储蓄吸引到结构调整方面来, 从而将货币政策转化为结构调整手段, 配合财政政策调节; 当需要加大总量调节、扩大需求或供给时, 更需要加大货币政策的总量调节作用时, 通过财政投融资体系加大投融资规模, 又可以有效的配合货币政策, 提高拉动经济力度。总之, 无论从增强财政调控的物质基础来说, 还是从更有效地发挥财政政策和货币政策的调控能力及更好协调两者作用来看, 在我国尽快建立完善的财政投融资体系, 是十分必要的。4.1.2 日本财政投融资的资金来源与运用（1）资金来源日本财政投融资体系中资金来源, 比起民间金融机构更有相对稳定的来源,主要由大藏省资金运用部资金和简易保险金、产业投资特别会计、政府保证债、政府担保借款等构成。其中资金运用部资金居主体地位, 保证了财政投融资资金来源的稳定性和运用上的政府权威性。日本的资金运用部是日本大藏省的一个直属机构, 专门承担管理和运用民间及政府资金的一个机构。在资金运用部资金法中明文规定, 邮政储蓄及政府特别会计的闲置资金必须存入该部。因此, 资金运用部实际上受邮政存款、各种特别会计公积金的委托, 把这部分资金融通给政府金融机构和公团等特殊法人、地方公共团体等, 处于财政投融资的核心地位, 其运用的资金约占财政投融资的80%。资金运用部的前身是具有悠久历史的大藏省存款部。后根据1941 年制定的资金运用部法, 改成现在的资金运用部, 同时在其资本运用方法等方面, 也做了大幅度的修改, 形成了现行制度的基础。1997 年度末, 资金运用部资金来源总额为455 508 亿日元, 其构成内容25% 以上是邮政储蓄, 加上福利保健年金、国民年金等众多的小额资金, 则占总额的85%。 从期限类别来看,大部分委托金是七年以上长期性的。资金运用部吸收的资金均属托管性资金, 资金运用部运用这些资金须支付利息。在资金运用上, 须经资金运用审议会审查批准, 在规定的范围内运用资金。运用的主要目的在于促进公共利益, 其应用范围被限定在: 对国家、地方、公共团体的贷款或国债、地方债; 向政府相关机构及公团等特别法人贷款或购买它们的债券; 对电力资源开发股份公司贷款或购买该企业债; 购买一定限度的金融债。（2）资金运用日本政府的财政投融资金运用, 是依据每年制定的财政投融资计划综合运营的。财政投融资计划由“财政投融资资金计划”、“财政投融资原资推算”和“财政投融资用途别分类”三部分构成。其中,“财政投融资资金计划”是按投资对象机构来确定如何运用资金; 而“财政投融资原资推算”和“财政投融资用途别分类”既是财政投融资计划的附表, 也是财政投融资计划主要资金来源、以及资金用途分类的明细表。另外, 在资金运用部资金和简易保险资金中, 期限未满五年的短期运用, 不列入财政投融资计划。归纳起来, 依财政投融资计划的资金运用方向, 大体包括: 住宅建设、改善生活环境、社会保健福利事业、文化教育事业、发展农林渔业、国土保全、道路修建、运输通讯、区域开发、救灾重建、促进外贸与经济合作、及推进产业与技术发展等方向。其贷款对象是十分广泛的, 只要符合法律规定用途范围内的用款者, 都可得到贷款, 其中很多是经过公共金融机构贷出的, 直接供款的主要是, 国家各种公共事业特别会计贷款; 对公营的企业事业团体贷款, 公共金融机构供款。以及认购地方政府债券等等, 其中对公共金融机构是基本贷款对象。财政投融资活动是通过政府的金融机构实施的, 日本公共金融机构, 是由资金运用部为核心的, 吸收存款的邮政局和发放贷款的政策性银行和政策性公库构成的, 主要由两行十库构成, 两行是“日本输出入银行”和“日本开发银行”, 十库是国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、医疗金融公库、环境卫生金融公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库和冲绳振兴开发金融公库。这些金融机构在行政上归大藏省监督和管理, 业务上一般由大藏省及有关主管省厅共同领导。商业银行、专业金融机构及保险公司、证券公司的民间金融机构以盈利为目的, 其经营活动不受政府的直接干预, 但必须服从于法律的制约。而政府金融机构是为贯彻国家政策而在不同领域内设立的机构, 故又称为“政策金融机构”。它们在贷款中优先考虑政策目的, 只对民间金融机构因资金不足、害怕风险和收益不大而不愿提供贷款的领域进行贷款, 而且利率较低, 期限较长。它们一般不办理存款业务。4.2投融资体系改革总思路的选择当前可有两种思路供选择, 一是着眼于现行的政策性投融资体系的完善, 在维持财政筹集和供给资金原有方式基础上, 将现有的投融资渠道, 集中统一由财政管理; 二是着眼于投融资体系的重塑, 以日本财政投融资制度为例, 建立我国的资金委托、资金管理、资金运用三分离,全有偿式的投融资体系。两种思路比较起来, 应当推后种思路为先。因为如前分析, 我国现行的投融资体系的问题, 并不单纯是由于管理分散的结果, 更有其运行机制问题。不重塑投融资体系, 机制就不能转换, 现存的投融资体系运作中的问题, 也就无从解决, 政策性投融资在发展市场经济中的积极作用, 就难以充分发挥。后一种改革思路, 不仅可以有效地克服现行投融资管理权分散所带来的诸多毛病, 而且可以转换机制, 更好的协调政策性投融资各方面的权责利关系, 克服在融资来源上的、单纯依赖国家预算资金转换所造成的各种困难。（1）实行法定委托制控制资金来源在投融资资金来源上, 实行法定的委托制, 可以使融资体系有一个比依靠国家预算资金转换, 更为稳定和低成本的资金来源。拥有稳定的和低成本的资金来源, 乃是政策性投融资发挥作用的前提条件, 政策性投融资的投向投量, 要以各个时期政府宏观政策目标为转移, 而不能依资金来源多少而定, 只能靠拥有充分资金来源, 依各项政策目标所需的调控力度, 投入与之相匹配的资金量, 才能达到应有的目的。政策性投融资的资金运用, 它不能以盈利为目的, 要以实现宏观政策为目标, 因此, 向资金使用者收费不能高, 但政策性投融资又不能亏本经营, 必须保本, 这就要求政策性投融资所取得的资金成本低廉。所以, 建立政策性投融资体系, 就必须给投融资体系, 设定一个稳定而又成本低的资金来源。仅靠财政预算拨款, 虽然成本不高, 但要遭受财政收支矛盾的制约。如果靠财政在金融市场上, 依市场利率发行国债筹集资金, 虽然资金来源充足, 但又适应不了低成本的要求。而实行投融资的资金来源法定委托制, 却可以克服这些矛盾, 因为, 实行法定委托制, 将一些社会财力以法律形式, 划定为投融资体系托管资金,诸如将社会保障体系积存资金、邮政储蓄、以及公共团体的某些基金存款等等, 划为委托投融资体系资金, 就可以使投融资体系的资金来源, 有一个稳定而又规模可观的渠道。（2） 建立资金委托、管理、运用三分离并有偿的投融资体系建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又全有偿的投融资体系, 财政作为资金管理者, 则处于资金委托者与资金运用者之间的中介地位, 只是投融资组织者, 而不是资金实际供应者, 一手受托、一手贷出, 一手收回贷款、一手偿付委托者本息, 这样既可以减轻负担, 而又全面监督资金运作, 保障资金安全和有效。（3）三分离投融资体系解决资金来源困扰建立三分离政策性投融资体系, 可以使资金运用机构不必担心资金来源的有无, 能够全神贯注的、按照国家宏观政策意图, 用好交给他的资金。从而解决现行体制下, 各个政策性银行自筹资金所带来的诸多烦恼。同时, 也解决了商业银行, 按法定利率认购政策性银行债券的负担, 为商业银行企业化改革创造条件。（4） 投融资的三分离体制, 使资金供、管、用之间责权利界限分明任何一环都不能无偿动用资金, 这就形成一个相互制约关系, 从而强化了监督机制, 有利于克服现行投融资体制中, 责任不清、约束无力所带来的诸多弊端。4.3 新投融资体系建设需要解决的问题4.3.1 廓清政策性投融资与各相关方面关系集财政性与金融性于一身的政策性投融资体系,它与社会一般投融资活动不同, 它与中央银行的宏观政策管理, 以及财政公共预算为了满足社会共同需要而实施的投融资, 也是不同的。在建设政策性投融资体系中, 必须划清相关方面的职能界限, 才能保障政策性投融资体系的准确定位。(1) 划清政策性投融资与一般财政收支关系, 政策性投融资作为政府财政的一项特殊行为, 它与财政的一般分配行为, 是有联系而又有区别的不同事物。它们之间的联系主要表现在, 都是政府用来配置社会资源的手段, 其目标也是一致的, 从地位来说, 政策性投融资乃是一般财政分配的补充。然而, 两者又是必须严格分开, 不可相互替代的不同事物, 其基本区别点有二: 第一, 运作范围和对象不同。一般财政分配是为了满足社会共同需要, 它同市场配置一样, 都是社会资源配置的主体, 是日常社会资源配置的有机组成部分。而政策性投融资, 虽然也是一种资源配置行为, 但它是专门为纠正市场配置之失误的手段, 是为了满足政府实施宏观调控政策的需要。就是说, 财政一般分配是主, 财政政策性投融资是从。第二, 补偿方式不同。一般财政分配是无偿的, 不能以盈利为目的, 也不能进入市场。政策性投融资则是有偿的, 虽然它同样不能以盈利为目的, 但它的活动可以进入市场配置领域, 为了实现某种政策目的, 它可以向以盈利为目的的民间企业贷款。(2) 划清政策性投融资与一般投融资的界限。政策性投融资与商业银行及非银行金融机构的区别, 是很明显的, 前者是实施政府政策为目的, 非盈利性的; 后者是以盈利为目的的商业性行为, 这无须多说。问题是政策性投融资与中央银行宏观政策管理, 特别是与政策性银行关系应当如何处理。政策性投融资体系动作中必须与中央银行货币政策紧密配合, 协调动作, 一般来说, 政策性投融资体系与中央银行货币政策之间的分工, 应当如同财政政策与货币政策分工协作一样, 政策性投融资体系应当主要着眼于结构调整, 当然, 政策性投融资体系运作中, 也会对宏观经济总量发生影响, 应当注意与货币政策协调一致, 至于政策性投融资体系与政策性银行关系, 在建立政策性投融资体系过程中, 理所当然要将现存的各个政策性银行, 纳入政策性投融资体系的资金运用机构之中。而不应仍然独立于政策性投融资体系之外。4.3.2 政策性投融资制度安排的设想（1）管理制度安排政策性投融资的政策性特点决定,必须是采用集中化的计划管理方式。就是说, 为保障政策性投融资规模和投向, 能够严格而准确的符合宏观政策意图, 必须通过中央统一计划安排, 使政策性投融资体系中的中介环节和资金运用环节, 有一个共同遵照执行的规范, 才能保障投融资作用有效发挥。国外经验也表明, 通过编制政策性投融资计划, 来实现集中统一的计划管理办法是有效的。在我国, 可以这样具体设想, 这个计划如同国家预算一样, 每年都要把各项融资来源, 及资金使用的规模、具体使用项目、各项资金使用的收费标准及使用条件等等, 都明细编入计划。即财政政策性投融资预算,它与国家公共预算不同的是, 政策性投融资主管机构编制成计划后, 只送国务院批准, 呈人代会备案, 人代会只对该计划实施日常监督, 而不审批。以保持投融资运作的灵活性特点。（2）体制安排基于投融资计划必须集中化管理的要求, 在体制安排上, 同样也应以中央集中为宜。实行政策性投融资资金主管部门集中统一管理, 由各资金运作机构分工实施的体制。即在中央设置投融资管理机构, 负责编制政策性投融资计划, 以及按计划分配资金给各资金运作机构等日常管理和协调工作; 各资金运作机构, 即各政策性银行及政策性投资公司等等机构, 则在投融资主管部门指导下, 具体依计划实施贷款业务, 落实计划。政策性投融资体系要不要实行分级管理, 这是一个需要多加思考的问题, 我们认为, 是否分级, 这取决于宏观经济管理是否分级,这两者应当是一致的。从理论上讲, 政策性投融资体系, 它作为实现宏观管理政策的一个工具,只有从国民经济总体上统一运用, 方能有效地发挥其应有的作用, 即便要实行分级管理, 也只能是中央集中统一计划下的分级管理。（3）组织机构安排建立资金委托、资金管理和资金运用三分离式的、政策性投融资体系的组织安排, 其关键在于做为中介机构的资金管理环节如何安排。资金委托者决定于政府法律划定, 其组织机构是现成的, 无需做特别安排, 而资金运用机构, 已有政策性银行存在, 唯一需要新创立的, 则是资金管理机构以及机构设置在哪里的问题。鉴于建立政策性投融资体系, 事关重大。根据我国国情, 看来如同日本那样, 将机构设置在财政部内部, 可能有困难。因为, 日本大藏省权限比我国财政部大, 大藏省不只是管财政, 也管中央银行。并且, 日本有企划厅, 也没有我国计委的权力大, 这样, 把政策性投融资管理权限, 完全交给财政部, 协调财政与货币政策, 已经费力, 如果再加上集财政与金融于一身的庞大投融资体系, 将会更加矛盾重重。故在我国成立一个由国务院牵头, 吸收财政部、计委、中央银行、经贸委、农业部等, 共同组成一个政策性投融资管理委员会, 可能是一个较好的选择。不过, 由于政策性投融资与财政是密不可分的, 把这个委员会下设的办事机关设置于财政部内, 由财政部承担日常管理, 是非常必要的。5 我国财政投融资体制改革政策建议5.1 拓宽融资渠道，壮大投融资规模从当前我国的实际情况来看，财政投融资应从以下渠道筹集资金：一是预算拨款，但作为无偿使用的资金，预算拨款在整个资金来源中不能占太大比重。二是邮政储蓄存款和社会保障基金的剩余金，从发展趋势看，应将其成为重要资金来源。三是政府担保债券和政府担保借款，诸如向各专业银行发行中长期建设债券等。四是各种民间资金，应作为资金来源的重要组成部分。五是预算外资金“专户储存”中间歇资金的一部分，但不包括那些周转快、间歇时间短的预算外资金。六是增加政策性银行筹资量。财政投融资机构除采用借款等融资方式外，还可发行股票、债券和其他有价证券等方式进行直接融资。5.2 进一步明确财政投资的原则、范围和领域财政投资的基本原则是：致力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能造成扭曲和障碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不宜损害财政资金的公共性质，进行风险性投资。为此，应进一步明确财政的投资范围和领域，这主要包括市场机制难以发挥作用的公共领域。在今后相当长一段时间内，我国财政投融资的重点对象应当是基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域发展、环境保护等过去忽视的范围和领域。5.3 加强管理，提高财政投融资效益（1）建立财政投融资计划编制制度。通过编制财政投融资信贷资金综合计划、财政投融资资金来源计划和财政投融资资金运用计划，全面反映其资金来源、资金运用和投资预期收益等情况，从长远看，财政投融资计划应成为政府的“第二预算”，由同级人大或人民政府审批，并列入国家综合信贷计划和固定资产投资计划，以利于控制固定资产投资规模。(2)制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并切实按照相关规定组织实施财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。(3)建立合理、高效的财政投融资管理机构，并实行现代化管理。中央一级可考虑在财政部内部设置专门管理财政投融资的机构，统管全国的财政投融资工作，制定全国的财政投融资政策，同时负责中央财政投融资资金的筹集与使用。(4)从国际经验来看，凡是市场经济活跃的国家，其法制都很健全。因此，应制定相应的财政投融资法规、管理条例及实施办法等，使财政投融资活动努力做到有法可依、有法必依。5.4 创新财政投融资机制(1)按照市场机制的要求，建立和尝试多种财政投资项目运营模式。对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有资产经营管理公司经营管理。对经营性基础设施项目，国外运用得比较成功且适合我国实际的模式主要有：政府和民间合作投资、民间经营模式；建设经营转让模式(BOT)；建设转让经营模式(BTO) ；购买建设经营模式(BBO)；此外，还有租赁开发经营模式、管理合同模式以及政府和民间就项目合资组建公司的共同投资经营模式等。 (2)建立财政投融资和市场投融资的协调机制。主要包括三个层面：一是财政投融资活动要严格遵照市场经济的信用原则，对财政投融资资金进行流动性、安全性管理。财政投融资不能唯成分论，而要以社会经济效益高低来决定投融资领域。二是虽然财政投融资体制强调自上而下一致的政策导向机制，但必须借助市场投融资体制，实施市场化的投融资活动。同时，财政投融资的政策性导向，要对市场投融资的方向、规模发挥引导效应，使市场投融资逐步纳入到国民经济良性运行的轨道上来，最大限度地减少盲目性和短视行为。三是在投融资项目选择上，市场投融资活动要优先参与竞争，凡是适合从其他来源获得资金的项目，财政投融资活动不应向其提供资金，而且，在必须通过财政投融资扶持和发展的领域，财政投融资要注意更多体现政府的经济长期战略，注重宏观平衡和结构均衡。(3)建立多层次的财政投融资风险责任分担机制。财政投融资最大的风险源自财政投融资的产权责任模糊。财政投融资成为社会主义市场经济投融资主体，是来源于政府的政权行使者和国有经济的代表者双元身份和政府的社会管理和经济管理的双重职能，这双元身份和双重职能在具体实施中，容易被简单地运用行政手段所混淆，致使财政投融资活动与行政权力结合在一起，产生低效率和腐败。因此，为减小财政投融资风险，要通过委托和代理关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各个投资主体的责、权、利。(4)确立以企业为主体的投资决策机制。在投融资体制改革中，应全面落实企业的投资自主权，项目立项、前期研究、筹资方式的选择、新建或是技术改造的选择等各个环节都应由企业自主决策。对于新建的经营性项目都要按照公司法要求，先确立企业法人，再进行项目建设。政府应进一步减少对企业投资融资的直接干预，而应在加强政策引导，增强社会服务功能和完善经济管理功能方面多下功夫。结 论在中国，加大对财政投融资的推进力度，既是经济发展与经济体制改革的迫切要求，同时又是充分发挥财政政策作用的重要前提。我国宏观经济运行的现实，迫切要求我们从重塑财政的发展新格局出发，建立和健全财政投融资体系。财政投融资的发展意义重大，它帮助弥补财政预算安排的不足， 增强国家和各级政府宏观调控力度，实现社会总供给与总需求平衡的需要；加快我国产业结构调整的速度；促进深化财税改革，适应分税制财政体制；是发展我国财政信用的要求。此外，发展财政投融资更是加强经济交往、扩大改革开放的需要。总之，要在与其他财政政策手段的配合和协调的过程中，不断地促进财政投融资的发展和完善，使其作用得以充分发挥，从而不断完善和提高财政政策的整体功能。致 谢大学四年的生活已将近尾声，回首既往，在这么一段宝贵的校园时光中，能在众多学富五车、才华横溢的老师们的熏陶下度过，是在是荣幸之至。在这四年的时间里，我在学习上和思想上都受益匪浅。这除了自身努力以外，与各位老师、同学和朋友的关心、支持和鼓励是分不开的。 在本次毕业论文设计过程中，杨帆老师给予了我大力的帮助和指导，在此深表感谢！杨帆老师从一开始论文方向的选定，到最后的论文的完成，都非常耐心地对我进行指导。她不仅给我提供了大量意见和建议，告诉我许多应该注意的细节问题，细心地给我指出错误，修改论文；而且在不够完善的论文初稿完成后，帮助我整理框架和思路，也指出存在的很多问题。在此十分感谢杨老师的细心指导，才让我顺利完成毕业论文。杨老师对于发展我国财政投融资体制的专业研究和对该课题的深刻见解，是我受益匪浅。并且杨老师一丝不苟研究规范的工作作风，严肃认真的治学风格给我留下了深刻的影响，值得我在今后的生活工作中学习。在此，向杨帆老师致以崇高的敬意和衷心的感谢！参 考 文 献1陈鹏.财政投融资研究综述J.财经政法资讯，2009年第6期；2 高壮.财政投融资体制的国际比较分析J.硕士论文.吉林大学，2004；3 吴建民，李志慧，张洋海.改革和完善我国财政投融资体制国际借鉴研究J. 湖南税务高等专科学校学报，2005：（5）；4刘晓风.创新财政投融资体制构建和谐社会J.金融教学与研究，2007：（2）；5刘峰.政府投融资平台运作研究J.建筑经济，2007：（2）；6周米拉，甘文成.财政投融资在城市基础设施建设中的作用J.时经论衡，2008；7熊宁.对我国财政投融资体系的几点思考J.成都行政学院学报，2004年6月；8汪雷.对我国财政投融资资金运用的分析J.经济问题探索，2004年第10期；9叶振鹏,中国财政改革:难点与热点,北京,经济科学出版社, 2006年；10 郭励弘,中国投融资体制改革的目标和框架,经济研究参考, 2004年；11 张新明，陈汉臻，王希凡 投融资体制改革及其政策取向J. 统计研究，2004,(02);12郭励弘 投融资体制改革前瞻J. 中国投资，2003,(07);13南俊.支持高新技术产业发展的财政投融资问题研究J.硕士论文.上海社会科学院，2008;14徐其瑞.我国财政投融资体制:现状、问题及政策建议J.特区经济，2007：（8）;15 Barro, R. and S. 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