我国目前公路工程监理现状解析

我国目前公路工程监理现状分析土木087班张敏摘要随着我国监理行业从无到有的发展进程，我们发现在市场竞争日趋激烈的现在，现有的监理体制已经越来越不适应这种竞争环境，体制老旧，人员素质不高，人才储备量低等问题的出现，已经开始制约着行业的发展，与建设单位和承包商之间的矛盾也在日趋加剧，监理行业面临着重大变革。虽然大力推行工程监理制度，对于提高施工企业素质是极为有利的，也可以在很大长度上帮助他们尽快走入世界市场，同时，这一制度的推行也促进了公路行业的合理整顿，但是由于我国的监理行业在相关制度的制定上还不够完善，人们对监理行业认识不够充分，而监理与建设单位、承包商之间在施工技术控制等方面存在着矛盾，这些问题制约了监理行业的长足发展。当市场中出现了不平等竞争，就会直接影响到监理公司的正常发展，在短期内监理公司依靠可能这样的模式为还有自身发展空间。但我们应当清醒的认识到随着我国加入WTO组织，国外监理公司进入中国市场只是时间问题，到那时，如果按照我国目前监理公司的发展状况，无论是人员、设备、管理体系还是适应市场竞争的能力都将是无法与国外监理公司相竞争的，而这一现象使我们不想看到的。因此，我们要不断的找出监理行业中存在的问题，加以分析、解决，建立一支稳定的监理队伍，为公司的长远发展储备人才，这样企业发展才有后劲，才能经受起激烈市场竞争冲击。关键词：公路工程建设 工程建设监理 市场竞争力 FIDIC条款 发展现状 合同管理Supervision of the current status of highway projectsAbstractWith the development of the process of supervision industry from scratch,we found that increasing competition in the market now,the existingsupervision system has become increasingly unsuited to such a competitiveenvironment,the old system,the quality of personnel is not high,talent poollow amount of problems,has begun to restrict the development of the industry,and construction units and the conflict between the contractor is alsoincreasingly intensified supervision industry is facing major changes.Although great efforts to implement project supervision system,forimproving the quality of construction enterprises is extremely beneficial,canalso be a great length to help them as soon as possible into the world market,while the implementation of this system is also reasonable for the road industryconsolidation,but because Supervision of the development of industry in therelevant system still is not perfect,it is insufficient understanding of thesupervision of the industry,while the supervision and construction units,contractors,construction technology between the control and so there was acontradiction,these problems have constrained the industrys considerablesupervision development.When the market appeared unfair competition,thecompany will directly affect the normal development of supervision,supervision in the short term the company may rely on such a model there isroom for their own development.But we should be a clear understanding withChinas accession to WTO,foreign companies enter the Chinese marketsupervision only question,then,according to the Commissioner of Chinascurrent development of the company,whether it is personnel,equipment,management system or adapt to market competition capacity would be unableto compete with foreign supervision company,and this phenomenon so thatwe do not want to see.Therefore,we must continue to find problems in supervision of theindustry,to analyze and solve,the supervision team to establish a stable,long-term development for the companys reserves of talent,so have thestaying power of enterprise development in order to withstand the impact fromthe fierce market competition.Keywords：Highway Construction；Construction Supervision；Marketcompetitiveness；FIDIC terms；Development Status；Contract Management第一章关于工程监理的概述我国的工程监理如果从其主要属性来说，大体上可作如下表述：所谓工程监理，是对工程建设有关活动的“监理”,这是一项目标性很明确的具体行为，它包括视察、检查、评价、控制等从旁纠偏，督促目标实现等一系列活动；它不同于一般性监督管理，而是一个以严密的制度构成为显著特征的综合管理行为【1】。工程监理的性质具有以下几方面：1.1服务性工程监理具有服务性，是从它的业务性质方面定性的。工程监理的主要是对工程施工进行组织、规划、控制、协调，主要任务是控制工程施工过程中的投资、进度、和质量，保证工程施工合同的顺利实施，最终达到建设单位的建设意图。在此我们应当确定的是监理的服务对象是业主，而非工程项目承包人【2】。1.2科学性科学性是由工程监理要达到的基本目的决定的。工程监理必须具有能发现与解决工程建设中所存在的基石和管理方面的问题，能够提供高水平业务的专业服务，所以必须具有科学性。现代社会工程建设的规模逐渐扩大，市场竞争日趋激烈，对建设项目的功能性和要求标准也逐渐提高，目前由于许多的新型施工工艺，新材料、先进的施工方法不断产生，参与竞争的建设单位也在不断增加，使得市场竞争的风险不断加剧，在这种情况下，要想适应新环境的不断变化，就只能用科学的理论思想做指导，在不断地改进方法的基础上，运用合理的手段，才能科学的、理性的适应环境变化【2】。1.3独立性我国现行的公路法中明确指出，承担公路建设项目的工程监理单位，应当按照国家有关规定建立健全质量保证体系，落实岗位责任制，并依照有关法律、法规、规章以及公路工程技术标准的要求和合同约定进行监理，保证公路工程质量。而现行的公路工程施工监理规范和工程建设监理规定也对监理工作进行了限定，要求所有的监理企业必须在“公正、独立、自主”条件下进行监理工作。依照规定，工程监理单位应当严格地按照有关规定开展监理工作，例如必须1遵循有关的法律、法规、工程建设技术标准、建设工程委托合同等；在接受委托承担监理工作的工程中，监理单位与承建单位不能存在任何利害关系；在工程监理工作开展的全过程中，必须建立独立的组织，按照自己设定的工作计划、工作流程、运用一定的方法和手段，独立进行判断并开展监理工作【3】。1.4公正性在社会上公认的职业道德准则就是公正性，它是关系到监理行业是否能够长期生存并逐步发展的一项基本职业道德准则。在建设工程监理在开展工作的过程中，每个工程监理企业都应该排除外界的各种干扰，用客观地、公正地态度对待监理的每一个委托单位和承建单位。这样的话即便委托单位和承建单位在工程建设中发生一些利益冲突，产生矛盾时，也可以做到运用法律和相关合同条款，在事实的基础上，合理的维护二者的合法权益。也只有这样才能在工程中体现公正性【4】。2第二章国际上的监理实践建设监理（在国际上的统称）是由许多学科、众多专业共同架构而成的一个技术密集且智能化的组织。在此基础上，可以将国外的监理咨询机构看作为一个具有高智能人才或者有着智能型服务性的企业。在一些经济发达的国家里，特别是在英国和美国，监理咨询业的发展有着百年的悠久历史，立法也比较完善，在实践中也积累了许多科学的管理制度，工作程序化，技术标准完善，科学管理和组织方式也比较现代化。按照FIDIC条款，已经在国际上形成了一套固有的监理模式【4】。2.1监理业务范围与权限在国外，特别是英美日德等发达国家业务发展均达宽阔深长的高水准程度，真正担当起全方位的监理咨询任务，对于工程项目的建设，业主通常实施的是全过程监理，这就包括从项目建设的前期工作开始直至项目的最终建成，即整个工程建设全过程都会委托给监理咨询公司，由他们进行全方位的监理咨询工作。这样在整个工程建设实施的过程中，监理工程师的主要责任是监督业主与承包商执行合同的情况，做好投资控制，防止索赔现象的发生或为反索赔提供依据，以此来维护业主和承包商双方各自的利益。而业主一般情况下是不与承包商直接发生关系的，由监理工程师来传送或发布所有信息。如今他们的服务的业务范围已逐步扩展到为业主提供投资规划、投资估算、价值分析，向设计单位，施工单位提供费用控制。2.2国外监理公司对人才的要求国外监理公司对监理工程师、咨询工程师在学历方面要求比较高，大部分都具有硕士或博士学位。如在德国的监理咨询公司中，具有博士学位的监理咨询人员就占到总人数的50%。又如美国著名的兰德公司，具有博士或硕士学位的人员几乎占到人员总数的70%。同时，在国外，监理公司招收监理咨询工程师的时侯，对个人的实践工作经验的要求也很高。例如新加坡的监理公司就必须要求具有工程设计经验的人员来从事工程结构方面的监理工程师，而这些人员的工作经验又必须在8年以上；而在英国，咨询工程师协会也会规定想要入会的会员年龄必须要在38岁以上，同时实践经验丰富。除此之外，国外监理公司每年都要投入大3笔的费用用于人员培训，因为在职监理人员的理论教学是非常重要的环节，只要理论知识提高了，那么监理人员业务水平就会有很大幅度的提高。2.3监理取费一般在国际上，监理咨询公司的费用额度和价位相对较高，基本上可以占到工程总造价款的3%左右，加上不同地区建设工程项目在服务内容深度、监理种类、服务特点有所不同，监理费用也略有差异，如果将工程总造价做为基数的话，那么像在德国包含工程设计方案费用在内，将收取总造价的5作为费用；而美国则只收取3左右；在日本则收取4左右的设计监理费；东南亚的大多数国家也收取2左右的费用，我国台湾省的费用收取标准也在2.3左右，当然在这些收费标准中，也会因为监理公司的资质等级不同而略有变化。第三章我国监理事业的发展概况及所取得的成绩3.1我国监理事业的发展概况我国首次实行公路工程建设监理是在1986年世界银行贷款项目西三线（西安三原）一级公路、京津唐高速公路等基本建设项目。1987年12月，交通部部长宣布：“将在全国公路工程中推行监理工程师制度”。1987年，12月京津塘高速公路开工并实行建设监理。1988年8月1日人民日报以“迈向社会主义商品，经济新秩序的关键一步我国将按国际惯例设建设监理制”这一显著标题。将这标志着我国监理事业开始的里程碑，向全世界公布，由此我国建设领域的展开了一系列的重大变革。由此可见，我国监理的行业的发展大致可以划分为以下几个阶段：3.1.1试点阶段（1988年至1993年）如高速公路，城市标志性工程等。这一阶段的监理以自行监理为主要方式，监理对象基本上以国家或地方重点工程项目为主，人们对监理这一词汇基本上是不知道的。而监理一般以业主直接派出人员组建监理队伍的方式开展工作。3.1.2发展阶段（1993年至1998年四川彩虹桥事件之前）这一时期，监理对象由以前的国家或地方重点工程逐渐向具有一定的规模，投资相对较大的市政工程，高速公路建设工程项目等转变。在这段时间，社会监理机构发展迅速，监理队伍逐渐发展壮大，而监理方式也由自行监理开始向社会化独立委托的监理单位转变。3.1.3全面强制性实施阶段（彩虹桥事件至今）在这段时期里，无论建设工程项目的大小，只要关系到社会人民的生命和财产安全，工程总造价在500万元以上项目就必须实行监理制，而监理方式也主要是以委托监理形式为主。在现阶段，监理这一行业由于质量负责制，且社会方面又强调工程质量和施工安全性，因此，随着国家法律、政策等的宣传作用，监理行业越来越受社会尊重，社会地位也逐渐提高。3.2我国监理事业所取得的成绩经过14年的研究、探索与实践，我国监理事业发展已经初具规模。主要体现在：53.2.1形成了一套监理法规中华人民共和国建筑法、中华人民共和国招投标法、建设工程质量管理条例的颁布实施，确定了监理单位市场主体地位，使建设监理工作有法可依、有章可循。工程建设监理取费办法为指导监理市场建立完善的。价格体系标准奠定了良好的基础。在2000年底，建设工程监理规范颁布以后，监理工作逐步向规范化、制度化、程序化的方向转变。在我国大多数的监理企业都制订了一系列的贯标实施细则，并要求严格按照规范规定组织实施工程监理工作。一些监理单位在通过了ISO 9000认证体系后，在严格按照质量管理体系的文件要求进行监理操作，从而实现了管理程序化、报表制度化，使监理人员的职责明确化，工作秩序井然。在我国的许多地方，监理企业还做到统一着装、统一使用监理标志，规范化程度大大提高。建设工程监理范围和规模标准规定的颁布更加明确了工程监理在工程建设中的作用。3.2.2工程受监率逐步提高在我国现代化建设的进程中，监理这一名词几乎在所有的大中型建设项目都能看到，这一举措在很大程度上保证了工程质量，节约了投资，缩短了工期，取得了显著的监理效果。根据我国建设部的统计，我国实施建设监理后与实施建设监理前相比，工人数减少了1/2-2/3，劳动生产率提高了30倍，同时建设工期也缩短了1到2年，工程建设投资额得到了有效的控制，工程质量有了明显的提高，工程质量合格率均为100%，优良率也达到85%以上。3.2.3建立了一支规模较大的监理队伍截至目前，全国通过考试取得监理工程师执业资格证书的人已达到100万余人，经过监理工程师注册的人员有4万余人。我国工程监理队伍每年都在不断壮大，全国监理企业已从最初的1500多家发展到现在的6300多家；这其中具有甲级资质的有505家，乙级资质的3800多家，丙级资质的1900多家，监理从业人员约有25万余人，而这一数据还在逐年增高。到目前为止，我国的工程监理队伍主要有由总监理工程师、专业监理工程师和监理员这三个层次的组成。6关于监理的责任、权力、利益的划分问题，一直以来都是影响我国监理行业发展的主要原因之一。在有关工程建设监理规定基本上能够具体化的体现在监理合同条款中，监理的责任、权力和利益也在实施细则当中明确划分了，但是近十几年来，业主对监理工作的干扰现象较多，在我国实际开展的项目建设中完全按照合同规定实行监理的工程项目很少。从工程项目上讲，是业主和监理的关系是委托与被委托的合同关系，而在法律上，他们又是是平等的法律主体，应该相互监督执行合同。但在实际工程中，业主们总是存在一种错误的意识：我是投资方，理所应当的老板，而监理是我花钱雇的，算是伙计，伙计就应该听从老板的吩咐办事。在监理这方面来说，监理公司在近几年来发展较快，市场竞争日趋激烈，而工程招投标时又存在不规范操作。这样一来，为了自己的生存，监理公司在业主违反监理合同的要求下，也不愿意因为出现得罪业主的现象，而影响今后公司的业务发展。因此监理在施工现场的监管力度明显不足，一旦出现工程质量、安全事故的时候，业主就将责任往监理身上一推了之。此时的监理在不具备权力和利益的条件下就只剩下责任了。除此之外，在监理行业中也确实存在少数监理的业务水平低下、缺乏责任感的现象，使得业主对监理的产生不信任。3.4监理的工作范围及内容在现如今的工程领域中，从事监理行业的人员应当是具备管理学、经济学和木工程技术的基本知识，能掌握现代管理科学的理论、方法和手段，能在国内外3.4.2施工阶段建立监理的检测工作体系，按照规定频率独立开展监理的检测工作。对施工单位在施工过程中报送的施工测量放线结果进行复验和确认，并按业主有关地铁测量管理规定执行。审核承包商，进入工地拟用于本工程的原材料、成套设备的品质以及工艺试验，和标准试验，见证取样。审查承包商用于本工程的机械装备的性能与数量，是否满足技术规范规定的工程质量标准的要求。审查承包商实施本工程的施工方案及主要方法或工艺，是否符合技术规范的规定，是否按开工前监理工程师批准的施工方案进行施工。检查施工中所使用的原材料，混合料是否符合经批准的原材料的质量标准和混合料的配合比要求。要求承包商按照合同条件、国家有关的工程技术规范、标准和规程及监理程序进行施工；通过旁站、巡视、检测、试验和对每道工序完工后进行严格的质量验收、整体验收，合格后才能允许进行下道工序等手段，全面监督、检查和控制工程质量。按业主发布有关管理办法和监理工作制度建立计划、统计、验工计价和报表制度的有关规定，履行其相关职责。审核承包商申报的年、季、月施工计划是否适应工程项目和实际情况，是否满足业主提出的施工进度要求，签署意见后报业主批准。监督工程进度，定期检查承包商的工程进度计划，审查承包商的月、季报所报工程量完成情况，对工程进度偏离总体施工计划及时提出调整意见，并向业主汇报。认真做好工程质量、进度、投资的预控制、过程控制和最终验收控制及其事故自理；发现和预测在施工中可能缺陷的工艺或材料，及时提前发布预防和修补这些缺陷的指示。协助业主对设计进度提出要求（需图计划），对出图质量提出意见。监理部每月主持召开监理例会、进度检查会，分别就施工进度和施工质量进行分析评述；并根据承包商提出了的施工活动计划，安排监理人员进行监督、工序检查、抽样试验、测量验收、计量测算、缺陷处理等施工监理工作。如有特殊情况，由总监理工程师或总监代表决定召开临时监理会议，研究解决办法【6】调查、处理工程质量缺陷和事故。出现重大质量事故时，督促承包商按规定上报有关部门。对需要返工处理或加固补强的质量事故，责定施工单位报送质量事故调查报告和经设计单位等相关单位认可的处理方案；对质量事故的处理过程和结果进行跟踪检查和验收，并及时向业主提交有关质量事故的书面报告，将完整的质量事故处理记录整理归档。要求施工单位按时上报真实可靠的监控量测资料，并随时进行检查。按有关管理规定办理变更手续。协调业主与承包商之间的有关争议，协调承包商与设计单位，有关厂家和检验单位的关系。处理索赔和合理争议的调解。根据合同规定处理违约事件。按业主发布有关管理办法和监理工作制度建立计划、统计、验工计价和报表制度的有关规定，履行其相关职责。负责分项工程、隐蔽工程检查、验收和签证；对承包商的交工申请，进行评估，组织单位工程竣工预验收；签署工程竣工报验单，提交工程质量评估报告；参加业主的工程竣工验收；审查工程结算。按有关地方规定、条例以及业主对安全文明施工生产的要求，对整个施工过程的安全文明施工进行检查督促，对发现的施工安全隐患、施工扰民问题要求施工单位进行彻底整改，并定期向业主书面报告所监理标段的安全文明施工生产情况。及明向施工单位发出有关工程施工的监理通知，并要求施工单位回复对监理通知内容要求事项的落实情况。监理通知及时报业主。督促承包商按业主要求整理合同文件、技术资料、档案材料，及时做好竣工文件。资料整理归档，最后移交业主。编制监理工作月报、季报和年报，建立单位工程项目监理日志，按标准要求检查落实。10按业主计算机管理系统的要求，建立计算机管理网络，做到所有资料、文件电子化。完成业主交办的监理任务和义务相关的其他的事项。工程竣工时向业主提交监理报告。3.4.3竣工后缺陷责任期阶段移交工证书签发后在缺陷责任期内，要求承包人要：1、完成在移交证书中指明的当时尚未完毕的工程；2、完成在移交证书中指明的已完工程中存在的某些缺陷的修补；3、进行修补或重建因承包人原因出现的工程缺陷；4、应继续完成不合格需重建、修补缺陷的工程，直到监理工程师和业主验收合格。定期检查承包商剩余工程计划的实施，并视工程具体情况，建议承包商对剩余工程计划进行调整。监督承包商认真执行缺陷责任期的工作计划，检查和验收剩余工程；对已交工工程出现的工程质量缺陷、病害，会同有关部门进行调查、分析其原因并确定责任归属。监督工程保修，对修补缺陷的项目进行检查，及时发现问题，组织有缺陷项目的修补、修复或重建工作；抓好每个环节的质量控制，直至达到规定的质量标准。督促承包商按合同规定完成竣工资料。在缺陷责任期满后，对承包人在缺陷责任期所完工程检查合格后予签认，签发工程缺陷责任终止证书。办理最终支付证书手续，会同业主审核后签发。而目前，在我国的监理行业中，大多数监理都只实现了工程建设施工阶段的监理工作，在设计阶段缺乏甚至是无监理状态，这样就使得工程设计在实际使用功能上，出现图纸的不完整性，这样一来，施工阶段的设计变更较为频繁，变更量大，工期延时，甚至有的工程质量也很大的影响。实际工作中监理往往只能做到质量控制，而监理的合同中包含的质量、投资、进度控制监理就无力而为了，可见投11资和进度的控制在实际施工环节中受到业主认识、承包商施工技术的影响有多大。3.5监理队伍建设在现如今这个阶段，我国的监理人员组成主要来自两个方面：一部分是由设计，施工单位退休的高级工程师、工程师、技术员组成，这些人在重要的监理岗位上能够充分发挥他们在设计和施工实践过程中的丰富经验，能力突出，但由于他们年龄偏大，工作精力和接受新知识的能力也相对较差。另一部分是由大中专院校的毕业生组成，他们接受新事物的能力较强，工作精力旺盛，但实际工作经验缺乏，专业能力和协调能力明显不足，在实际工作中只能担任监理员的工作。当前我国的监理队伍建设中缺乏精力充沛的有能同时具有专业知识和管理经验的中青年监理人才。从对监理的业务培训来看，虽然许多监理单位都对从事监理的人员开展岗前的培训工作，但是在岗培训和现场指导教学不足，使得监理人员业务水平提高较慢。从监理人员的工作稳定性来看，很多的社会监理机构为降低监理成本，往往采取项目聘任制，在工程结束之后，如无后续工程，就对这些聘用人员实行解聘，若工程是外地项目，一般采取就地招聘，这样一来就造成监理人员出现不稳定性，不利于经验的积累。当然，在监理行业中也存在有极少数监理人员缺乏责任心和必要的职业道德，影响整个监理行业的形象。就目前来看，我国工程监理人员结构分部不合理，技术水平也良莠不齐，这样的情况主要表现在以下三个方面，首先是总监理工程师和专业监理工程师的质量和数量都不能够满足正常监理工作的需要；其次是监理工程师的知识结构不合理，缺乏集管理能力与技术含量于一体的复合型监理人才；最后监理从业人员也缺乏综合的组织、管理和协调能力，实践经验不足。第四章实际案例分析我国现今监理行业在工程实施的环节中出现了很多问题，其中最主要的还是业主，监理和施工方之间关系的协调化问题，下面用实际存在的实例进行说明。我省某在建高速公路在2006年11月完成招投标工作，建设方在12月8日召开会议要求施工、监理单位在2007年1月底完成驻地建设和拌和站建设工作。该项目建设单位设立二级监理机构，由建设单位内部自行组建总监办，下辖三个驻地监理办。路基施工总工期为20个月承包人和监理单位于2007年3月按建设单位要求完成相关驻地建设工作并，进驻施工现场。由于建设单位在招投标前未完成用地审批工作，造成征地工作未能按时交付施工单位，建设单位于2007年3月要求各单位留守一部分人员其他人员暂时不进驻。根据建设单位的要求某标段作为该路的试验段于2007年8月开工。该标段包含特大桥一座（长度1266米）、大型互通一个（含匝道桥9座）、土方路基，33.3万方填驻工程量。设计取土坑200亩。该座特大桥跨京浦铁路桥，根据合同由建设方负责协调铁路施工，施工单位协助建设方工作。2007年8月施工单位根据建设方要求进驻土方施工机械设备一套、桩基施工机械10台循环钻，项目部管理人员按投标要求进驻工地，并按建设单位要求于8月正式开展施工。由于用地手续无法批复导致建设单位不能完成主线路基和取土坑征地，路基施工基本停滞。建设单位仅提供特大桥主线桩基的部分施工用地。施工单位自2007年8月至2008年4月底共完成桩基205根（占全部桩基总数392根的51.7）。2008年4月建设单位完成主线征地工作并于5月1日下达开工令，各单位正式进行施工。在此期间由于建设单位无法完成按计划取土坑征地工作，自2007年8月该标段施工开始至2008年10月建设单位只提供了计划取土坑200亩中的33亩，该施工单位路基填驻无法正常施工。建设单位于2008年10月变更要求该施工单位超运距23公里取土12万方，并于2009年7月再次变更要求施工单位超运距1330公里采用山皮土按填石路基填驻剩余路基土方。施工单位在2010年7月完成全部土方路基施工，和合同工期延迟15个月。该标段特大桥施工自2007年8月试验段开工只至2009年6月已完成除跨铁路施工的3跨以外的全部桩基、立柱、盖梁、梁板预制和梁板架设施工。在此期间施工单位多次主动与铁路方面联系跨铁路施工，但铁路方面要求由项目建设单位进行协调和谈判，由于建设方协调不利致使跨铁路施工至2009年6月才开始桩基施工，至2010年7月完成全部桥梁施工，和合同工期延迟15个月。整个施工期间施工单位多次向监理单位和建设单位发文要求建设单位提供设计取土坑征地和协调铁路施工。监理单位作为第三方也根据施工实际情况上报建设单位上述问题，并说明该问题将导致施工单位无法保证在合同工期内完成施工。2010年7月施工单位完成全部施工后，就取土坑征地和跨铁路施工两问题向建设单位进行索赔，监理单位根基施工实际情况确认该项索赔事实，上报建设单位后建设单位不同意索赔。目前在监理过程中存在较为突出的问题是，监理方本应根据合同按照独立的第三方监督程序执行合同。但是我国很多地方的建设单位仅仅将监理看作其花钱雇来的单位，对监理单位的工作要求是负责监督承包人的施工质量，防止承包人在施工过程中偷工减料。而工程的变更权和索赔权均被建设单位收回，监理无权签认工程中产生的变更和索赔，这一权力必须经由建设单位同意后监理单位才可以实行签认变更和索赔权力。一旦出现问题，对建设单位这种违反合同的行为也变得无从追究。目前这样的现状是导致监理单位无法行使作为独立的第三方监督合同方执行合同的行为。由上述事例可以看出目前我国监理工作主要存在的问题和形成原因主要有以下几点组成：4.1没有实现真正的“全面监理”在我国现行的中华人民共和国建筑法中第三十二条有如下规定；建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单14位实施监督。同样，在我国现行的建设工程监理规范中，第九条也对这一概念进一步做出如下规定:工程建设监理的主要内容是控制要工程建设的投资、建设工期和工程质量；进行工程建设合同管理，协调有关单位间工作关系。总体概括起来说,监理工作内容应为“三控制、两管理、一协调”。监理制度应该贯穿建设项目的全过程，这就包括建设投资决策阶段、设计阶段、施工招投标阶段以及施工实施阶段（含保修阶段）。工程项目建设监理，就应当做到在工程项目建设的全方位和全过程中进行监理。在1998年底，温家宝副总理对出席全国计划工作会议的负责同志就曾做出“要实行全方位、全过程监理，要服从设计到施工全过程的监督责任”的相关指示。到了1999年7月，朱镕基总理在长江防汛工作座谈会上对监理单位也作出了“监理单位要严格履行职责，对项目建设进行全过程、全方位监理，严格把关”的明确指示。虽然国务院的领导同志不止一次的强调要在工程项目建设的过程中实行“全方位全过程监理”并作出重要指示，但是还是有一些单位或个人，不顾工程设计阶段监理存在的客观需要与监理行业发展的形势，也不管建设监理行政主管部门的意见，擅自界定“监理的范围应严格界定在施工阶段”并以行政机关的名义加以宣传，使人们对国家实施建设监理的这一政策产生误区，认为国家政策已经改变。例如在我省在建的一条山区高速，施工单位正常施工时发现设计图纸中设计的土石比为土：石为7：3，但现场实际为土：石为3：7，甚至有的施工段落几乎全部为石方，这种情况完全是由于设计单位在设计初期地质调查不仔细等原因造成。施工单位在根据设计图纸投标时按填土路基投标，施工单位进场施工后发现以上问题不得不向业主提出重大变更，但业主方面提出承包人要按石方路基增加相应的设备，而变更后的单价和变更却迟迟不能批复。由此造成承包人工期延误、单价降低和资金短缺等无法得到正常赔付，正是因为如此很多承包人正常利润无法保证，甚至出现亏损的情况。以上案例只是我省公路建设中一个较为普遍的现象之一，在很多的建设项目中由于设计错误造成的工程变更较为普遍。这种现象是由于在设计阶段由于缺乏设计监理控制，造成设计单位设计不仔细，甚至粗制滥造的情况发生。由此我们应当提高对设计阶段监理的认识，加强设计监理的实施，保证设计质量，也是工程降低工程变更，控制造价的有效手段之一。究其原因造成目前不能全面监理的现象，主要有如下几个方面：4.1.1业主对监理认识不够业主没有认识到监理的作用只有在实现了对工程项目的质量、进度、投资三个目标的控制时，才能真正的提高工程建设的投资效益，他们始终不愿意放弃对工程项目的造价和进度控制权。他们认为我自己如何花钱怎样花钱为什么要由别人管理，这就表现出业主对监理实际上是不放心的。有些业主，尤其是房地产开发商对委托监理一直持抵制态度，他们是为了逃避政府的强制性的监督审查，迫不得已才虚假委托或仅委托质量控制监理，而将工程款的支付权力牢牢控制在自己的手中。4.1.2监理企业的总体业务水平不高真正能承担“全面监理”的监理企业很少。虽然现阶段我国出现的监理公司和从事监理行业的人员数量较大，但实际能全面胜任监理工作的人员较少，特别是取得从业资格的监理人员数量与实际需求还有很大差距。目前大多数监理公司都存在借用人员资质以及实际到位人员资质与投标人员资质不符的现象。4.1.3政府主管部门对监理行业的重视程度政府职能部门从制度上或者法规上并没有体现出对建设工程项目强制实施并全面推广的全方位、全过程监理的客观要求。当前工程监理任务主要是实现施工过程监理，对于设计监理、检测监理等还没有全面推广，这也是存在于工程建设、管理方面的一个盲点。致使在工程的设计方面不断发生设计质量较低和一些设计单位超资质承揽工程设计的现象，从而导致设计上失误甚至是错误，使工程施工中出现大量变更，工程总预算超出等问题。4.2社会上对监理行业的认识误区4.2.1从建设单位认识上看在1997年颁布实施的公路法及2000年5月出台的建筑工程质量管理条例中，都明确的设专章阐述了现今工程建设监理的工作性质、社会地位、作用、处罚条例以及界定了监理与建设单位、承包单位之间的关系，可是就目前情况看来，一些建设单位对监理的认识上还是存在下列误区：4.2.1.1工程建设中存在的误区在工程建设的过程中，建设单位是否委托监理承担监管工作似乎并不是十分重要的事，在建设过程中委托监理也只是找为施工质量找一个质量责任的承担者，一旦工程在建设中出现了质量隐患或问题，建设单位就可以推卸责任。这样一来，责任就全部是监理的了，而真正的权力则是业主的。4.2.1.2监理工作中的误区只要是监理单位就能够胜任监理工作，不了解优质服务与劣质服务的差别。这也体现了一些建设单位为保证自身利益，组建或拼凑一些小型的或不具备资质的监理公司，从事自己单位在工程建设时的监理工作，这样的监理工作只是走了一个形式，并不能真正的对工程实现监管作用。4.2.1.3权力分配中的误区监理是业主雇来的，叫你做什么就得做什么。这也是在现阶段业主对监理的最主要的错误认识。在工程建设过程中出现的一些不合理和不规范操作，很大一部分程度上都是业主不按合同履行义务，剥夺和消弱监理权力造成的。4.2.1.4费用管理上的误区监理合同洽谈中，监理费用总额压得越低，业主洽谈者的成绩越大。目前监理投标中由于监理单位众多、业主压低标价，使很多监理的合同费用都低于正常监理投标报价水平，这样就造成了监理单位正常利润的降低，从而使监理单位减少监理人员工资、正常监理培训的标次数，导致监理人员的专业水平不能够全面的正常发展。例如，根据FIDIC条款规定，工程变更事由承包人根据施工现场情况向监理提出变更申报，再由监理根据实际发生情况审核变更，如符合合同条款规定允许变更的签发变更令。但在我国实际操作是业主将变更权收归自己，业主没有同意，监理无权签发变更令。这在我省在建的一条高速建设项目表现尤为明显，业主将全部变更权收回，监理无权批复任何变更，业主要求所有变更均有业主、驻地监理、总监办监理和承包人四方到场共同审核。在这样的情况下承包人出现变更均事先与业主沟通，在征得业主同意后进行申报变更，履行变更手续。本人曾遇到承包人施工发现地基承载力小于设计承载力，在经驻地办试验证实后提出基坑换填变更，业主提出委托第三方再次进行试验。如此下来承包人一个基坑开挖后，基坑本身承载力不足，长时间无法施工遇水浸泡后造成换填深度加大，为保证基坑干燥还要组织人员排水保护。这种情况不仅造成承包人工期受到延误，而且资金收到一定损失，实际业主也不对此予以补偿和赔付。另外，业主在对变更的批复上也存在着很大误区，部分业主在遇到变更时没有征得监理的意见自行对变更进行审批，这就造成变更中存在暗箱操作和非法交易，这也使得一部分承包人恶意变更的情况发生。当然，这其中不乏由于我国监理水平整体素质不高，造成业主对监理不信任的原因，但是更主要的原因还是在于我国工程建设的业主方仍然没有摆脱“我的钱为什么要别人帮我花”的陈旧思想。我们要充分的认识到监理在工程建设中的作用，并赋予监理正常操作的权力，而不应该将监理看作是在施工过程中业主为承包人雇来的监工。4.2.2从承包商认识上看4.2.2.1对监理工作范围的误区有很多建设承包商都有过“把监理当作是自己在施工过程中的质检员”的误区。其实作为监理工程师应该是公正的第三方，无论是从合同关系还是从隶属关系上来说监理都不应成为承包商的质检员。这一认识问题不但涉及到了施工过程中的职责权限，还涉及到工程施工过程中的验收程序。在工程施工过程中的各项工程质量都要经过验收，而且都应该是在承包商自检合格的基础上，才报请监理工程师进行验收程序。作为承包商应该承担提供合格施工产品的责任，而作为监理则应当负责检验这些报检工程产品，是否合格，确保工程质量。但在实际工作中，施工单位错误地认为是监理说了算，对自检程序抱有草率马虎的应付态度，在质量控制上依附监理，把监理当做自己的质检员，而真正的质检员却成了“业务联络员”。4.2.2.2对监理文件意见的错误理解有的人认为是来自监理的意见都要不折不扣地执行，执行中如果出现不良的后果，责任将由监理全部承担。监理的文件意见一般分以下几种：指示、命令（工程师指令）、建议、要求、劝阻意见。建设工程施工合同通用条款规定，来自监理工程师的指示、命令（工程师指令）必须严格贯彻执行，如有不同的意见或建议，可在事前反馈给监理工程师作进一步的考虑。只有在强制执行监理工程师的错误指令时，造成质量、安全事故或工期延误等问题，应由监理工程师承担相应责任。除此之外，承包商对来自监理工程师的建议、要求、劝阻等意见，承18包商应结合自身的经营管理条件和需要，也包括实施自身经营战略、降低工程成本、提高经济效益等方面的经营秘决做出自主决策。在此过程中如果受到监理工程师某些错误意见的误导，而不加思考全盘接受，由此造成是不良后果及遭受是损失，应由承包商自行承担决策的责任。4.2.2.3对于监理服务对象的错误认识很长一段时间以来有的承包商对于监理服务对象的认识是错误的。根据合同监理是受业主委托对承包人执行合同进行全面监理。在这里我们要指出监理“热情服务”的对象应该指的是业主，监理对承包人没有服务的义务，监理与承包人的关系是监理与被监理的关系。在实际施工过程中承包人对监理存在两种截然不同的认识。第一种是认为监理没有任何权力只是监工而已，对监理提出的指令和要求不予理睬，导致监理在施工过程中无法对施工过程进行有效的监控和管理。第二种是认为监理是直接管理组织，现场施工完全听信于监理，导致一部分监理人员对承包人指手画脚，完全将自己置身于“钦差大臣”的地位，激化了监理与承包人的关系。4.2.3从监理单位认识上看个别的监理员把自己看成受法律肯定的业主方指定的钦差大臣，在工作中居高临下，对承包商的施工管理指手画脚，缺乏尊重感。一些监理人员业务水平不高，在施工过程中常常提出一些不合理的和甚至是错误指令，造成承包人损失，从而导致监理与承包人关系对立，监理工作无法正常展开，同时承包人正常施工也受到直接影响。目前由于监理人员素质不是很高，很多非专业人员都从事到监理行业，这些人业务水平有限，加之对监理的一些错误认识，这就导致一些错误监理指令的发出。曾经有一位刚从学校毕业的监理员，他本身是学经济专业，毕业后从事结构监理员，每次到施工现场遇到问题时完全套用技术规范，对现场实际情况处理僵硬。有一次承包人灌注桩基，现场发生堵管情况，承包人提出在计算保证埋管深度的情况下提管，打通管道内堵塞。但这位监理员死搬教条，要求承包人停止灌注，最终导致这根桩基断桩报废。由于监理的错误处理导致了承包人必须承担不必要的经济损失，长此以往承包人与监理矛盾难免会被激化。4.2.4普遍认为监理只代表业主利益，是承包商的对立面在施工过程中，监理单位应在“公正、独立、自主”的原则基础上，逐步开展工程建设监理工作，做到公平地维护建设单位和施工单位的合法权益。可是在现实工作中，人们往往认为监理是由业主聘请来的，在工作中监理是伙计，而业主则是老板，那么伙计就得听老板的，服从老板的安排。虽然监理在根据合同条款履行监理的任务，保证业主和承包人的合法利益。但是在现阶段有很多业主为了追求进度，一味的对承包人和监理下达提前竣工的任务要求，为了满足赶工期的要求，使得许多承包人不得不加大投标外的资金、人员和设备投入量，而这些超出合同范围的费用，又由于承包人无法向监理提出合理变更，无法得到赔偿，最终结果就造成了承包人合法利益的损失。形成以上误区主要有历史的原因与现实的原因。在计划经济时代，由于业主大多数是国家政府机构，承包商也是由国家政府机构指定的。在施工过程中，为了控制好工程建设进度，成立了建设指挥部，并由建设指挥部直接控制工程的投资、进度