技术规范标准_农村土地整理模式技术标准及对土地资源优化配置影响

浙江大学 硕士学位论文 农村土地整理模式、技术标准及其对土地资源优化配置的影响 以嘉兴市为例 姓名：屠帆 申请学位级别：硕士 专业：土壤学土地资源管理 指导教师：吴次芳 2002.5.1 农村土地整理的模式和技术握I 筐承其对 土地资源优化配置的影响一一一以嘉兴市为例 屠帆 浙江大学环境与资源管理学院 摘要 l 近年来，随着人口的持续增长、经济建设的持续快速发展，保 护耕地的问题越来越引起各级政府和理论界的关注。基于这个背景， 】9 9 7 年中共中央、国务院首次明确提出了积极推行土地整理，搞好 土地建设，提高耕地质量的要求。在这之后，土地整理工作在全国 蓬蓬勃勃的开展起来。为进一步推进土地整理，有必要在实践基础 上，对土地整理工作进行分析归纳总结土地整理，了解目前还存在 的问题，并提出相应的对策措施，以使这项工作能长期开展下去， 更好发挥土地整理对土地资源优化配置作用。1 本研究以嘉兴市土地整理实践为例，对1 9 9 7 - - 2 0 0 1 年实施的土 地整理项目进行全面调查，并在嘉兴地区进行了对土地整理实施评 价和土地整理权属调查情况的抽样调查，具体研究内容包括： 土地整理概念辨析。将土地整理与土地开发、土地复垦进行 对比分析，对土地整理的概念进行界定，分析了土地整理的基本特 性。 土地整理的区域分布和类型。根据嘉兴地区1 9 9 9 年以来开展 的1 0 0 7 7 亩标准农田建设的实践，总结了嘉兴地区土地整理的模式， 各自的特点及取得的效果，将土地整理模式与整理区域所处的自然、 经济条件相结合，为土地整理项目操作提供选择途径。 土地整理的技术标准土地整理的技术要求和一定生产力发 展水平及自然环境条件密切相关。针对平原水网的实际情况，提出 了当前嘉兴地区土地整理的技术标准，为土地整理实施提供可参照 依据。 土地整理中的权属调整模式。通过整理前后土地经营规模、 经营效益等的对比分析，总结了嘉兴地区土地整理中权属调整的模 式、意义及其存在的问题。 土地整理的运作模式。为实现土地整理工作长期化、社会化 的目标，土地整理必须走产业化及市场化运作的道路，根据嘉兴地 区土地整理的实践，探讨了市场化运作的可能性以及市场化运作的 基本模式。 土地整理对土地资源优化配置的影响。围绕土地资源优化配 置的相关理论，总结土地整理对实现优化土地资源配置的影响。 一狲0 jf 。曩 关键词：土地整理、濮式土地资源优化配置 致谢 本论文是在我的导师吴次芳教授的悉心指导下完成的。在论文 的成稿过程中，导师对我论文的选题、构思、内容进行了大量的指导。 在职研究生期间，导师渊博的学识、对学科前沿敏锐的洞察力、严 谨的治学态度、平易近人的作风都给我留下了深刻的印象，是我在 治学道路上终生的楷模，在此，表示我深深的献意。 感谢刘卫东老师、吕军老师、王珂老师、徐建春老师、叶艳妹 老师、王建弟老师、王深法老师的传道授业；感谢楼建悦老师、宋 露老师的大力帮助，做为研究生班的班主任，在生活上、学 - - j 上均 给予我们无微不至的关心；感谢鲍海君博士给我的论文提出了许多 有益的意见。 嘉兴市国土资源局王国和局长、陈付良副局长、周照荣处长、 俞建英处长给我就读研究生提供了良好的机遇和条件。周照荣处长 和我的同事钱伟、孙训华在我就读期间，在工作上给予了我大力帮 助，使我能够腾出时间完成学业。嘉兴市水利局郑建根、嘉兴市农 经局许超为本论文提供了宝贵的资料。对这些关心我、支持我的领 导和同事在此我一并表示诚挚的谢意。 此外，我想特别谢谢我的文夫吴胜强先生，我的婆婆和母亲， 他们理解和支持我的工作和学 - - j ，为我毫无怨言的承担了照顾孩子 和家庭的重任。宝贝儿子吴峥给我的生活增添了无穷的乐趣。生活 中能与他们相伴，是我最大的快乐和欣慰。 最后，对参加本论文评阅、答辩和对本论文提出宝贵意见的所 有老师和同学表示诚挚的献意。 屠帆 二0 0 二年五月 图表目录 图3 - 1嘉兴市2 0 0 1 年土地利用结构2 0 表3 - 1嘉兴市1 9 9 7 - 2 0 0 1 年补充耕地潜力结构表2 2 表3 - 2嘉兴市1 9 9 0 、2 0 0 0 、2 0 0 1 年农业用地与建设用地比例2 2 表3 3 嘉兴市城镇人口、面积统计表2 4 表3 - 4嘉兴市农村人口、宅基地面积统计表2 5 表3 - 5嘉兴市圩区整治、中低产田改造面积统计表2 8 表3 - 6 嘉兴市1 9 9 9 2 0 0 1 年标准田建设建设情况2 9 表3 7 嘉善县陶庄镇湖滨村土地整理项目整理前后地类变化一3 1 表3 8 海宁市庆云镇土地整理项目整理前后地类变化3 4 表3 9 平湖市钟埭镇中寺土地整理项目整理前后地类变化一3 6 表3 10 海盐县通元镇雪水港村土地整理项目整理前后地类变化3 8 表3 1 1平湖市庄基村宅基地整理项目整理前后地类变化3 9 表3 1 2嘉兴市土地整理区域分布表4 0 图3 2 嘉兴市土地整理净增耕地来源4 1 图3 3 嘉兴市不同区域土地整理投资比较4 2 表3 13 嘉兴市土地整理项目分区域统计表4 3 表4 1土地整理前后流转农户规模比较5 2 表4 2嘉兴市土地整理前后2 2 个乡镇流转取得租金对比5 3 表4 3 嘉兴市1 6 个乡( 镇) 土地整理前后年产值比较一5 4 表4 4 土地整理前后经营类型比较一5 4 表4 5 土地整理后新型投资主体经营情况5 6 图4 1 农户对土地整理认同度调查5 7 图4 - 2 农户对土地整理项目质量评价调查5 7 图4 - 3 土地整理的好处调查5 8 图4 - 4 农户对土地整理后权属调整意向5 9 图4 5 农户对土地流转态度调查5 9 图4 - 6 农户计划进行土地使用权流转意愿调查6 0 图4 7 在何种情况可进行土地流转调查6 0 图4 8 农户放弃承包田意愿调查一6 1 表4 - 7 土地整理前后土地流转类型比较 6 4 1 绪论 1 1 4 究土地整理的意义 1 1 1 当前土地利用上存在的问题 耕地数量日益减少，人地矛盾突出 从1 9 57 年以后，我国的耕地面积开始减少，平均每年减少53 3 公顷 ( 8 0 0 万亩) ，1 9 8 5 年达到顶峰，当年减少耕地l0 0 万公顷( 1 5 0 0 万亩) 。 19 7 9 年至1 9 8 9 年，耕地减少了3 6 6 6 7 万公顷( 5 50 0 万亩) ，相当于一个 山西省的面积。近3 0 年累计减少了相当于辽宁、四川、河北三省耕地面 积的总和。1 9 9 1 年以后，由于各类开发区的兴建、交通、通讯和工矿企 业及房地产开发等各行各业的发展，耕地减少有愈演愈烈之势，如1 9 9 2 年减少耕地6 6 6 7 万公顷( 6 0 0 万亩) ，1 9 9 5 年减少3 8 8 9 万公顷( 5 8 3 3 万亩) 。但在耕地锐减的同时，我国入口以年增长15 0 0 Z i 的速度增加， 人地矛盾日益紧张。全国人均耕地面积从建国初期的0 1 6 7 公顷( 2 5 亩) 减少至19 9 6 年的0 0 8 公顷( 1 2 亩) ，仅相当于世界平均水平的四分之 一。全国有6 6 6 个县、市人均耕地面积低于联合国提出的0 8 亩的警戒线。 19 9 6 年，全国平均每0 6 7 公顷( 1 O 亩) 耕地负担人数4 8 3 3 ，比1 9 7 8 年 的6 4 5 个增加了3 1 8 8 个。据预测，20 5 0 年我国人口将达到1 8 亿，耕地 不断减少，人口还在增加，这一增一减，使本已负担沉重的土地资源不 堪重负。 耕地质量不高，后备资源不足 耕地质量差，退化严重。全国6 6 的耕地分布在山地、丘陵和高原 地区，只有3 4 的耕地分布在平原、盆地。我国耕地的总体质量不高， 与发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相差15 0 2 0 0 公斤。在全部 耕地中，基本无限制、质量相对较好、有灌溉设施的耕地包括灌溉水田、 水浇地和菜地，仅占耕地总面积的3 9 9 。全国还有6 0 6 6 7 万公顷( 9 1 0 0 万亩) 耕地坡度在2 5 度以上，长期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。 有水源保证和灌溉设施的耕地只占4 0 ，中低产田占耕地面积的7 9 。由 于荒漠化的直接影响，我国耕地中近一半存在不同程度地逐年退化。据 1 9 9 2 年水利统计资料，我国盐碱化耕地面积为7 6 3 万公顷，占全国耕地 面积的8 。据全国第二次普查资料，我国沙化耕地面积达到2 5 6 2 1 万平 方公里，占全国耕地普查面积的1 9 3 。全国沙漠化地区有退化耕地7 7 3 万平方公里。全国耕地水土流失面积达4 5 4 1 万平方公里，占全国耕地面 积的3 4 2 6 ，同时，据水利部调查，全国有急需治理的水土流失坡耕地 约4 7 0 0 万平方公里。 我国可开发的后备土地资源不足，我国拥有宜耕荒地资源2 0 4 亿 亩，按照6 0 的垦殖率计，可开垦耕地1 2 2 亿亩主要分布在西北、东北 和华北这“三北”地区。但由于生态保护的要求，耕地后备资源开发受 到严格限制，今后通过后备资源开发补充耕地已十分有限。 土地经营规模小，利用率低，不能适应农业和农村现代化的要 求 据农业部农村经济研究中心和中央政策研究室在全国农村固定观察 点近3 0 0 个村近8 万户农户十几年追踪调查。1 9 8 6 年我国农村户均土地规 模9 2 亩，1 9 9 2 年下降为8 亩，1 9 9 7 年又下降为7 6 5 亩。由于农户土地规 模狭小，自给性和小而全的特征十分明显，面对激烈的市场竞争，单个 的农户因其自身素质和客观环境条件的局限，从市场获取信息的能力有 限，对市场的参与度低，生产的产品卖不出去，农民增产不增收的情况 时有发生，难以抵抗市场的风险。近年来农民收入增长速度减慢应是最 好的例证。同时，土地规模小，导致经营规模不经济，农产品成本节节 攀升，市场竞争力减弱。据有关部门对小麦、稻谷、玉米、高粱、大豆 等几种农产品成本调查表明，每百元产值物质费用成本，1 9 8 5 年为5 6 7 1 元，19 9 0 年为6 0 8 2 元，1 9 9 7 年为7 2 1 6 元，呈逐年上升趋势。 耕地占补平衡注重于数量平衡，未能达到质量平衡 我国对保护耕地数量的认识一直较为深刻，但对保护和提高耕地质 量的认识却处于“混沌”状态。东部地区经济发展快，耕地占用量大，且 这部分耕地绝大多数质量较好，是位于城镇周边地区的高产粮田。而补 充的耕地由于是新开发和整理后的耕地，在质量上和已占用耕地无法划 上等号。耕地质量保护和数量保护是一个问题的两个方面，在一定的技 术经济下，耕地的数量和质量是可以相互转化的。保护一定的耕地数量， 是保护和提高耕地质量的基础；而耕地质量的提高，也会对耕地数量产 生“乘数效应”。 建设用地总规模难以得到有效控制 19 8 6 年一1 9 9 6 年，我国城市非农业人口增长5 9 7 ，同期城市用地 扩大10 6 8 。19 8 5 年村镇用地面积为8 1 3 3 3 万公顷，人均用地9 7 7 平方 米。1 9 9 6 年土地详查数字显示，村镇居民点用地已扩展到1 6 4 5 5 8 公顷， 为1 9 8 5 年用地面积2 倍多。在( ( 土地管理法出台之后，各地加大了耕 地保护工作，耕地数量下降趋势得以缓解，但建设用地总规模扩大的现 象未能得以有效控制，农用地和建设用地之间的矛盾仍很突出。 1 1 2 土地整理的重要意义 改善农业生产条件，实现农业生产增产增效 土地整理主要针对改变沟浜交错、地类交叉、渠系老化不配套的土 地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设，从而可以极大的改变农 业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增产增效。地类一致、 高低一致的田块有助于实现农业机械化生产，扩大农业生产规模面积； 合理配套的田闻排灌渠系可提高输水和排水能力，降低输水过程中损 失，提高农田防洪抗涝能力；贯通田间的机耕路为农业机械化生产提供 了基础条件，并延伸了农民到田头工作的出行距离。 增加有效耕地面积，缓解耕地面积减少趋势 土地整理净增耕地的来源主要有：( 1 ) 农田整理通过归并畸零不整的 农田、田坎、沟渠和田间道路，使其成为单块较大的农田，即可新增不 少有效耕地面积。根据土地详查资料，中国田坎面积高达1 2 4 6 7 万公顷、 沟渠4 8 6 7 7 Y 公顷、田间道路计约6 6 6 7 万公顷。据调查，农田通过整理 一般都能新增5 1 0 的耕地面积，仅此一项整理最终完成后，就可新 增耕地面积近6 6 6 7 万公顷。( 2 ) 村庄土地整理。若按国家村镇规划标 准的上限指标人均建设用地1 5 0 平方米计算，即使到达人口高峰年时， 农村建设用地还可以腾出近6 8 0 万公顷土地，若5 0 能恢复为农田，可 增加耕地3 4 0 万公顷。( 3 ) S - 矿废弃地及灾毁地复垦整理。中国目前因开 采矿产资源造成塌陷、挖损、压占、破坏废弃的土地约2 8 0 万公顷，按3 3 复垦率计算，通过复垦整理土地可增加耕地9 3 3 万公顷。通过三项土 地整理可增加耕地1 1 0 0 万公顷，从耕地数量上一定程序上保证了中国人 口高峰年时粮食安全的物质基础。 改善农村生活和居住环境，提高农民生活质量 农业和农村现代化现阶段的最终落脚点在于提高广大农民的生活质 量和生活水平，体现在土地整理中，也从单纯的增加耕地面积转为改善 农村的整体风貌。如：重视农田防护林的建设，树种选择考虑防风与美 观兼顾；实行殡葬改革，进行坟墓迁移，进行集中统一安置；对农民新 村进行统一规划，将改善农民居住水平与提高建设用地率相结合；保护 水体不受影响，并在外河两侧进行圩堤建设，保证农业生产和居住安全。 增强村级经济和农民个人经济实力，改善基层干群关系 由于进行泵站建设、渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水 能耗降低，农业生产规模扩大，实现农业机械化生产，可以降低农业生 产成本。整理后土地质量提高，单位面积产量增加。整理后土地经营范 围扩大，宜种性广，尤其是进行产业结构调整后可大大增加农民收入。 整理后增加的耕地，通过实现新增耕地折抵建设用地指标，实现指标有 偿使用，增强村级经济实力。这些都可以有力地改善干群关系，真正体 现了代表最广大人民群众的根本利益。 1 1 3 土地整理中存在的问题 土地整理质量标准不够统一 由于各地的地理环境、地质、地貌条件都不相同，土地整理的重点 和要求也有所不同。因此，除了全国性的土地整理验收标准外，各地应 因地制宜，针对土地整理的不同区域特点和类型分类指导，提出土地整 理项目实施过程中的具体标准。这些标准的制定，一要具体，二要具有 一定超前性。有了具体的可操作性的要求，土地整理的质量才能够量化 和比较，有利于保证土地整理项目的质量。 对土地整理的可行性研究不够重视 目前在土地整理项目的申报中，虽然都附有项目的可行性研究报 告，但可行性研究的程序不够规范，研究的内容和深度均停留在初级阶 段。土地整理项目可行性研究应分两步：第一步是进行土地整理专项规 划，在一个大区域内对该区域土地整理进行可行性分析，区域界线以行 政区划界线为单位，土地整理专项规划应根据对各地土地整理潜力的调 查，结合近远期土地利用总体规划的目标和方针以及可投入土地整理的 资金，提出近远期土地整理的目标、实施重点区域。最小为乡级政府界 线，以保证土地整理规划确定的任务能顺利实施，具体的土地整理项目 实施必须在土地整理专项规划的指导下进行。有了专项规划的指导，能 保证土地整理项目选址具有科学性和整理性，保证建成后的土地整理项 目能得以永久保护。第二步是在具体的土地整理项目实施前，还必须对 项目进行具体可行性研究分析，分析土地整理项目实施后在经济、社会、 生态效益方面的影响，对整理过程中可能产生的不利影响降低到最低程 度。 权属调整运作不够规范 在现阶段土地整理项目实施中，普遍缺少土地整理权属调查资料和 土地整理权属调整方案，涉及土地权属调整的，一般由土地所有者或者 使用者之间以口头商量的形式达成协议。其原因：一是我国土地所有制 形式实行的是国家所有和集体所有，而非个人所有，个人仅有土地使用 权，而且这种所用权主体通常与行政管理的主体相结合，因而土地调整 的程序往往简单化，由土地所有者进行统一安排；二是土地整理任务常 常以政府行政命令的形式下达，为保证完成任务，对土地整理权属调整 程序简单化。 土地整理的投资主体仍较单一 土地整理产业化在我国还刚刚起步，各地也有一些鼓励土地整理产 业化运作的政策出台，但纲领性的多，实施细则的少，土地整理仍以政 府投资、实施的多。 土地整理实施后效益评估体系尚未建立 土地整理项目的实施和建成只是完成了一部分工作，这些项目建成 后，具体发挥了哪些效益，包括对当地社会、经济、生态效益的影响， 这些都必须在项目建成后继续实行跟踪调查，分析土地整理项目实施中 存在的问题以及随着社会经济发展项目应随之做哪些调整与完善，这些 对促进土地整理事业的长期发展是非常重要的。 1 2 国内外研究动态 1 2 1 国内研究动态 在我国土地整理很早就已经开始。本世纪初，已有“土地整理章程” 的制订，新中国成立后，多次进行了以基本农田建设为主要内容的土地 整理。改革开放后，尤其是进入九十年代以来，随着耕地总量动态目标 的提出，土地整理已成为节地挖潜、增加耕地面积的有效途径。为指导 各地土地整理工作的开展，国土资源部于2 0 0 0 后制订了土地开发整理行 业标准，对土地整理开发规划的编制、土地整理开发设计、土地整理开 发项目验收提出了具体的要求。各地也结合土地整理的实践，开展了土 地整理项目运作、融资、土地整理综合效益实现途径方面的研究。对如 何在土地整理中体现可持续发展的思想，研究较深入的有浙江大学夏莉 莉在土地整理区农地可持续利用评价指标体系研究) ) 中提出的指标体 系，指标筛选从农业土地总量动态平衡和农业土地永续利用两个方面构 建。随着土地整理工作的深入，在土地整理研究上也开始转向定量和信 息化方向研究。邓寿昌在( ( 土地整理中大面积土方工程几种最优计划高 的计算方法提出土地整理土方工程最优计划高的计算。在土地整理对 生态环境的影响方面，叶艳妹等提出了生态环境保育型农地整理结构、 田间道路和河沟渠的模式设计方法。 1 2 2 国外研究动态 在国外，早在1 7 8 9 年，俄罗斯建立了世界了最早的土地整理大学， 即现在的俄罗斯国立莫斯科大学，开始进行土地整理理论和技术方法研 究。特别是针对农地分散、土地开发不充分、水利交通设施或配套不完 善的情况下如何进行土地整理工程技术进行了较多的研究。现代意义上 的土地整理起源于中世纪的欧洲，法、德等国家在欧洲属较早进行土地 整理的国家。在1 8 2 1 年，普鲁士颁布共有地分割时，即实行土地整理。 在办理初期是以简单的交换分合来促进农地集中，以提高土地利用，由 于效果明显，西欧其它各国及邻近日本积极仿效。在不同的国家，由于 国情和经济、社会发展水平的差异，土地整理的内涵不尽一致。世界上 提出土地整理较早的国家和地区，如德国、法国、俄罗斯、加拿大等欧 洲国家，将调整土地利用结构和土地利用关系，实现土地规划目标的实 施过程称为土地整理；日本称为土地整治或整备；韩国称为土地调整； 台湾地区称为土地重划。 从8 0 年代开始，在一些国家和地区对土地整理理论、方法、模式进 行了研究。随着人们对土地资源价值认识的加深，他们还根据本国的实 际情况，深入研究了自然资源环境价值纳入国民经济核算体系，该研究 现已成为国际焦点。1 9 9 6 年，在莫斯科召开的国际研讨会上，专家们提 出了要统一进行科学研究和制定土地利用和土地整理的标准，并取得了 一定成果。 国外在土地整理过程的实践中呈现出以下特点，以台湾、德国、荷 兰为例： ( 1 ) 有较完备的法律法规 台湾的农地重划条例) ) 是土地整理的重要依据。在农地重划条例 中规定了土地整理详细的作业流程和实施要点，包括：( 1 ) 土地整理区的 选定，规定符合6 个条件之一的项目有申报土地整理区的资格；( 2 ) 土地 整理项目的申报，项目的申报除了要上级主管机关核定外，必须进行公 告；( 3 ) 重划土地分配的原则和分配程序；( 4 ) 参与农地重划者的负担项目 和重划负担的计算方法；( 5 ) 重划后地价处理方法；( 6 ) 重划后的权利清理 及地籍整理；( 7 ) 重划后农水路的管理维护。 19 5 3 年，前联邦德国颁布了第一部土地整理法，1 9 7 6 年、1 9 8 2 年又先后两次修改，使土地整理的内容更加丰富，其内容主要集中在地 块归并整理、改造村镇、开辟建设用地、大型建设项目的土地整理、森 林土地整理、特种作物区的土地整理、更新地籍等方面。德国土地整理 的法律依据是联邦政府的土地整理法和各州据此颁布的与其配套的 法律、法规和行政管理条例。联邦德国的土地整理法于1 9 5 3 年以附 律的形式颁布。现行的土地整理法是1 9 7 6 年重新修订和颁布的。此 外，在文物保护法、不动产交易税法和建筑法典中，也有 与土地整理法相关的内容。在德国，任何一种土地整理项目都必须 符合土地整理项目的规定和程序，在土地整理过程中，如有争议和纠纷， 最后的裁决权在作为政府部门之一的土地整理法庭。 荷兰土地整理实行的是项目运作制，具体到项目选择、实施，主要 受制于国家和省两级宏观控制性政策规划。国家政策的制定者主要是农 业与自然资源部，政策的主要内容包括三个方面：一是乡村地区的综合 发展；二是战略性的绿色环境工程；三是城市发展。省级政策的主要内 容是区域目标、区域总体综合规划、土地整理规划。( ( 荷兰土地整理条 例是专门用于规范土地整理行为的程序性法律文件，在荷兰土地整理 的历史上，这个法律经过两次修改，目前的( ( 荷兰土地整理条例是1 9 8 5 年颁布实施的，新的条例主要是全面保障农村地区的各种利益，给予了 省级政府决定土地整理项目实施的权力。在项目选定后，为更好的保障 项目的实施，政府还可以为某一项目或项目区颁布专门法律。 ( 2 ) 注重土地的权属调整和土地分配的规范化实施程序 由于台湾地区土地整理的主要目的之一是地籍整理及土地的交换分 合，加之台湾地区实行的是土地私有化的政策，所以在土地整理中特别 强调土地的权属调整，有详细的土地权属调整的程序和计算地价的办 法。 德国的土地整理实施程序分为四个阶段：一是制定土地整理规划阶 段；二是明确产权归属及它项权利阶段；三是实施土地整理规划阶段； 四是核算阶段。一般而言，在德国，一个平均规模和难度的土地整理项 目，可能前后共需要花费1 2 1 5 年的时间。 荷兰土地整理中利益分配主要通过以下措施来保证：一是土地整理 项目的选择必须由项目区中5 0 以上的土地所有者和使用者决定；二是 土地整理委员会的组成必须有项目区土地所有者和使用者的代表；三是 最后的项目规划实际上是公众参与和各方妥协的结果；四是土地分配以 整理前的土地价值为依据。 ( 3 ) 重视生态环境的保护和建设 联邦德国的用地结构中：有5 0 的农业用地、2o 的建设用地及3 0 的 森林用地，保持这样的用地结构不变，也是土地整理中要充分考虑的。 在土地整理中，十分注重对河流沿岸的土地进行用途调整或征为国有， 并在河流沿岸的土地上种植树木，形成沿河生态系统。土地整理局还要 与当地的自然保护主管机关、农业局、水利局等合作，提出土地整理过 程中要兼顾自然保护、景观保护和生态环境等方面需求的基本原则和要 求。 注重景观效应和自然资源保护，追求自然资源的可持续利用是荷兰 土地整理规划的核心思想。在荷兰土地整理条例中，明确要求在土 地整理规划中，采取必要的措施保护土地景观。土地整理委员会在制定 规划的过程中，也必须征求国家科学委员会关于自然和景观保护的建 议。 ( 4 ) 实行土地征用与收购储备 在荷兰土地整理中，收购储备是经常发生的。根据国家和省级土地 整理规划，对一些有重要的社会、经济和环境影响的项目，政府、政府 所在部门和自然环境保护组织部都可以提前对项目区土地进行收购储 备。土地征用实际上土地的强制购买，主要发生在基于非农目的的土地 整理过程中。 1 3 研究的主要内容、方法 1 3 1 研究的主要内容 土地整理概念辨析将土地整理与土地开发、土地复垦进行对 比分析，对土地整理的概念进行界定，分析土地整理的基本特性。 土地整理的区域分布和类型。对研究区域嘉兴市的基本情况进 行概述，根据嘉兴地区19 9 8 年以来开展的1o O 万亩标准农田建设的实践， 总结嘉兴地区土地整理的模式，各自的特点及取得的效果，将土地整理 类型与整理区域所处特定的自然、经济条件相结合，为土地整理项目操 作提供选择途径。 土地整理的技术标准。土地整理的技术要求和一定生产力发展 水平及自然环境条件密切相关。针对平原水网的实际情况，提出了当前 嘉兴地区土地整理的技术标准，为土地整理实施提供可参照依据。 土地整理过程中的权属调整模式整理后土地的生产条件得到 改善，并具备了规模经营的基础，应发挥其更大的生产能力。通过整理 前后土地经营规模、经营效益等的对比分析，总结嘉兴地区土地整理中 权属调整的模式、意义及其存在的问题。 土地整理的运作模式为实现土地整理工作长期化、社会化的 目标，土地整理必须走市场化运作的道路。根据嘉兴地区土地整理的实 践，探讨市场化运作的可能性以及市场化运作的基本思路。 土地整理模式对土地资源优化配置的影响研究土地利用系统 是一个多层次结构的复合体，土地整理应在系统理论、土地的生产力理 论、地域分异理论、景观生态理论、可持续发展理论的指导下进行，通 过改变土地利用系统现有的土地利用结构、土地利用布局来优化其功 能，实现优化土地资源配置的作用。 1 3 2 研究的主要方法 土地整理和土地资源优化配置涉及的领域十分广泛，研究中以经济 学基本原理为指导，同时借鉴系统科学、生态科学相关理论和方法。在 具体研究中，采取抽样调查和典型调查的方法，并注重了定性分析和定 量分析的有机结合。在系统科学的理论指导下，在分析各种内在关系基 础上，运用多目标、最优化方法对实现耕地保护、土地整理和土地资源 优化配置的综合协调问题进行探索。 2 土地整理概念辨析 2 1 土地整理的概念 广义的土地整理概念 广义的土地整理是在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所 确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利 用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率和产出率，改善生 产、生活条件和生态环境的过程，包括了土地的开发和复垦，在实行的 区域中可涵盖城市和农村。严金明等在( ( 土地整理一书中说，“广义 的土地整理包括了土地的复垦和开发，它既可以是农地整理，也可以是 市地整理。”“土地整理是指为了保证土地资源的可持续利用而实施的 各项土地建设工程及其产权调整的总称。”( 钱文荣，2 0 0 0 ) 按照土地 整理实施区域，土地整理可分为农地整理和市地整理。其中，农地整理 是对已利用土地实行田、水、路、林、村综合整治，以提高土地质量， 改善农业生产条件和生态环境。市地整理是对城市边缘地区、城市建成 区内的闲置地和畸零破碎、杂乱不规则等使用不经济的土地，进行道路、 绿地、公园、水域、基础设施等整体改善，以提高城市土地利用率，优 化城市景观布局，改善居住和生产条件的过程。按照土地整理的对象， 土地整理可分为农用地整理和建设用地整理。根据全国土地开发整理 规划编制规程，农用地整理主要指耕地整理、园地整理、林地整理、 牧草地整理和养殖水面整理等。建设用地整理主要指村镇建设用地整 理、城镇建设用地整理、独立工矿建设用地整理、交通和水利设施用地 整理。 现阶段我国狭义的土地整理 现阶段我国狭义的土地整理主要指的是农村土地整理，包括农业用 地整理和农村建设用地整理。 ( ( 中华人民共和国土地管理法第4 l 条规定，“国家鼓励土地整 理。县、乡( 镇) 人民政府负责组织农村集体经济组织，按照土地利用 总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效 耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”，按照其对田、水、路、 林、村综合整治的内容来看，是指农村土地整理的范畴。浙江省人民政 府办公厅关于鼓励农村土地整理的通知中指出“农村土地整理是为 提高已利用土地的利用率和产出率，优化土地利用结构，增加有效增地 面积和改善生产、生活条件，按照土地利用总体规划的要求，运用工程 建设措施，对农村配置不当，利用不合理以及分散、闲置、未充分利用 的农村居民点用地和农地实施调整、开发、利用的行为。主要内容包括： ( 一) 对地块零碎，沟浜交错、路渠不配套的农地进行统一整理，使田 成方、路成网、林成行、水利配套，改善农业生产环境，增加有效耕地 面积；( 二) 对地形高低不平，地类交叉的土地，进行土地平整和利用 结构调整，增加有效耕地面积；( 三) 实施村镇建设规划，撤并零散自 然村，建设中心村，对原农村居民点用地进行综合整治、退宅还耕”。 福建省土地整理办法中对土地整理的定义为“依据土地利用总体规 划或土地开发整理专项规划，对田、水、路、林、村等实行综合整治， 调整土地利用结构，提高农地质量，改善农业生产环境，增加耕地面积， 提高土地利用率和产出率的活动。土地整理包括农地整理和村庄整理。” 本论文所讨论的土地整理为狭义的土地整理概念，即农村土地整 理。 实践中的土地整理概念 在实践中，往往将土地整理等同于农业用地整理。较建设用地整理 而言，农业用地整理成本较低，实施难度低，容易推开，而建设用地整 理成本较高，如果没有强有力的政策推动和政府大力支持，很难大面积 开展。目前在土地整理中碰到有建设用地整理，也往往由于面积小而纳 入到农地整理的范畴中，在资金上则以农用地整理来补助建设用地整 理，纯建设用地整理较少。在实践中，也多用“建设用地复垦”等名词 来替代农村建设用地整理。 2 2 土地整理与土地开发、土地复垦的比较 开展的时问先后顺序不同 土地开发时间最早，我国的土地开发可分为三个阶段：第一阶段是 从战国开始这一阶段通过土地开发使人均耕地面积达到历史上最高。 有组织的土地开发最早始于战国时，( ( 荀子王制一书最早提出了土 地考察、开发、利用、治理的原则和要求。秦孝公实行商鞅变法，“废 井田、开阡陌，任期所耕，不限多少”，鼓励开发土地。汉高祖刘邦建 立西汉政权后，多次发布“方今之务在于力农”的诏令。汉文帝的屯田 戍边，使秦汉时期比战国时期耕地增加了近4 倍，达到5 7 7 亿亩，人 均耕地9 6 8 亩，成为我国历史上土地大开发时期。唐朝贞观、开元时 期，全国军垦屯田50 0 多万亩。宋、元时期，土地开发范围急速增大， 出现了“田尽而地，地尽而山”，开始向山区进军，建造梯田，围垦江、 湖、海滩地兴造农田。明初，经过长期战乱，大量土地荒芜，农业衰败， 明太祖采取了一系列措施，鼓励流亡农民回9 3 故里，耕垦荒田，“垦成 熟者，听为已业”、“免徭役三年”，还有计划地移民垦荒，并令边境军 士实行屯田。明洪武年间，全国耕地达7 亿亩，人均1 2 7 亩，是我国 历史上人均耕地最多的时期。清末，耕地增加到l3 亿亩。第二阶段是 新中国成立后至1 9 8 6 年，这一阶段土地开发增加耕地面积达到历史之 最新中国成立初期，通过改革封建土地所有制为农民土地所有制，实 行“耕者有其田”，大大激发了农民开荒造田的积极性。广大解放军积 极响应毛主席“屯垦戍边”的号召，使“北大荒”变成了“米粮仓”， 戈壁荒滩建成了“绿洲”。1 9 4 9 年至1 9 5 7 年，全国耕地面积逐年稳定 上升，8 年全国净增耕地2 0 9 亿亩，由1 4 6 8 亿亩扩增到1 6 7 7 亿亩， 达到我国历史最高水平，年均净增2 6 0 0 万亩。第三阶段从1 9 8 6 年国家 管理局成立和土地管理法颁布至今，土地开发进入有组织的规范 化运作阶段1 9 8 6 年3 月全国人大通过颁布了土地管理法，同年8 月正式组建国家土地管理局，随后制定出台了一系列相应的配套法规， 依法行政、依法管理土地。1 9 8 7 年7 月，国家土地管理局在辽宁本溪 市首次召开全国土地开发经验交流会，总结推广了各地不同类型的先进 典型，提出一定要“保持全国耕地面积相对稳定”的号召。各地相继出 台了推进土地开发的优惠政策措施。一个开发土地增加耕地的热潮正在 全国兴起。由于土地税费改革出台，特别是1 9 8 8 年以耕地占用税为主 的农业发展基金的建立，国家土地开发基金领导小组( 后改这农业综合 开发协调小组) 利用农发基金在各地立项，平均每年新开发耕地15 0 万 亩左右，为增加耕地面积也做出了贡献。1 9 9 4 年国家基本农田保护 条例的颁布，为土地开发又开辟了新的资金渠道。进入九十年代以来。 随着经济建设持续升温，出现了房地产开发热，大量圈地、炒地现象， 建设用地总量不断上升，耕地面积持续减少。为此，1 9 9 7 年，中共中 央，国务院下发了关于迸一步加强土地管理切实保护耕地的通知) ) ， 冻结了县改市的审批及规定在修订的土地利用总体规划批准前，原则上 不得批准新占耕地。通知中明确指出“实行建设占用耕地与开发、复垦 相挂钩政策。”“非农业建设需占用耕地的，必须开发复垦不少于所占面 积且符合质量标准的耕地。开发耕地所需资金作为建设用地成本列入建 设项目总投资。占用耕地进行非农业建设，逐步实行由建设单位按照“ - 3 地政府的要求，将所占耕地地表的耕作层用于重新造地。” 我国的土地复垦从1 9 8 8 年开始。1 9 8 8 年，国务院颁布了土地复 垦规定) ) ，为我国工矿企业生产建设与基本建设过程中破坏、废弃土地 的复垦利用提供了法律依据，有力地推动了工矿区破坏、废弃土地的复 垦工作。继土地复垦规定颁布实施后，在修订的土地管理法、( ( 矿 产资源法、( ( 环境保护法) ) 和制定的煤炭法、( ( 铁路法等法律中都 有土地复垦方面的规定。原国家土地管理局还根据行业情况和特点，制 定了黄金矿山砂金生产土地复垦规定。为规范土地复垦技术标准，原 国家土地管理局颁布实施了土地复垦标准，冶金行业颁布了冶金行 业的土地复垦规划设计的内容及深度规定。从1 9 8 9 年起，在全国建 立了2 0 多个不同类型的土地复垦试点。从1 9 9 5 年起，在全国建立了每 年由中央财政投资、地方财政配套、农民投工投劳的2 2 个发展生态农 业、综合治理的土地复垦示范区，复垦面积达1 2 万亩。到1 9 9 9 年，中 央财政和地方财政已分别投资5 5 0 0 万元用于土地复垦。 我国大规模的土地整理是在新中国成立后，1 9 5 0 年，中央人民政 府正式颁布了中华人民共和国土地改革法，1 9 5 8 年实行人民公社 化，土地收归集体，土地整理通过“一平二调”，以变更权属关系为主 要内容。2 0 世纪7 0 年代全国农业学大寨，土地整理以开荒造地、修筑 梯田、平整土地、整理沟渠和道路为特点。8 0 年代土地整理以推行农 村家庭联产承包责任制，改变土地利用结构和利用方式为主，同时也增 大了地块的破碎程度。进入9 0 年代，随着人地矛盾和土地退化的加剧， 我国开始了以增加有效耕地面积，提高耕地质量，提高土地利用率和产 出率，改善生产生活条件和生态环境为主的土地整理工程。1 9 9 7 年中 共中央、国务院1 1 号文件中，明确指出“积极推行土地整理，搞好土 地建设。各地要大力总结和推广土地整理的经验，按照土地利用总体规 划的要求，通过对田、水、路、林、村的综合整治，搞好土地建设，提 高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。”1 9 9 9 年 颁布实施的中华人民共和国土地管理法实施条例第十八条规定“县、 乡( 镇) 人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织 制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按 照土地利用总体规划，推进土地整理。土地整理新增耕地面积的百分之 六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。土地整理所需费用，按照 谁受益，谁负担的原则，由集体经济组织和土地使用者共同承担。” 在现代市场经济条件下，以集约利用为主要特点的土地规模这种新的生 产关系的提出，使当前的土地整理面临着土地利用方式的重大变革以及 食品安全和生态环境的整治等多种需求。 各自的内涵不同 广义的土地开发等同于土地整理，狭义的土地整理、土地开发、土 地复垦都有各自特定的对象。 广义的土地开发、土地整理均指为了扩大土地的可利用面积和提高 土地的可利用深度而进行的开荒、围垦、复垦和土地的整治等活动。 狭义的土地开发就是对未利用土地的开垦，是把土地资源的自然生 态系统转变为人工生态系统的过程，实施对象是未利用的土地。狭义的 土地整理是为提高已利用土地的利用率和产出率，优化土地利用结构， 增加有效增地面积和改善生产、生活条件，按照土地利用总体规划的要 求，运用工程建设措施，对农村配置不当、利用不合理以及分散、闲置、 耒充分利用的农村居民点用地和农地实施调整、再开发和利用的行为， 实施对对象是已利用的土地。土地复垦，是指对在生产建设过程中， 因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可 供利用状态的活动，实施对象是曾被利用过，但因各种生产建设和自然 灾害造成破坏的土地。 实施的区域不同 土地开发集中在西北、东北及沿湖、沿海等地荒地、荒坡及荒滩等 未利用土地分布较集中区域。土地整理集中分布在：( 1 ) 结合中低产田改 造的平原地区；( 2 ) 进行小流域治理的山区；( 3 ) 实行村庄迁并区域。土地 复垦集中分布在：( 1 ) 采矿集中区域；( 2 ) 灾后重建及移民集中区域。 实施的目的不同 土地开发是主要为了增加有效耕地面积，土地整理是为提高已利用 土地的利用率和产出率，土地复垦是为了将土地恢复其原有状态 2 3 土地整理的特性 从生态学的角度看，土地整理就是打破原有的生态平衡，从而 建立新的平衡 因为土地整理是一个人作用于自然的力量，它有可能对原有生态系 统产生积极的、有利的影响，也有可能完全相反，产生消极的、有害的 影响。人们至今对土地生态系统中的大部分因子( 如气候、水文、地质 等) 无能为力，对个别因子( 如土壤、植被等) 也只能有一定程度的改造。 如果土地整理违反了这个规律，就可能造成原有土地生态系统的恶化。 相反，如果在一定限度内实施有效的工程改造，就有可能建立新的更高 层次的生态平衡。 从经济学的角度看，土地整理与社会生产方式密切相关 土地整理总是要在一定的社会经济条件下来进行，即使是同一社会 形态，农用地与建设用地也处在不同的经济条件下。我国目前农村实行 以家庭经营为主的生产责任制，农民拥有对土地的经营权和再开发权， 土地整理易于和土地使用经营融为一体。农村经济的商品化、专业化、 社会化程度都比城市经济低，土地整理必须适应这种经济环境。因此， 我们对于农用地整理和建设用地整理，应考虑不同的组织形式与经营方 式。 土地整理具有经营的特性 土地整理的实施过程可以当作一个生产过程，实行专业化经营。 例如现阶段浙江省的土地整理可通过新增耕地取得建设占用耕地的折抵 指标，通过折抵指标的有偿使用来获取土地整理的成本和部分收益。土 地整理中的新增耕地也可以优先确定给土地整理投资方使用，其使用权 也可以以一定的形式依法转让。从这个意义上说，土地整理是一个典型 的经济行为，土地整理的经营与管理也必须遵循经济规律。 3 4 究区域土地整理区域分布及类型 3 1 研究区域选择一嘉兴市概况 3 1 1 自然条件 嘉兴市位于浙江省东北部、上海、江苏、浙江三省( 市) 交界处， 长江三角洲杭嘉湖平原腹心地带。东北距上海市9 0 公里，西南距杭州 市9 0 公里，北距苏州7 0 公里，东南滨临杭州湾与舟山、宁波及绍兴三 市隔江相望，处于最具有经济活力的长江三角洲和中国沿海经济带的中 心位置。铁路、公路、水路网络交织，四通八达，交通十分便利。市境 陆域东西长9 2 公里，南北宽7 6 公里。陆域面积4 0 0 9 平方公里。境内 地势低平，平均海拔3 7 米( 吴淞高程) ，其中秀洲区和嘉善北部为低 洼，其地面高程一般在3 2 - 3 6 米之间，部分低地2 8 - 3 0 米。全市 有山丘2 0 0 余个，零散分布在钱塘江杭州湾北岸一线，海拔大多在2 0 0 米以下，市境最高点位于海盐与海宁交界处的高阳山。全市河道纵横， 湖荡众多，河道总长13 8 0 2 余公里，骨干河流5 7 条，内河航运发达。 3 1 2 经济条件 嘉兴是中国共产党的诞生地，国务院确定的首批沿海开放城市中先 行规划，先行发展的重点城市之一，是座具有悠久历史的江南水乡名城， 也是渐北的交通枢纽和重要的物资集散地。2 0 0 1 年总人口为3 3 1 9 3 万 人。全市G D P 为6 0 8 9 8 亿元，财政收入53 53 ，金社会固定资产投资 达到3 0 5 4 l ，城镇居民人均可支配收入1 0 9 2 0 元，农民人均纯收入5 3 5 0 元。一、二、三次产业比例为1 0 ：5 9 ：3 1 ，年进出7 1 总值达到3 2 6 9 亿美 元。经过“九五”时期的培育发展，嘉善木业、平湖服装业、海宁皮革业、 海盐与桐乡的化纤业、秀洲区的丝织业，已成为我市具有一定知名度和 较强竞争力的五大区域特色产业。嘉兴将以建设成为长江三角洲的经济 重镇、上海南翼的港口新市、江南水乡的文化名城为目标。 3 1 3 土地币j 用现状 据20 0 1 年土地利用详查资料，全市土地总面积为4 0 0 8 7 5 3 7 公顷， 约占浙江省土地总面积的3 8 3 ，人口密度每平方公里人，高出全省近 一倍。是浙江省人口密度最高、人均土地面积最小的市( 地) ，耕地、 园地、居民点及工矿用地和水域是四大主要用地类型，合计占土地总面 积9 5 。见图3 - 1 。 土地利用的特点： ( 1 ) 土地开发利用程度高 嘉兴市气候条件优越，四季分明，光