近期水土保持方案编制中需注意的问题

中国水土保持学会规划设计专业委员会2 0 0 9 年年会暨学术研讨会论文集 近期水土保持方案编制中需注意的几个问题 赵永军 ( 水利部水土保持监测中心， 北京 1 0 0 0 5 3 ) 摘要：新国标颁布实施一年多来，对提高水土保持方案的编制质量和地位发挥了重要的作用。同时执行 过程中也出现了一些问题，有些问题甚至带有普遍性，如不及时得到纠正，可能会导致形式主义，甚至对 事业造成冲击，需引起大家的重视。本文就几个典型问题进行剖析探讨，供大家参考。 关键词：建设项目；水土保持方案；问题；分析 开发建设项目水土保持技术规范( G B 5 0 4 3 3 - 2 0 0 8 ，以下简称新国标) 替代开发建 设项目水土保持方案技术规范( S L 2 0 4 - 9 8 ) 颁布实施一年多来，对提高水土保持方案的编 制质量、提高水土流失防治措施的针对性和可操作性、减少和控制生产建设过程中的水土流 失、保护和恢复项目区生态环境发挥了重要的作用。特别是许多强制性条文的实施，使水土 保持工作从事后被动治理变成了事前主动预防，甚至还赋予了否决权。但是，由于宣传不足 等原因，方案编制中还是出现了一些问题，需引起广泛的重视。 1方案编制程式化，存在抄袭现象 生产建设项目在建设及生产过程中不可避免地会产生水土流失，对周边的环境产生影 响，流失的水和土可能淤积河库，降低水利设施等的设计功能，甚至加剧自然灾害，影响公 共利益。根据行政许可法的要求，生产建设项目在水土保持领域须实行准入许可制度， 得到许可后方准建设与生产。其实，水土保持法及其实施条例早在行政许可法之前 就已明确生产建设项目的水土保持方案审批制度。 水土保持方案的实质是一种技术承诺，建设单位承诺在工程建设和生产过程中将采取 一系列措施限制施工扰动范围、保护水土资源、恢复水土保持功能，减少和控制水土流失。 水行政主管部门依据其可能产生的水土流失、当前的防治技术以及防护不当之时可能引发的 水土流失灾害情况等进行批复、否决或提出调整意见。水土保持方案一经批复，就应遵照执 行。可见，水土保持方案是一个具有强制约束力的法律文件。同时，水土保持方案又是一个 技术文件，其质量的好坏直接关系到方案实施后的防治效果，因此需要委托持有方案编制资 质的单位进行方案编制。 由于对水土保持方案的技术承诺性质认识不到位，一些方案编制人员崇尚所谓的方案 范本或者防治模式，仅在主体设计和环评报告中摘抄一部分内容东拼西凑，不深入工程现场 进行勘测与试验，也不调研其他类似工程，在电脑上抄袭修补，编制的方案逻辑性尚可，但 没有针对性，无法指导下一步的设计和施工，到验收时可能完全变了样。一个可操作的水土 保持方案，直接与地形地貌、工程布局、施工工艺和生产工艺相关，前提是主体设计达到工 程可行性研究阶段的深度，明确了工程布局、土石方平衡、主要工艺等内容，方案编制单位 根据这些内容进行必要的勘测、调查、试验，提出水土流失防治措施的布局和典型设计，为 方案实施奠定良好的基础。因为地形地貌、气象要素和平面布置决定了防护工程的类型和工 程量，项目区情况又决定了土壤肥力、植物品种及搭配组合等内容，因而每一个水土保持方 案应有所不同。 2 不承认方案的设计性质，只会做评价工作 1 3 5 - 中国水十保持学会规划设汁专业委员会2 0 0 9 年年会暨学术研讨会论文集 现行相关法律规定，水土保持方案属环境影响报告I S 中的一个组成部分。但它又与环 境影响评价有着明显的区别。相对来说，环境影响评价多侧重L 拌建成后的生产运行期，水 土保持方案更侧重于施工过程；环境影响评价多侧重于环境影响评价和现有环保设施系统的 选型，水土保持方案更侧重于防治措施的定位设计。是否承认水土保持方案的设计任务是水 土保持方案能否合理存在的分水岭，如果将水土保持方案看成评价或防治模式的套用，则没 有单独存在的必要，环境影响评价工作完全可以做到这些要求。只有承认水土保持方案的设 计要求，根据气候、土壤和再塑地形进行措施设计，水土保持方案才有单独存在的必要。 这一方面问题的表现形式有几种。不承认水土保持方案的勘测任务，认为新规范要求 高了，如果主体工程设计单位( 以下简称主设单位) 没有提供的弃土场、取土场的地形图， 编制单位就说超越了可行性研究阶段的设计深度( 以下简称可研深度) 。实际上，点型工程 的可研深度均满足在地形图上定位的要求，线型工程的可研深度要求近几年也已经加深。主 设单位已经把主体工程的平面布置和分区分段的土石方平衡工作做完了，水土保持方案就照 抄一下，不做勘测调奄因而不能明确弃渣场的位置和个数，这种方案就不能叫做防治方案， 充其量是一个预案：遇到什么情况采取什么措施。它的深度当然没有达到要求，根本无法说 明其可行性与合理性。水土保持方案应该弄清楚在哪些区域、什么时候可能产生何种程度的 水土流失或危害。进而根据地形设计具体的防治措施并进行技术经济比选，最终拿出一套推 荐方案来。水土保持方案应在土石方平衡分析的基础上，结合地形情况确定渣场的数量、每 个渣场的容量和位置，并根据容量确定规模等级，再根据项目区的气候、地质情况分类进行 典型设计，经批准后交由主体工程设计单位在初步设计阶段逐个进行设计落实。另一表现形 式是借口主体设计处于选线阶段，主体工程在一个走廊带内摆动，选了弃渣场也会变动而干 脆不选。其实，可行性研究阶段的方案比选是局部地段( 区域) 、有限方案的比选，即便在 一个走廊带内摆动也是有一个推荐的定位方案的，而不是飘在半空落实不到地形图上。之所 以不做深入一点的工作，是没有领会行政许可的用意，站在企业的立场花最少的代价，拿到 批文就行。试想，连立项必须取得的支持性文件都不愿花点工夫只想蒙混过关，在建设期间 多半是将水土保持方案束之高阁，仅凭主设单位的环保意识而设计一些零星的防治措施，肯 定不会主动防治水土流失，这种企业的社会信誉便令人生疑，该项目不应得到许可。 方案的设计落实率不高。据估计，初步设计文件中落实水土保持专章的不到1 0 ，设 计文件审查时邀请水行政主管部门参加审查的更是少之又少。环境影响评价、水资源论证、 地质灾害评估等专业均在设计审查时设立专题组或参加相关专题组进行审查。没有设计文件 的信息传递，水土保持设施便没有载体，水土保持要求就会全面落空，这种管理模式只能是 定性的管理，泛泛的要求，根本无法做到“三同时”，也做不到主动防治。设计是工程的语言， 唯有通过设计文件将水土保持设施设计出来，才能落实剑各标段的招标文件中，才能将水土 保持措施的建设任务传递给施工单位。仅靠方案只是流于形式，施工单位不知在哪个标段有 哪些水土流失防治措施，也不清楚其平面布置和工程量，依此进行监督检查也不靠谱。就像 一个絮叨的老太太，事前不给你任何操作上的提示和要求，你只要一动，她就絮叨没完。让 建设单位和施工单伉既委屈，又无所适从。只有在初步设计文件中将方案确定的各项防治措 施定位并细化，才能使施工单位贯彻执行。 3 水土保持可行性论证不足 新国标中专门规定了各类限制性条款，并提出保护优先、生态至上、注重景观、永临 结合、安全和谐等新的水土保持理念，并规定方案编制时需对主体工程的设计情况进行水土 保持分析评价，主要包括t 限制性规定的排查、水士资源占用评价、水土流失影响评价、景 观评价和主体T 程七建部分的安全性评价等内容。经常出现的问题主要包括以下几类： 是限制性规定的排查不彻底，没有认真细致地进行分析，泛泛地从施工组织设计中 进行简单的分析，不与当前先进或通用的施工1 ：艺和生产1 ：艺相比较，很少修正主体设计， 一1 3 6 中国水十保持学会规划设计专业委员会2 0 0 9 年年会暨学术研讨会论文集 不会提出调整意见或否决推荐方案，更不会否决项目。限制性规定的排查主要针对现行法规 及技术规范条文中的各项规定的复核。从水十保持角度讲，对主体：f ：程有否定性意见的，应 由建设单位和主体设计单位重新论证。凡是法律法规及新国标强制性条文中明确禁止或必须 遵守的属绝对限制行为( 用“须”、“必须”和“严禁”、“禁止”等表示) ，无商量或通融的余地， 必须得到严格执行。不能排除绝对限制类行为的，水土保持方案中应有明确的结论并有与主 体设计单位共同协调处理的说明，专家审查时不应认可与新国标相抵触的做法：对严格限制 类行为( 用“应”、“不应”、“不得”等表示) ，确实无法避免时，方案中应提高防治要求，并 与周边环境和其他要求相适应，专家审查时应注意评判防治措施的可能效果，还可提出补充 专题论证的要求；对普遍要求类行为( 用“宜”、“不宜”等表示) ，专家审查时应检查是否符 合实际情况并评价其解释的理由。 二是水土资源占用评价常有遗漏。许多方案编制单位不深入工程现场，也不去同类工 程进行调查，不熟悉主体工程的施上工艺和生产工艺，也不熟悉同类项目占用的水土资源指 标和恢复难度，干脆不评价主体工程占用水土资源的合理性和必要性，也不会提出生产工艺、 施工工艺的改良方案。 三是水土流失影响评价过于宽泛。不从主体工程布置、工序、防护措施等方面评价主 体工程能否控制水土流失，满足水土保持要求，仅是参照其他方案进行水土流失量的预测。 没有对工程建设形成的边坡、弃土弃渣等进行水土流失危害评价：对高边坡和陡边坡以及周 边有公路、铁路、居民点和学校等敏感目标的弃土弃渣，没有进行真正的评价和论证，也没 有分析遇到超设计标准的外力时可能造成的水土流失灾害，留下不少的安全隐患。此外，也 没有分析开山采石、取土、挖沙，建筑垃圾及工程弃土、弃渣是否影响周边环境和景观，没 有分析其恢复治理的难度。 四是评价结论不明确。评价结论需明确推荐方案的水土保持可行性，进而说明取土场、 弃渣场选址的合理性，对可能诱发次生崩塌、滑坡、泥石流灾害的尾矿库、灰渣场、弃渣场、 排土场、排矸场、高陡边坡等，当排除限制性规定而觉得没有十足把握时，须提出在初步设 计阶段进一步复核安全稳定的要求。本部分的结论，应从主体工程的选线( 址) 、总体布置、 施工方法与工艺、土石料场选址、弃土( 石、渣) 场选址、占地类型及面积、可恢复程度等 方面角度，用扰动面积、土石方量、损坏植被面积、水土流失量及危害、恢复时间、工程投 资等指标认定推荐方案或其他比选方案。 4 水土保持工作内容不确定 水土保持方案审批成为建设项目立项的一个前置条件，越来越多的建设项目编报实施 了水土保持方案，社会各界对生态保护工作也日益重视，主体设计单位的水土保持意识越来 越高，多数设计单位在编制工程可行性研究报告时，或多或少地考虑了水土保持要求，设计 了不少防护措施，有的甚至比较完善。这样，编制水土保持方案时就没有多少可设计的内容 了，只能对其进行评价，或在其基础上进行修补完善。有的水土保持方案编制单位仅在建设 时序、措施搭配及一些施工组织设计中做些微调。甚至出现水土保持方案没有任何设计内容 的情况，方案估算的投资主要集中在独立费用和补偿费，专项水土保持工程措施和植物措施 的投资很少或接近为零。这样，水土保持方案被边缘化了，变成可有可无的东西，与行政许 可的地位很不相称。试想，如果一个大中型建设项目的水土保持设施投资仅几十万元，还有 必要进行进行水土保持设施的专项验收吗? 有必要在行政验收前专门开展技术评估吗? 将 大量的工程措施看成是主体工程可研报告编制单位的事，在水土保持方案中一笔带过，甚至 连工程量、图纸等都懒得抄过来，只是提到有哪几类措施，总投资大概多少，既不能让水行 政主管部门和评审专家信服，也不能让主设单位认可与落实。 显然，水土保持方案没有明确的_ L 作范围，自然就没有生存空间。新国标针对此问题 专rj 规定了水土保持：】：程界定的内容：无论是主体设计单位进行的典型设计，还是方案编制 1 3 7 中围水十保持学会规划设计专业委员会2 0 0 9 年年会暨学术t i J f i f 会论义集 单位根据勘测调查进行的典型设计，只要专门体现水十保持功能的，就应得到水行政主管部 门的审批认可。不能因为主体：I 二程可研单位进行了防护措施设计，就认为方案批复这些措施 就是重复计列投资。水土保持方案作为一种行政许可，且作为前置程序，如果水土保持方案 没有没有得到批复，那么主体- T 程可研报告就不会得到批准。从顺序上看，也是先审批水土 保持方案，认定水土保持投资再审批主体工程可研报告，如果说重复计列投资也是主体工 程可研报告与水土保持方案重复。可研报告的收口由主设单位负责，水土保持方案编制单位 不应也不能代替主设单位进行收口的投资汇总或判定是否重复计列投资。 新国标规定，只要界定为水土保持工程的主设单位设计的防护措施或方案编制单位设 计的专项水土保持措施，在水土保持方案报告书中应该提供图纸、文字、表格，并有工程量 计算和投资估算，其防治效果由审批单位认可。有的水土保持方案还是避重就轻地对主体工 程可研报告的内容进行评价，将认定为水土保持措施的一并罗列开来，随便估写一个投资， 既没有图纸、也没有工程量和投资的计算过程，而且这部分投资占了水土保持总投资的很大 比例，不符合设置行政许可的本意，应及早得到纠正。 5 水土流失防治标准欠简单 与新国标同时颁布实施的还有水土流失防治标准，从工程所在区域的重要程度以及周 边环境等角度将水土流失防治标准的等级分为三级，并用扰动土地治理率、水士流失总治理 度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率和林草植被覆盖率等6 个无量纲指标来表示 水土流失防治是否达标。这6 个指标略有关联，各项指标同时达到规范要求才能算作建设项 目水土流失防治达标。但需明确，这是最低要求，是在中国境内各行各业、各地区的企业和 个人应普遍遵循的最低标准。除此之外，每一个地区、每一个行业均可提出更为严格、更为 全面的防治标准。水土保持方案应鼓励明确多个指标，以便于水土保持措施的落实和水行政 主管部门的监督检查。 拦挡、截排水等工程均需根据主体工程建筑物等别和项目区的具体情况，选定设防标 准。同时，还可针对水土资源占用指标、表土剥离利用、弃渣分类堆放、地表裸露时间、降 水就地入渗等内容将水土流失防治指标做进一步的细化。只有细化、量化，通过防治指标才 能控制水土保持设施的进度和质量，才有可能将水土流失控制在最低限度。 方案编制过程中，经常遇到冒提防治指标的情况，将拦渣率、扰动土地整治率和水土 流失总治理度等指标定为1 0 0 。从设计角度理解，不算错误。只有这样才能估算出总的工 程量和投资。但对监督检查和验收来讲就不对了，因为实际工作中，经常遇到这样那样的情 况，即便是工程验收时，还可能因为进度不完全一致或临时建筑另有它用，出现一些尾留工 程或临时建筑未拆的情况。这时，这些防治指标就不会达到1 0 0 ，但绝大多数水土流失防 治任务已经完成，现场检查也没有发现多少水土流失隐患，如果方案编制时冒提了目标，就 会影响工程的验收和投产。还有，没有根据1 = 程和项目区的特点对防治指标修正，机械地套 用表格中的数值，或选用最低值，与水土保持方案的承诺性质不符。 6 措施设计没有针对性 新国标中规定了八类防治措施，也规定了适用条件。方案编制中仍然出现了大量的问 题。一是方案编制人员不太懂工程设计，防治措施体系不能相互搭配和照应；二是没有进行 广泛的调研，直接抄袭其他方案，工程措施的设计标准不符合当地的实际或植物措施选用了 其他地区的苗木品种；三是图纸、工程量和投资估算不对应；四是水土流失预测和土石方平 衡分析不符合实际，没有起到指导措施设计的作用：五是设计标准不明确，永久占地区防护 措施的设计多过于保守，只注意了稳定性而没有考虑景观，投资也占据了绝对比例，而临时 占地区的防护措施过于单薄，甚至可能留下隐患。六是没有理解水士保持要求的精髓，过多 地强调J ：程措施，忽视植物措施。七是临时措施设计缺乏针对性和可操作性，方案编制人员 - 1 3 8 - 中国水十保持学会规划i 5 计专业委员会2 0 0 9 年年会暨学术形f 讨会论义集 懒得去同类建设项目的工地去调研，闭| 、J 造车。 对水土保持专业不太熟悉的建设单位或施I ：队伍来说，控制水土流失的概念大致可以 理解为：一是泥土或尘土不出界，不对防治责任范围以外的周边空间产生影响：二是各分区 内泥土不乱流或尘土不飞扬，把土保持在原地不动或控制在较小的尺度范围内，把水就地入 渗或排出多余的清水而不把土带走，施工环境良好。水土保持的主要任务是保持水土。保土 方面的理念，一是减少扰动地表的范围，二是减少动土的数量，三是缩短恢复的时间，四是 注重柔性防护，五是注重景观和谐。保水方面的理念，一是雨水利用、就地拦蓄，二是截水 排水、减少或减缓冲刷。编制方案时，水土保持措施没有必要生搬硬套，应根据当地的地形、 土壤和气候特点进行专门的设计。在措施选择上，在保证主体工程安全稳定运行的同时，适 当增加植物措施的比例并注重绿化美化，注重柔性防护类的工程措施，落实I 临时防护措施。 设计文件应将水土保持措施的标准、断面尺寸和平面分布等落实在地形图上，施1 = 中同步开 展监理、监测工作，做好水土保持工程措施和植物措施的自查初验 二作，并对临时防护措施 进行监测和记录，对水土流失防治情况进行监测和分析，及时做好验收工作。 7 认真做好审查工作，严把质量关 水土保持方案编制程式化，防治措施没有针对性，抄袭现象较多，经费和工作量得不 到保障，直接导致了方案越来越泛泛而不具体，可操作性降低。随着编制水土保持方案资质 证书发放的重新启动，水土保持方案编制市场将进一步放开，市场竞争越来越热烈，无序竞 争的苗头已经出现，不少单位肯定会以降低勘测要求来减少方案编制费用来迎合市场而导致 方案质量的蜕化。如果工作量得不到保证，方案编制的深度要求再有所放宽，水土保持方案 制度很快就形同虚设，成为可有可无的摆设。 据调查，许多单位的方案编制工作多由环境影响评价或安全评价人员来完成，真正的 土建工程专业的人员既不参加方案编制，也不参加质量审核。个别单位甚至是一个人拿着范 本抄袭一下，一两周就编写完成整个报告，只是请其他人员签名而己。他们编制方