二十国集团在国际经济秩序变革中的角色分析.doc

二十国集团在国际经济秩序变革中的角色分析2011年第o7期总第285期的沿forwardpositionn().o720l1stllnno.285二十国集团在国际经济秩序变革中的角色分析李途蒋凯(华中师范大学政法学院,湖北武汉430079)f摘要2010年11月11日二十国集团在韩国首尔举行了第五次峰会,本次会议将以汇率,全球金融安全网,国际金融组织改革和发展为四大主要议题.自二十国集团逐渐从全球治理的边缘走向中心,成为国际经济合作的主要平台,尤其足二十国峰会召开并逐步机制化以来,二,卜国集团存应对全球经济危机,促进世界经济复苏和现行金融体制改革方面表现突出,地位和作,_j显着提高.更为重要的是,二:十国集团已逐渐由应对经济危机向改革现存国际经济体系转变,触及了困际经济格局中话语权的分配问题.上e因为如此,二十国集团在后经济危机时代的发展和走向令世人关注.关键词l:十国集团;国际经济秩序;转;角色分析中图分类号f116;f831文献标识码a文章编号10098267(2011)07一o11305一,问题的提出国际经济秩序是指特定时期和特定阶段国际社会中的国际行为体(主要是主权国家)为了某种经济利益的最大化,进行相互竞争而形成的相对稳定的力量对比均衡状态.这种经济秩序是由一定的行为准则,规范和相应的保障机制来实现的.通常这些行为规范或准则以及机制是通过成文的国际条约,协定,以及不成文的国际习惯法确立或约定的,并由专门的国际组织加以保障和实现.而国际经济秩序的确立,即国际经济规则的制定和实施的根本力量在于各国经济实力的对比,国际经济秩序在实际上反映了世界各国经济的发展和力量对比.因而现存的国际经济秩序是二战后以美国为首的西方发达国家处于主导地位的格局.长期以来,西方发达国家凭借自身的经济实力优势,垄断着国际经济规则的制定和相关国际组织的话语权,所制定的政治经济框架内的行为规范和准则在很大程度上是有利于西方发达国家的,广大发展中国家只能被动接受,这种国际经济秩序无疑是十分不合理的.因此,从20世纪70年代开始,发展中国家便发起了建立了国际经济新秩序的运动.从理论上而言,构建国际经济新秩序的含义主要是构建民主,平等的国际经济关系.主要体现在两个方面:一是建立公平的贸易体系;二是增加发展中国家在国际经济组织中的发言权和投票权.从实践上而言,要建立国际经济新秩序,发展中国家一方面要争取发达国家在国际制度和政策安排上进行调整,向发展中国家做出让步;另一方面要努力提升本国的经济实力.从根本上讲,国际经济新秩序的建立取决于发展中国家自身工业化的成功.2008年美国次贷危机引发了全球的经济动荡,各国在经济下滑的局面中挣扎不已.除了在国内加强宏观调控,出台刺激经济的政策外,世界各主要国家还加强全球合作,运用全球协调机制来共同面对困境,携手走出经济危机阴霾.国际社会纷纷反思战后确立的国际经济体系,并呼吁对其进行改革以避免危机重演.这次危机暴露了发达国家主导下的经济体系存在着巨大的风险和缺陷,同时迫使发达国家和发展中国家一道寻求改革现行国际经济体作者简介李途(199o一),女,江苏昆山人,华中师范大学政法学院国际政治专业,主要研究方向为国际政治经济学,罔际战略学等;蒋凯(1988一)男,浙ii湖州人,华中师范大学政法学院国际政治专业,主要研究方向为海外巾国公民安全,国际关系理沦等?113?制的可行路径和方法.二,二+国集团走向前台经济危机发生以后,二十国集团(group20)作为国际社会合作应对危机,推动国际金融体系改革和国际经济秩序重构的主要平台,主要通过召开峰会协调和部署各国经济刺激计划,改革国内金融制度等一系列措施,在推动世界经济逐步走出危机方面发挥了无可替代的作用.事实上,在经济危机发生之前,二十国集团就已经存在.其背景是1997年东南亚经济危机之后,西方发达国家为避免13后类似的危机重演危及自身而倡议并主导成立了二十国集团,其主要意图是将新兴发展中国家纳入到西方经济,金融体系中去.1999年在德国科隆召开的七国集团财长会议酝酿在共同努力下,建立在布雷顿森林体系框架中的有影响国家间的非正式对话机制.同年12月七国集团邀请了世界各区域有影响力国家的代表在柏林举行会议,商讨建立一种代表性更为广泛的对话协调机制.j会后柏林宣言的发表意味着二十国集团的正式成立.二十国集团占世界经济总量的85%,占世界贸易总额的80%,占世界人口的40%.并且二十国集团成员均是全球各个地区的重要国家,都具有较强的经济实力和一定的地区代表性.但是,从二十国集团成立的背景来看,不难发现,这一新的协调机制仍是以西方发达国家为主导的,同时在成员的选取标准上具有较大争议,更多的是体现了西方国家的经济利益和价值取向.再加上二十国集团成立以来,世界的经济,金融秩序运行比较稳定,所以长期以来,二十国集团在国际经济治理中处于边缘位置.本次百年一遇的经济危机发生以后,二十国集团能迅速代替八国集团成为全球经济治理中心和国际金融改革的主要平台,是有着深刻的国际经济背景的.从现实角度看,在本次经济危机中,发达国家代替了发展中国家成为经济危机的策源地和重灾区,不仅自身实力受到重创,而且难以自救,需要借助广大的发展中国家的力量以摆脱危机.更重要的是,经济危机暴露了现行的由发达国家主导的国际金融体系和经济制度的重大缺陷而亟须改革.另一方面,发展中国家尤其是中国,印度,巴西等新兴大国也希望借此机会推动国际经济新秩序的建立,在此过程中谋求更加公平公正的贸易平台和更多的话语权.当然,发达国家的主观需求增强是二十国集团发挥更大作用的主要推力.从理论层面看,根本上是因为经济全球化的深入发展导致了全?114?球性经济问题层出不穷且日益严重,各国之间的相互依赖加深,传统的以西方发达国家为中心的全球经济治理模式日益失效.具体而言,经济全球化,尤其是金融一体化在促进世界经济发展的同时,也加大了国际金融风险,而面对全球性的经济风险需要加强南北合作和协调.其次,广大发展中国家尤其是新兴大国的群体性崛起,改变了国际力量的对比,崛起的新兴力量要求改革现行国际经济秩序的诉求日益增强.再次,传统的国际经济秩序在国际社会上越来越缺乏合法性,权威性和有效性,更需要与发展中国家建立一种新型的国际协调机制来重构新的国际经济新秩序.基于上述背景,经济危机这一重大事变在一定程度上起了催化剂的作用,客观上加速了国际经济格局和国际经济秩序转型的进程.以二十国集团这一新兴的国际协调机制作为推动国际经济秩序改革和解决当下经济危机的主要平台很快成为国际社会的共识.g20从财政部长和中央银行行长会议向首脑会议发展,连续的五次峰会及其达成的广泛成果引起全球对g20地位和作用的热议三,二+国集团在推动国际经济秩序改革中的地位和作用二十国集团在推动国际经济秩序改革事务上发挥不可替代的作用是在2008年全球性经济危机之后.为共同应对国际经济危机带来的损害,整合国际经济秩序,二十国集团由财长会议提升为集团峰会.从第一次华盛顿峰会至今,先后举办了伦敦峰会,匹兹堡峰会,多伦多峰会和首尔峰会.二十国集团峰会机制的确立,为各国协调抵御经济危机,促进世界经济的平稳复苏做出了积极的贡献.但关于二十国集团在国际经济事务中的地位和发挥的具体作用,在国际上仍有不同观点间的争论.一种认为,二十国集团是在七国集团推动下建立的,从使命的确定,成员的选择到具体运作,无不是在七国集团的主导和推动下进行的,进而认为二十国集团在很大程度上充当着支持七国集团政策的工具,特别是在七国集团最关心的问题上.另一种观点则支持将二十国集团峰会提升为现存全球治理机构的行列之中,认为二十国集团是全球化背景下实行全球治理的有效方式,它将是另一个正式的联合国,或是有望取代效率低下的联合国而成为未来全球治理的核心机构.【还有人认为二十国集团作为一个机构正日趋成熟,它在应对全球经济危机方面起到了十分有效的作用.笔者以为,二十国集团对于推动国际经济秩序改革的作用具体体现在以下几个方面:1.二十国集团为广大发展中国家参与国际经济体系改革提供了一个平台.一直以来,发展中国家都是现行国际经济规则的被动接受者,同时也是现行无序国际经济秩序的受害者.从20世纪80年代以来的经济危机基本上发生在发展中国家,而本次发展中国家又被动地卷入了源于发达国家的金融危机及经济危机,历史的经验和现实的证据表明,唯有积极推动改革现行国际经济体系,使之更加符合发展中国家的正当利益诉求和合理发展需求,才能更好地维护发展中国家的利益.作为主要发达国家和发展中国家平等磋商与交流的平台,二十国集团集中体现了目前世界经济体系中主要经济体的实力变化.在国际经济体系中,经济体的实力与影响力是国际经济地位的主要决定因素.近年来,主要发展中国家经济快速增长,而同期欧关等发达国家经济则陷入低迷,这次经济危机又使其经济雪上加霜,空前困难.国际经济体系中的力量对比发生了明显变化,发展中国家和新兴经济体对国际经济增长的贡献不断扩大,在国际经济体系中的影响力不断增强,发达国家乃至整个国际社会应对经济危机已离不开发展中国家的积极参与.二十国集团协凋机制的确立,即说明了发达国家接受了发展中国家在国际经济体系中的实力与影响力上升的现实,又说明了发展中国家基于自身实力和影响力而采取了积极行动和相应行为.这一变化被外界普遍认为是二十国集团取代八围集团,逐步成为改革国际金融,塑造新的国际经济秩序的开始.他们认为新兴国家将在国际经济,金融规则的制定中发挥更大的影响力,并进一步影响当前的世界经济格局,推动新的国际经济新秩序的建构.2.二十j国集团在处理当前国际经济体系框架内的问题时针对性比较强,这将有利于推动国际经济体系的转型,发挥二十国集团在国际经济秩序改革rf1的积极作用.二十国集团自成立以来每次的议题都是直指涉及全球性的经济问题.成立二十国集团的最初目的,就在于围绕国际余融体系的改革进行磋商.在二十国集团创始会议上就强调要在国际货币基金组织和世界银行框架内展开非正式对话,推动国际金融体系改革.2005年二十固集l才北京会议发表的关于布雷顿森林机构改革的联合声明二十国集团2005年改革议程等文件均表明了二十国集团推动国际经济体系改革的宗旨,提升发展中国家和新兴经济体在国际经济体系中的话语权和影响力,并将国际货币基金组织和世界银行的改革提上日程.2008年二十国集闭峰会之后,应对经济危机成为二十国集团的首要目标,并在随后同绕着如何应对经济危机召开了一系列峰会,经历了集中讨论金融和经济问题,针对危机提一系列应对措施和最后达成一系列推动经济体系改革的国际协议.尤其是以匹兹堡峰会为转折点,二十国集团进入了一个新的阶段,成为构建国际经济新秩序的一个基本平台.在这次峰会上,一是国际经济体系改革取得了突破,新兴市场和发展中国家在国际货币基金组织的份额至少增加了5%,发展中国家和转轨经济体在世界银行的投票权至少增加3%.二是二十国集团将成为国际经济合作的主要平台,实现峰会机制化.基辛格甚至认为在国际事务中,曾经由七国集团或八国集团扮演的角色正在被二十国集团所取代,二十国集团将成为未来数十年内处理国际事务的重要平台.3.二十国集团建立与其他国际组织特别是国际经济组织的密切联系,进一步增强了其在国际经济事务中的话语权和影响力.二十国集团成立之初,西方发达国家即认为应当将包括国际货币基金组织,世界银行,发展理事会和欧盟在内的国际组织纳入进来以确保二十国集团的有效运行,并与这些国际组织保持更加紧密的联系,以便在国际经济事务上与这些国际组织进行合作与协调行动.事实上,以二十国集团成员国的经济力量基本可以掌控最重要的三大国际经济组织,即同际货币基金组织,世界银行,世界贸易组织,这就确立了其在国际经济领域内的主导地位.而在实际操作过程中,国际货币基金组织总干事,世界银行行长,金融货币理事会和发展理事会的负责人都是二卜国集团的正式成员.因此,二十国集凭借强大的影响力和超凡的组织力,经常以支持,鼓励和指引的方式影响布雷顿森林体系机构及其他国际组织.二十国集团成立以来,正是以这样的方式推动世界银行,国际货币基金组织等布雷顿森林体系机构的改革,为上述组织的发展提供指向.此外,二国集团还在诸多的新兴问题领域确立了新的国际制度.12j如二卜国集在2004年通过的二f1国集团持续发展共识,设定了可持续增长的要求和重点,后续的改革议程详述了可持续发展的具体措施.尽管二十国集【才】不是正式的国际组织,所通过的决议并无国际法的约束力,但这些规则或制度的确立,在国际社会确立了国际软法效应.应当说,二十国集团填补了国际经济和金融体系治理结构的空白,在推动国际经济体系改革和促进经济增长方面发挥着不可替代的作用.四,二十国集团在目前国际经济体系中发挥影响力的制约因素尽管二十国集同机制的确立反映了世界经济格?115?局的变迁,同时也适应了国际经济体系改革和全球经济治理的需要,甚至在一定程度上开启了国际经济新秩序的序幕,然而由于各种主客观因素的存在,制约着二十国集团的进一步发展和影响力的扩大.(一)二十国集团自身的定位存在偏差二十国集团在成立之初便将自身定位为布雷顿森林体系框架下的非正式对话机制,目标是加强重要的经济体就关键的经济和金融政策问题开展更广泛的对话,促进合作达到稳定持续的世界经济增长,并受益于所有国家.上述信息表明,既然二十国集团是被定位在国际货币基金组织,世界银行等布雷顿森林体系的框架内,那么其本身势必不大可能取代或突破现有的国际经济体系框架的协调机制,所能发挥的作用也局限于对现行体系的修修补补.此外,二十国集团的非正式对话性质,也使得二十国集团会议之于国际经济秩序改革的安排与决策缺乏强制约束力.尽管在匹兹堡峰会上各国已经宣布今后将二十国集团作为国际经济合作的主要平台,同时将发展中国家和新兴国家在世界经济事务上的发言权有所提升,但这并不能表明二十国集团在处理国际经济事务中地位和作用的唯一性和权威性.维持二十国集团,对于发达国家而言仅仅是选项之一,他们同样可以根据形势的变化和自身利益的需求推动建立其他形式的多边合作机制.如欧洲各国就试图建立由欧洲国家主导的十四国集团.在一定程度上,发展中国家的确能够借助二十国集团这一平台来扩大自身在国际经济体系中的话语权,但西方发达国家在这一多边合作机制中的主导权没有改变,因此发展中国家仍不足以从根本上改变现有的国际经济体系,不足以推动建立更加合理,公正,平等的国际经济新秩序.(二)二十国集团自身固有矛盾的不可调和性全球经济危机下各国要求改革现行经济体系尤其是金融体系的呼声日高,经济危机在很大程度上弥合了各国间的分歧从而迅速团结起来共同应对.尽管改革不合理的国际经济旧秩序已成为国际社会的共识,但各国基于各自的利益诉求,二十国集团内部不同国家,不同地区对各自的利益有不同的认识与主张.从利益关系上来看,二十国集团内部已经呈现英美,欧洲,新兴经济体三大阵营鼎立的局面.而各个成员国之间的利益关系,更是盘根错节,错综复杂0二十国集团虽然为世界各主要经济体提供了发表意见的对话平台,但并未为成员提供对话与磋商之后,特别是达成共识之后的相关配套措施.由于运行规范,配套机制的不足,容易导致二十国集团会议空泛-116?化,难以产生实际效果.即使会议达成了某项问题的共识,然而是否落实会议有关主张,各成员国也要基于自身的利益来决定.在这一方面表现得最突出的便是贸易保护问题.此外,二十国集团成员多元化的同时又凸显了一个如何平衡代表性和有效性之间关系的问题.从目前来看,二十国集团内部既有发达国家,也有发展中国家;既有资本主义国家,又有社会主义国家.成员国多元化一方面能增强二十国集团的代表性,同时也导致了成员国之间利益诉求的差异性问题,这不仅限制了二十国集团向全球经济治理机制方向的发展,也降低了集团本身的工作效率.(三)除了自身固有矛盾无法调和之外,国际社会对二十国集团的认同与支持也受到了挑战这也进一步降低了二十国集团处理国际经济事务的威信.尽管二十国集团在地域经济危机,改革金融体系,推动世界经济复苏方面作出了巨大贡献,然而外部针对二十国集团缺乏代表性和合法性的质疑并未消失.这种质疑主要来自发展中国家和一些国际非政府组织.他们认为,针对成员国的资格问题,二十国集团并不能代表全球所有国家的利益,只是美欧主导的按照自己的利益偏好建构的成员集团,进而认为二十国集团缺乏合法性.客观来说,这种全球经济治理机制并不能做到有效性和广泛代表性的统一,很大程度上仍然沿袭了八国集团的治理模式.在国际政治现实中,大国协调仍是全球治理的主要框架和模式,二十国集团作为当今世界上最重要的大国协调机制之一,既反映了全球地缘政治的新变化,也更加符合世界经济力量对比的变化和世界经济格局的变迁.(四)议题的广泛化二十国集团的议题虽然总体上都在经济和金融领域,但在发展和深化扩展的过程中,讨论的议题越来越广.最初议题集中于金融危机的预防和解决,后来逐渐扩展到全球化挑战的应对等.2001年9?ll事件之后,更是将议题延伸到打击恐怖主义融资,打击金融犯罪,国际发展援助等领域.议题的扩大在形式上扩展了二十国集团的功能及作用,然而二十国集团本身论坛形式的性质决定了其讨论的全球问题往往议而不决,更由于议题的泛化导致其在自身传统领域,如经济,金融领域功能和作用的弱化.笔者以为,二十国集团在全球治理方面无疑正在扮演越来越重要的角色,但它不会达到联合国的水平.它可能会涉及一些同经济议题发生关系的其他全球性问题,如气候变化,节能减排等,但这个组织的主要职能应当集中于其专属经济领域,致力于推动国际经济秩序的变革与发展,而不应该试图成为一个具体处理所有全球性议题的平台,至少在短期内是如此.依笔者看,功能溢出不太适合该组织.(五)二十国集团发展方向的不确定性关于二十国集团的发展方向,大致有三种猜测.一种认为,二十国集团可能随着全球经济矛盾的突出和频发而继续发展,承担更多的使命和任务,从而发挥更大的作用,继八国集团之后成为全球治理机制的中心.第二种观点认为,二f一国集团机制化以后,将继续发挥作用和功能.不过仅限于经济领域.第三种观点提出,二十国集团机制有可能伴随着国际金融和世界经济形势的好转而逐步淡出,功能亦将有所弱化.诚然,作为经济危机形势下的应急之策,二十国集团地位,作用的提升与国际经济形势密切相关.危机严重时,二十国集团协调活动的层次与力度相对提高;反之,则相对降低.就目前的情况而言,与二十国集团并存的区域协调机制还有八国集团,欧盟,北美自由贸易区等;全球性的协调机构还有世界贸易组织,联合国等.如果从笔者前述利益相关度而言,后者的机制甚至比二十国集团的协渊机制更为有效和积极.就现实而言,二十国集l才j存在的价值,还在于促进国际社会共同应对严重的全球经济问题的多边协调.二十围集团未来的发展走向取决于它本身的作用发挥,各主要经济体的参与度及国际社会的信心等不确定性因素.基于上述的形势而言,二十国集团的长远发展,目前还尚难定论五,结论综上所述,笔者以为,二卜国集团已经成为当前圉际经济合作和推动建立合理的围际经济新秩序的重要平台.但总体来说,国际经济格局并未发生根本性的改变,国际力量对比并未发生结构性的变化.限于发展中国家的实力和西方发达国家在现行国际经济体系中的主导地位在短期内不会发生大的变动,国际经济秩序的改革只能在现有的框架内进行,而且是渐进式的调整,以量变促质变.这就决定国际经济秩序的变革将是一个长期的过程.二十国集团作为发展中国家参与国际经济秩序的调整与改革的开端,本身便具有极强的象征意义.当然,二十国集团在后经济危机时代的走向根本上还是取决于国际力量的对比.只要国际力量对比继续朝着有利于新兴经济体的方向转变,国际经济秩序的改革进程将不可逆转,二十国集团也将发挥其应有的作用参考文献1庄起善.世界经济新论m.上海:复咀大学ffi板社,2007.2岳健勇.国际经济新秩序的现实发