新闻传播学论文-公众利益、民主与欧美广播电视的市场化.doc

新闻传播学论文-公众利益、民主与欧美广播电视的市场化内容提要本文分析了80年代以来欧美广播电视宏观管理中以市场化为核心的一系列改革的原因、过程、影响以及市场化与公共利益、传播系统民主化的关系。文章指出，虽然新自由派意识形态、商业利益、新技术的出现和传播民主化的愿望等复杂因素，促使欧美各国政府在广播电视管理中强化了市场机制的作用，但各国具体的政策制定和执行过程充满了妥协和反复，而且在现行的法规中多多少少保留了传统的公共利益原则。市场化有促进传播民主化的一面，但许多欧美学者认为，商业利益不等于公众利益，市场内容主宰下的内容的多样化并不等于思想文化上的多元化，由广告商支配的传播市场上“一元一票”的消费者至上原则与“一人一票”的民主原则有根本的区别。80年代以来，改革的浪潮席卷欧美广播电视界，使各国广播电视系统发生了深刻的变化。改革的内容主要有三方面。第一是自由化，即通过国家干预，在广播电视领域引入新的经营者。在美国，这意味着新的商业性频道的出现；在欧洲，这意味着打破原来公营广播电视一统天下的局面，新增私有商营广播电视频道，形成公私竞争的局面。第二是商业化。商业化有广义和狭义之分。广义的商业化适用于公营和私营，泛指广播电视在经营中强调市场因素和营利性倾向；狭义的商业化专指国家减少对广播电视的公共投入，使公营广播电视财政收入中国家拨款或收视费的比重相对下降，而广告费和其他商业性收入增加。改革的第三种形式是“非规则化”（deregulation），或称“取消、放宽规则”，即国家放宽对广播电视产业结构和节目内容的限制。这三种形式互相联系，“非规则化”往往是前两者的前提，因为只有在改变现有广播电视法规之后，前两者才有可能实现。这场改革意味着欧美广播电视管理在总体指导思想上的市场化，和政策天平上由公众利益向商业利益的倾斜。由于各国广播电视原来商业化和自由化的程度不同，国家对产业结构和节目内容上的管理也有紧有松，加上各国的政治决策过程有别，市场化的广度和深度也大有区别。但各国在市场化的原因、过程等方面又有相同之处。经过十几年的实践，市场化的结果在某些方面已有突出表现。本文试图对欧美广播电视业出现以来在政策管理方面这一重要的历史性转折作一粗略的概述与分析。欧美广播电视市场化的背景由于广播电视在社会政治文化中的重要地位，以及发展初期无线电频道的有限性，在80年代前，欧美各国广播电视基本上遵循着国家垄断或国家管理下的公营与私营相结合的发展模式，美国的以赢利为目的的商业模式被绝大部分西方国家所否定。在欧洲，除了卢森堡等个别小国家外，各国均视广播电视业为公共服务事业。英国是这一传统的突出表现。BBC不仅是公营的，而且收视费来自公众。50年代，由于商业利益的压力，私营的独立电视网（ITV）打破了BBC的垄断地位，但由于ITV特殊的产权结构以及专门管理机构独立电视局（ITA后改为IBA）的严格节目管理，如黄金时间必须有新闻与时事节目，必须有一定数量的本国节目和地方节目，广告不准与节目挂钩等，商业电视的弊病被减到最底限度。更重要的是，由于BBC与ITV之间的竞争是真正的节目竞争，而不是对广告费的竞争，英国不仅避免了商营广播电视介入后低质量节目挤掉高质量节目的倾向，反而使两大系统在竞争中各自提高了质量，都能很好地服务于公众利益。因此，无论在管理上还是在理论上，商营的ITV被看作了英国公共广播电视系统的有机部分。为了进一步完善公共广播电视制度，英国于1982年建立了专门提供非大众口味节目的第四频道。这一频道以其独特的运行机制（自己不做节目，只买社会各界，尤其是独立制片人的节目）和间接广告资助模式（广告有ITV卖，ITV则保证第四频道的经费），一方面利用了社会上的节目制作能力和商业性资金，一方面避免了节目商业化的倾向。英国的例子说明，在特定的产业结构和管理体制下，商营广播电视也能很好地服务于公众利益。即使在自由经济思想最有影响的美国，教育、文化、劳工、宗教，甚至政界和广播界的有识之士在美国广播制度形成之初就对不加管理的私有商营广播的局限性有清楚的认识。他们认为把无线电波给私人谋利是对这一资源的滥用；依靠广告的私有商营广播与真正的民主、平等原则不相容，因为追求广告意味着广播内容必然迎合广告商最感兴趣的中产阶级的利益，节目必然倾向于随大流，维护现状，忽略少数人持有的、一时也许不时髦的有争议的意见。同时，他们认为，非赢利性的时事类和文化教育节目必然被商业广播所忽视。1正因为如此，美国在20年代末、30年代初有过一场颇具规模的广播管理改革运动。虽然这场运动没能从根本上改变美国的商业广播制度，但三大商业网在各方面受到了联邦通讯委员会（FCC）的严格管理。在节目内容方面，FCC最有影响的法规之一是“公正准则”（FairnessDoctrine）。针对商业性广播电视偏重娱乐性节目，忽略新闻时事内容的倾向，这一准则要求广播电视提供一定时段的时政节目。同时为了避免节目内容的片面性，这一准则要求广播电视在报道有争议的时政问题时，给争论各方以均等的机会。虽然在实践中，公共准则往往只适用于社会上的主流观点，但它毕竟强调了广播电视业不同于一般商业的特殊性和公益性。在产业结构方面，美国一方面限制广播电视业在纵横两方面过于集中，一方面保护三大网的集体垄断地位，不让第四者插足，使它们有稳定的市场和利润，以此促进它们通过内部交叉补贴制作一些本身不赚钱，甚至亏钱的节目。比如在有线电视发展之初，FCC就对有线电视播放广告、电影、体育等高利润节目有所限制，以保护现有无线电视台的收入。2即使这样，由于商营广播电视忽视公众利益的倾向性十分明显，美国在1967年又成立了公共广播电视系统NPR和PBS。虽然PBS一开始接受商业赞助，而且影响有限，但它毕竟打破了三大商业网的垄断局面，在时政、文化教育和儿童节目方面弥补了商业电视的不足。总之，80年代前，广播电视被认为是公众的讲坛。作为广播电视业追求的目标，社会政治文化发展的需要被认为高于商业利益。公营或由国家严格管理下的商营广播电视被认为是保障西方民主制度、维护公众利益的必然要求。不过公众利益从来就是一个模糊的概念。一般认为，公众利益包含了以下原则：独立在政治上不为政府或其他利益集团所左右；平等观众不分等级享受同样的服务；全面满足不同层次、不同口味的观众需求；多元反映不同的观点，照顾少数人的兴趣；不迎合不追求最大的观众数，不一味迎合观众，而是通过节目来培育民主精神，提高公众的文化品味。到了80年代初，来自政治、商业和技术的种种因素改变了传统的广播电视体系和管理模式，公众利益的概念也随之被重新定义。从宏观的政治和意识形态角度来讲，以撒切尔、里根为代表的新自由派（Neo-liberal）政治经济理论普遍反对政府干预社会经济生活，反对福利社会的各种措施，主张给私营经济更多的自由，让市场在社会经济生活中起主导作用。公共广播电视事业及其相应的管理体系作为本世纪30年代以来形成的国家资本主义和福利社会的政策的产物，自然成了新自由主义改革的对象。从更直接的政治角度讲，各国的保守势力一般对公共广播电视的政治倾向有成见。他们认为公共广播电视从业人员自主性太强，公共广播电视在政治上同情工会、女权运动以及其他进步社会思潮与运动，而对政府和权威机构，尤其是对商业集团持对立态度。不可否认，由于公共广播电视在欧美部分国家一方面有相对于政府的独立性，另一方面又没有或较少地受到商业利益的影响，加上从业人员有相对稳定的工作保障，在节目内容中确实比商业广播电视更富有同情心、正义感和社会批判精神，并且能更多地反映非消费语言的价值观。但一些批评者仍认为公营广播电视基本上维护了主流社会的利益，并没有充分反映下层民众和非主流社会的声音。尽管如此，从美国、加拿大、英国、比利时到新西兰，80年代初开始在欧美执政的保守派政府都视公营广播电视机构为政敌，在言论上攻击它们，在政策上削弱它们。当然，政客有夸张的一面。法国是例外中的不例外。虽然1981年上台的是左翼的社会党，但社会党对法国公营广播电视也有改革的愿望。这得由法国特殊的政治体制以及政府与公营广播电视的特殊关系来解释。与英国不同，法国强行政、弱议会的政治体制决定了公营的广播电视虽然在名义上独立于政府，在实际运行中则容易受到执政党的操纵，成为执政党的党派性宣传工具。因此，法国的公营广播电视体制是高度政治化了的国家垄断。社会党在野20多年，在媒介上一直受到不公正的待遇，深感这一体制的弊端，因此，社会党上台后，决定把广播电视从“政府”手中“解放”出来，使它们成为真正相对独立于政府的力量。3如果说市场化和削弱公共广播电视的政治影响是其他欧美国家改革广播电视的目的的话，法国社会党的出发点则是民主化。尽管原因不一样，在80年代初，英、美、法等主要西方国家的执政党纷纷对现有的广播电视制度提出批评，并进行改革，这就形成了强大的政治潮流，而这正好符合了工商界的利益和要求。由于广播电视业巨大的商业潜力，持有广播电视经营执照被认为是“持有自己印抄票的执照”，广播电视业一直不乏投资者。而有线电视与卫星电视技术的发展一方面使原来的频道资源有限这一政府干预的理由之一失去了说服力，另一方面又为投资者提供了进入广播电视产业的新途径。因此，广播电视以外的投资者们，尤其是其他媒介的经营者们，纷纷要求政府放宽政策，允许他们经营广播电视业。而原来的无线广播电视经营者们一方面不希望有新的竞争者，另一方面也觉得政府的管理限制了他们扩大经营规模和进一步增加利润的自由，他们也希望政府在某些方面给他们松绑。他们或直接或间接地形成了强有力的院外活动势力，千方百计对政府和议会施加压力。在美国，代表广播电视业主利益的全国广播电视协会（NAB）是全美最有影响的院外活动集团之一。总统、议员选举得靠他们，所以谁也不愿得罪他们。在欧洲，大的传媒集团，如默多克的新闻公司，法国的HachetteSA，德国的贝特尔曼，意大利的贝卢斯科尼也给各国政府施压。默多克更是用软硬兼施的办法，分别打开了英国卫星电视和美国常规电视的市场。他在1985年购买美国十家电视台组建他的FOX电视网，1990年在英国成立BskyB卫星电视，这两次行动分别违反了两个国家在广播电视业投资方面的有关法规。与此同时，默多克拥有的英国的报纸与撒切尔一道成了公共广播电视制度的抨击者。除了广播电视投资商外，在欧洲推动广播电视商业化还有一个很有影响的商业集团广告商。由于欧洲的公共广播电视系统普遍从数量上和播放形式上限制广告，而且由于广播电视对广告的垄断性经营，广告商们认为公共广播电视系统不仅在数量上不能满足他们的促销需要，而且在广告服务和价格上使他们处于不利的地位。因此，国际的、欧洲的和各国广告商会组成了专门的院外活动集团，在全欧和各国两个层次上向政府施压，要求开放广播电视广告市场。4此外，其他商业利益，如家电制造商也希望广播电视业进一步自由化和市场化，因此这样他们就可以开拓付费电视解码器、卫星电视接受器等电视设备市场。由于各种商业势力都看好广播电视业，各国政府纷纷发展传播产业，开拓传播软硬件市场看成是经济发展的主要手段之一。总之，政府有意，工商界施压，新技术又提供了可能性，广播电视业的市场化成了势不可挡的潮流。当然，只有赤裸裸的政治经济利益还是不够的，广播电视的市场化还得有一套相关的传播学理论。这一套理论把广播电视产品视为一般商品，主张消费者至上，并把市场竞争看成是实现公共利益的主要手段。里根政府1982年任命的美国联邦通讯委员会主席马克弗劳厄的两句“至理名言”是这种理论的极端表现。他的第一句话是：“电视机只是另件电器，是有图像的烤面包机。”5他的第二句话是：“公众利益就是公众感兴趣的东西。”（Thepublicinterestisthatwhichinterestthepublic）。6他在这里玩了一个文字游戏，英文中“interest”一词，既有“兴趣”之意，又有“利益”之意，既是动词又是名词。可以看出，市场化的倡导者们并没有公开抛弃公众利益这一原则，而只是重新定义了这一原则，并把市场竞争解释为实现公众利益的手段。他们认为传统的公营广播电视效率低，机构臃肿，缺乏开拓创新精神。只有在市场竞争中的商业广播电视才能有效和积极地采纳新技术，开拓新的服务内容。他们甚至认为，一个开放的市场会给小制片商们提供更多机会，从而带来节目的多元化。7在解释市场化的原因时，还有两点值得一提。第一，就象当初无线电频道的有限性不足以解释公共广播电视制度的建立一样，新技术的发展也不足以解释80年代以来的市场化。新技术虽然是促进广播电视业自由化的重要原因之一，技术本身却从来不是自我决定的社会力量。在美国，有线电视技术在50年代就已经成型了，但由于政府的限制，有线电视业到70年代后才真正发展起来。在英法两国，有线电视在80年代初发展得并不快，没有给原有的广播电视系统造成强大的压力，尽管这两国政府同样采取了自由化的政策。在意大利和其他南欧国家，新技术也没有在最初的自由化过程中起很大的作用。8第二，虽然各国保守势力以及新自由派政治经济理论是市场化的主要推动力量，但是像法国社会党一样，其他国家的一些社会势力出于媒介民主化的愿望，也在某些方面支持政府改革现有的广播电视管理制度。在美国，这里有知识界部分力量和一些参与媒介民主化的社会活跃分子。与新自由派理论相反，一些追求社会平等与公正的管理学家认为，象FCC这样的管理机构没能真正地为公众服务，而是成了管理对象广播电视公司的俘虏，处处保护它们的利益。他们认为现有的广播电视机构及其国家管理体系不够合理，不够公平，没有能充分体现民主精神，因此著书立说批评现有的体系。而一些社会活跃分子一方面反对政府给现有的广播电视机构松绑，一方面又要求政府在有线电视领域采取开放的政策，以使他们自己也能直接参与广播电视事业，从而打破商业广播电视的统治地位。“如果你不喜欢媒介，你自己成为