食品强制性标准与推荐性标准的范围与界限探讨.pdf

第2 期马爱进等:食品强制性标准与推荐性标准的范围与界限探讨5 中国食物与营养2012， 18( 2) : 5- 8 Food and Nutrition in China 作者简介:马爱进 ( 1975) ，男，河北新乐人，副研究员，从事食品标准化研究。 食品强制性标准与推荐性标准的范围与界限探讨 马爱进，刘鹏 ( 中国标准化研究院，北京100088) 摘要: 中华人民共和国食品安全法实施后，为实现食品强制性标准和推荐性标准的有机统一奠定了基础。 本文剖析了国内外食品标准的强制性与推荐性内容，并对完善我国食品强制性和推荐性标准提出了建议，为建立统 一、协调的食品标准体系提供借鉴与参考。 关键词:食品强制性标准;食品推荐性标准;范围;界限 理清食品强制性标准和食品推荐性标准的范围与界 限，对于实现强制标准与推荐标准有机结合，以及我国 食品标准体系系统构建、实施、发展和功能实现具有非 常重要的意义。 1食品标准概述 食品标准即一定范围内 ( 如国家、区域、食品行 业或企业、某一产品类别等)为达到食品质量、安全、 营养等要求，以及为保障人体健康，对食品及其生产加 工销售过程中的各种相关因素所作的管理性规定或技术 性规定。这种规定经权威部门认可或相关方协调认可。 食品标准按其内容可划分为基础标准、产品标准、检验 标准和管理标准等类型。按照标准的不同层级，可将我 国食品标准划分为国家标准、行业标准、地方标准和企 业标准。 2国内外食品标准的强制性与推荐性内涵 国际标准化组织对标准的定义是，为了在一定范围 内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准， 共同使用和重复使用的一种规范性文件。未将标准分为 强制性标准和推荐性标准。关于强制性标准，ISO/IEC 指南2:2004 “标准化和相关活动”中给出的定义，即 “根据某项普通法或被法规唯一性引用而强制使用的标 准” 1 。可以理解为标准的强制性是被法或法规引用后 而产生了强制性。 欧盟食品安全标准是以反复使用的目的，由公认机 构批准的、非强制性的、规定产品或者相关的食品加工 和生产方法的规则、指南或者特征的文件。其制定的标 准也称为协调标准，欧洲标准化委员会 ( CEN) 、欧洲 电工标准化委员会 ( CENELEC)和欧洲电信标准协会 ( ETSI)均为协调标准的制定组织。协调标准被给予与 其它欧洲标准统一的标准编号。因此，从标准编号等表 面特征看，协调标准与欧洲标准中的其它标准没有区 别，没有单独列为一类，均为自愿执行的欧洲标准 2 。 美国的食品标准是以通用或者反复使用的目的，由 公认机构批准的、非强制性遵守的、规定产品或者相关 的食品加工和生产方法的规则、指南或者特征的文件。 自愿性和分散性是美国食品标准的两大特点。通常，政 府相关机构在制定技术法规时引用已经制定的标准，作 为对技术法规要求的具体规定，这些被参照的标准就被 联邦政府、州或地方法律赋予强制性执行的属性。这些 标准是在技术法规的框架要求的指导下制定，必须符合 相应的技术法规的规定和要求。 英国标准代号 BS 系列都是推荐、建议性的，并且 条文中建议企业如何做，原文表述总是用情态动词 “should” 3 。如果标准中某部分内容被法律采用就形成 了强制性法规。 德国标准都是自愿性的，其强制性是通过特定协 议、法律、条例和管理章程的引用得以实现的 。 DIN 标准化手册中曾这样描述 :“DIN 标准是技术标准而 不是法律” ，人们将技术标准与法律联系起来使用，是 有特定协议、法律、条例和管理章程的。 日本的标准也是自愿性的，其强制性是通过政府将 标准列入法规来实现的。按 日本工业标准化法制 定发布的日本工业标准，只要求 “国家及地方公共团 体”尊重，而不是强制执行的。 综上所述，市场经济体制下标准绝大部分是推荐性 的、自愿性的，其强制性是特定协议、法律、条例和管 6中 国 食 物 与 营 养第18 卷 理章程的引用或规定才得以实现的，即标准需依赖或依 附于技术法规才能表现出其强制性。 在我国，根据 中华人民共和国标准化法的规 定，国家标准分为强制性标准和推荐性标准。强制性标 准是保障人体健康，人身、财产安全的标准和法律、行 政法规规定强制执行的标准。强制性标准必须执行，不 符合强制性标准的产品，禁止生产、销售和进口。违反 强制性标准就是违法，强制性标准的强制作用和法律地 位是法律赋予的。推荐性标准是非强制性标准，国家鼓 励企业自愿采用推荐性标准。推荐性标准是指生产、交 换、使用等方面，通过经济手段调节而自愿采用的一类 标准，又称自愿标准。这类标准任何企业都有权决定是 否采用，违反这类标准，不承担经济和法律方面的责 任。但一经接受采用，或各方面商定纳入商品、经济合 同中，就成为各方共同遵守的技术依据，具有法律上的 约束力，各方面必须严格遵照执行。 3国内外食品标准的强制性与推荐性内容剖析 根据笔者接触到的资料，国外对食品安全的强制性 内容以法律、条例、技术法规等形式体现。不同国家、 地区对食品所强制的内容也不同。 欧盟技术法规中对食品的强制性内容提出了具体规 定，限定的内容包括食品中有毒有害物质限量和卫生要 求、检测分析方法、食品安全管理和控制、标签标识、 与食品接触的包装材料卫生和特殊膳食等。食品有毒有 害物质限量针对农兽药残留、微生物农药残留、微生 物、生物毒素、添加剂，有害金属、非金属及化合物等 有毒有害物质提出的具体的限量要求。如猕猴桃中燕麦 灵限量为0. 05mg/kg;食品接触塑料材料和制品中硼酸 为6mg/kg;脂肪和油中没食子酸丙酯最大使用量为 200mg/kg 等。检测分析方法要求包括产品检测、重金 属检测、微生物检测以及食品接触材料及制品单体和添 加剂检测等。如蜂蜜成分标准、EN12955 黄曲霉毒素定 性和定量分析、输欧花生取样方法、食品接触材料和制 品向食品中释放的氯乙烯的测定、测定铅和镉迁移的分 析方法、食品接触材料和制品中氯乙烯单体含量的测定 等。另外，欧盟还按照企业食品安全管理和控制要求， 对咖啡类产品、酒精类产品、新颖食品产品标识要求等 进行了强制性规定。 美国法律和法规中对食品的强制性内容包括食品标 签标识要求，如标注内容和形式;食品检测方法，如食 品中亚硫酸盐的 MONIER- WILLIANMS 测定方法、抽样 方案等;产品生产过程管理与控制，如婴幼儿食品质量 控制过程;产品关键质量性状，如果冻中水果比例;食 品添加剂产品要求，如质量指标、用途等;食品添加剂 检测，如聚乙二醇检测等。 日本有关法律、法规中对食品的强制性内容提出了 具体规定。限定的内容包括食品中有毒有害物质限量要 求及检测分析方法等内容。如 JAP- 135 四螨嗪检测方 法、JAP- 100 咪唑菌酮试验方法、JAP- 063 腐霉利检测 方法等。 中华人民共和国食品安全法中规定食品安全标 准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其 它食品强制性标准。根据 中华人民共和国食品安全 法第二十条的规定，食品安全标准应当包括下列内 容:食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残 留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健 康物质的限量规定;食品添加剂的品种、使用范围、 用量;专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养 成分要求;对与食品安全、营养有关的标签、标识、 说明书的要求;食品生产经营过程的卫生要求;与 食品安全有关的质量要求;食品检验方法与规程; 其它需要制定为食品安全标准的内容。根据卫生部已 颁布实施的食品安全国家标准，其标准类型涵盖了基础 标准，如 食品安全国家标准 食品添加剂使用标准 、 食品安全国家标准 预包装食品标签通则 ;产品标准， 如 食品安全国家标准 生乳 ;管理标准，如 食品安 全国家标准 良好生产规范 ;检验方法标准，如 食品 安全国家标准 乳和乳制品酸度的测定 。 通过上述分析可以看出，发达国家和地区通过法 律、技术法规中引用标准或直接进行规定的食品强制性 内容主要包括食品中有毒有害物质限量及检测方法、食 品添加剂限量及检测方法、食品标签标识等。而我国制 定食品强制性标准的范围远远大于世界发达国家或地区 所规定的强制内容。 4完善我国食品强制性和推荐性标准建议 桑德斯在 标准化的目的和原理一书中，认为 制定标准主要有以下6 个目的:合理简化产品的品种 规格;促进相互理解相互交流，提高信息传递的效 率;在生产流通消费等方面能够全面的节约人力物 力;在商品交换与提高服务质量方面，保护消费者的 利益和社会公共利益;在安全、卫生环境保护方面， 保障人类的生命安全与健康;在国际贸易中，消除国 际贸易 “技术壁垒” 。 为了适应发展市场经济的需要，我国正在加快标准 体制的改革，并全面清理现行标准。但是我国目前市场 竞争机制刚刚确立且不完善，强制性标准体系尚未建 第2 期马爱进等:食品强制性标准与推荐性标准的范围与界限探讨7 立，市场供需不平衡，在这样条件下，结合以上 6 个目 的，笔者建议从以下几个方面对食品强制性标准和推荐 性标准范围和界限进一步细化。 4. 1在保障公众身体健康方面宜制定强制性标准 在市场经济体制下，政府对经济的管理主要体现在 宏观层面上，对微观经济技术活动不宜做过多干预，而 应侧重于建立公平的市场秩序和保障社会的公共利益。 WTO/TBT 协议规定的 “五个正当目标”正是基于此大 背景进行制度设计的，而我国的强制性标准对外要作为 技术法规进行通报 。中华人民共和国食品安全法中 规定，制定食品安全标准应当以保证公众身体健康为宗 旨，做到科学合理、安全可靠。 目前我国实施的部分食品安全国家标准，由于要求 的内容、范围过宽、界限不明，为标准的强制实施带来 问题。如 乳制品良好生产规范中 ，“ 7. 3. 2可根据 产品和工艺特点选择清洁和消毒的方法” ，词语 “可” 表明选择清洁和消毒的方法是不必要的要求，可以实 施，也可以不实施，这样标准根本达不到强制性的目 的。再如 “ 7. 5. 4可采用物理、化学或生物制剂进行 处理，其灭除方法应不影响食品的安全和产品特性，不 污染食品接触面及包装材料 ( 如尽量避免使用杀虫剂 等) 。 ” ，致使灭除害虫的方法不能达到强制实施的目 的。另外，该标准是强制性标准，对所有的乳制品企业 都适用，但由于标准限制范围过宽，而出现了 “必要 时 ” 、 “其他方式 ” 、 “可根据 ” 、 “和 ( 或) ”等词语。 如 “ 5. 3. 4. 2进入清洁作业区前应设置消毒设施，必 要时设置二次更衣室” ，因需要根据不同的乳制品企业 来要求设置二次更衣室，为此 ， “必要时”词语出现， 表面上是强制内容面面俱到，却导致二次更衣室的设置 达不到强制性。这样的内容，同样由于标准强制范围过 宽，而达不到强制性目的，如 “5. 3. 5. 1乳粉生产时 清洁作业区还应控制环境温度，必要时控制空气湿度” 。 再如 “ 5. 2. 3. 3和 ( 或)空气幕” ，这句话有3 种理 解，一是所有乳制品企业应在清洁作业区、准清洁作业 区的对外出入口装设能自动关闭的门;第二种理解是在 清洁作业区、准清洁作业区的对外出入口装设能自动关 闭的门和空气幕;第三种理解是在清洁作业区、准清洁 作业区的对外出入口装设空气幕。这样，对应安装空气 幕的企业，标准就不能达到强制要求的目的。 由于强制性标准覆盖范围过宽，对不适宜制定强制 性标准的内容进行了强制，最终导致强制性标准也就不 强制了。国际上食品安全技术法规中对食品安全的强制 内容重点突出，一般通用技术法规多，单部产品技术法 规少，技术法规主要规定农药残留、兽药残留、添加 剂、微生物限量。为此，根据我国经济发展水平，结合 国际经验，为了使我国食品强制性标准能够得到很好地 实施，发挥其保障公众身体健康的目的，强制性标准的 范围应尽量缩小。笔者认为，我国宜对影响公众身体健 康的有毒有害物质限量、食品添加剂限量、特殊人群所 食用食品的营养成分、食品标签标识等制定强制性的食 品安全国家标准。 4. 2在促进食品行业水平提升方面宜制定推荐性标准 推荐性标准虽然不强制性执行，但它是建立在科 学、技术和实践经验的综合成果的基础之上，强调用户 普遍关心的产品使用性能，有较强的市场适应性，能够 为行业、企业发展提供正确方向，推动技术进步。强制 性国家标准作为强制执行的规范性要求，是食品企业产 品进入市场的准入门槛，对于高于准入门槛的食品标准 可采用自愿采纳的原则。推荐性食品标准的功能是对强 制性标准以外的技术细节、管理方法进行协调。 市场经济的灵魂就是以市场为导向，市场的需要是 多方面的、多层次的、不断变化的。因此，市场经济需 要我们的标准应体现 “最大自由度原则” ，标准内容要 精简，不要过细，供用户选择或协议的项目要多，要覆 盖面大、通用性强的推荐性标准。 再从美、日、西欧经济发达国家实行市场经济体制 看，这些商品经济发达的国家，靠市场调节，靠实物质 量竞争，标准仅规定主要技术指标，通用性要强，包容 度很大，用户的不同使用要求可通过订货并签订协议来 满足。许多与健康无直接关系的技术方法问题，如管理 水平提升、资源节约、成本降低等要适应迅速变化的市 场和技术进步，这个时间周期可能是几个月甚至是几星 期，而标准特别是强制性国家标准的制修订常常需要周 期较长，往往滞后于市场和科技变化。为此，在管理水 平提升、资源节约、环境保护等方面，要探讨建立推荐 性国家标准，提高食品行业科技发展水平，促进食品可 持续发展。 4. 3在促进食品科学技术发展方面宜制定推荐性标准 食品安全标准强制范围扩大的初衷是加大标准的执 行力度，扩大标准的影响。然而在市场监管工作中，强 制范围过多，造成检测成本过高，加大了执法成本和消 费者维权成本。在经费有限的情况下，为了降低执法检 测成本，只能减少抽检样本，反而缩小了执法检测覆盖 面，标准的执行效率降低。对于食品检测方法，其本质 是一种判定食品中组分的技术手段，具有多样性的特 点。实际检测工作中，即使是同一组分的检测方法也是 具有多样性的，涉及不同检测工作目的 ( 如快速检测、 痕量检测、感官检验) 、不同检测技术手段 ( 如气相色 8中 国 食 物 与 营 养第18 卷 谱法、液相色谱法等几十种) 、不同仪器设备参数水平 ( 如气相色谱仪、离子发射光谱仪、PCR 分析仪几百 种)等等。为此，在检测技术标准方面，应以国家已发 布实施的强制性标准中已明确的检测物为对象，探讨新 的科学技术，制定比强制性标准成本低、结果准确、检 测效率高的推荐性检测方法标准。条件成熟时，可将运 用新技术成果的推荐性标准转化为强制性标准进行 实施。 我国食品强制性标准与推荐性标准的范围与界限不 清，已经影响到食品安全监管效能的提升。食品产业自 身的发展需要构建新的强制性标准和推荐性标准协调统 一的标准体系，切实将与人身健康有关的内容制定强制 性标准;而推荐性食品标准要以强制性标准为依据，以 推动行业进步为目的，形成以市场为主体，企业自愿采 用的技术标准。并且随着标准体系的发展，也可将推荐 性标准转化为强制性标准，二者既有区别，又有联系， 协调一致，相辅相成。笔者认为，食品标准包括强制性 标准和推荐性标准，离开了推荐性标准，绝大部分的强 制标准无法得到很好的执行，离开了推荐标准的标准体 系是无法想象的，对于食品安全状况更是不可预见。为 此，应尽量明确划分食品强制性国家标准和推荐性国家 标准范围和界限，使其在各自的适用范围内共同维护食 品生产经营秩序和人民群众的健康、安全。 参考文献 1 刘春青，于婷婷 . 论国外强制性标准与技术法规的关系 . 科技法制研究，2010， 87( 5) : 39- 44. 2 吕杰，李江华，李哲敏，等 . 欧盟果蔬食品安全标准体 系研究 . 中国食物与营养，2005， 11: 9- 11. 3 蔡长泗 .