政治其它相关论文-“老板”与“二政府”角色藤缠——十六大报告新说法解读.doc

政治其它相关论文-“老板”与“二政府”角色藤缠十六大报告新说法解读十六大报告提出，要建立由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资者职责、享受所有者权益，建立权利、责任、义务相统一，管资产与管人、管事相结合的国有资产管理机构。但具体运作的问题是：该机构是直接作国企的国有股股东，还是在该机构与国企之间设立若干数量的中间层公司来专门作国有股股东？所谓专门作国有股股东，意指只行使法定股东权利，不直接从事生产经营活动。为什么会提出这样的问题？第一，每级政府都要管理数量众多的国企，像中央一级要管理的大型工交企业就有一两百家，那么该机构能否有足够精力行使好这么多国企的大股东甚至惟一股东权利、履行相应职责吗？第二，该机构毕竟是政府机构，它直接行使大股东或惟一股东权利，是否会导致新的政企不分？第三，许多地方政府已设立了中间层公司，行使国有股权能，该做法被称为“三个层次”，即政府的“国资委”及其办事机构（国资办）是第一层次，中间层公司是第二层次，企业是第三层次。“三个层次”模式似乎有特殊吸引力，因为一些政府性机构或行政性公司都希望成为中间层公司。国际上也有专门的中间层公司，像新加坡“淡马锡”公司、意大利原IRI公司均属此列。但是，我们在对国资管理体制调研中发现，各地设立了中间层公司，但存在不容忽视的问题。我们须认真对待这些问题，防止中间层次过多和“二政府”出现。地方已设中间层公司并有一定效果中间层公司有三种设立方式。一是将原有专业部门或行政性公司改造成中间层公司，如上海市30多家实行国资授权经营的集团公司、控股公司大都属这种方式；二是完全新设中间层公司，如深圳市投资管理公司即属这种方式；三是在生产经营过程中自然形成、业已存在的集团公司，经改造和政府认定为中间层公司，即赋予该中间层公司对集团内企业行使国有股权能，甚至将原本不属于该集团的其他企业划归该中间层公司管理，如深圳市建设控股公司就是这种方式。中间层公司不是政府部门，而是企业，是国有独资企业。但中间层公司非一般企业（国有企业或国有控股企业），不从事一般企业生产经营活动（业务运营），而是代表政府（第一层次）对企业行使国资所有者权能，以国有股股东身份对企业控股并行使控股股东权利，实现国有股利益最大化。中间层公司基本上属于纯粹控股公司，不进行业务运营。需要特别指出，对于企业集团在生产经营发展过程中自然形成的控股公司，哪怕是纯粹控股公司，只要政府没有赋予它行使国有股权能，我们仍然把它视作一般企业（第三层次）而非中间层公司。政府对中间层公司的管理体现在：首先，中间层公司领导人由政府任免，其薪酬由政府确定；其次，政府对公司领导人有业绩要求（国资保值增值率）并考评其实际业绩；再次，公司重大经营计划和财务预算要由政府审批。国资保值增值是中间层公司最主要责任，但并非惟一责任，政府与中间层公司间的责任界限并不很清楚。像对于职工的社会保障、社会稳定等问题，政府一般会要求中间层公司承担责任。因此，中间层公司往往会在各企业之间抽肥补瘦，包括将差企业合并到好企业，对企业财务边界的清晰性起负面作用。与企业的长远发展相比，社会保障、社会稳定是更短期的责任，与领导人的任期和任免相关，所以领导人会以短期责任来损害企业长远发展能力。中间层公司对国企可能无法行使完全的所有者权能。像所控股国企的领导人的任免权，可能并不在公司手里而在政府手里。一些地方比照行政职级来任免国企领导人，如果该国企具有较高的“比照职级”，领导人的任免将由政府决定；一些地方按资产规模和利润额划分企业等级，高等级企业由于具有较大的重要性，其领导人的任免权可能被政府上收。需要肯定，中间层公司对于重塑国企“老板”、解决所有者缺位问题有积极作用，并在一定程度上遏制了企业乱投资、乱担保，以及一些内部人控制和财产非法转移等现象，提高了国企财务安全性。有些中间层公司能够做到“管资产”与“管人”相结合，即可以选择、任免国企领导人，促进了经理人的市场化，并按照市场原则建立激励制度。中间层“老板”角色和政府角色冲突国资运营性公司是纯粹控股公司，不直接进行业务经营，而是行使控股股东权能。但实际上，中间层公司并不满足于“资产运营”，它要进行“业务运营”，因为“业务运营”在很大程度上能为其提供现金流入，而其他企业对向其提供现金流入（上缴现金红利和管理费）持广泛抵触态度。中间层公司业务可能与其所控股企业的业务重叠，限制并争抢企业业务，强迫企业同其进行交易以维持其业务等等。这实际上是中间层公司侵犯企业的商业机会。企业认为，中间层公司并非“老板”，而是假借老板身份抢夺自己饭碗的公司。这是中间层公司第一个角色冲突。另一个角色冲突，是中间层公司行为和政府行为之间的冲突。首先，由于多数中间层公司由原来政府部门或行政性公司改造而来，其行为习惯带着强烈的政府色彩。即使是新设立的中间层公司，其定位不是业务运营，而是企业“老板”，是“管”企业的。所以中间层公司常用审批、批示等方法“管”企业，企业认为这简直就是政府行为。其次，政府常将中间层公司当作向企业发号施令的“漏斗”，勿论精神文明建设、环境卫生或社会稳定问题，中间层公司都成了政府指令的传声筒。所以企业叫中间层公司为“二政府”。再次，中间层公司的确承担了一些本应由政府承担的职能。像中间层公司推动企业改制和重组，必然涉及职工裁员、提前退休和社会保障等问题，这些事情本应由政府建立社保体系来解决，但政府都推给了中间层公司。中间层公司就很难按经济规律或用经济手段办事了。中间层公司冲击企业产权制度安排中间层公司业务即使局限于“资产运营”，仍将受到企业抵触，因为它对企业进行重组，将对企业产权制度安排带来冲击。由于中间层公司多数按行业设立，在它下面有许多同行业的企业，中间层公司一般都希望对这些企业进行重组，避免同一控股公司范围内的相互竞争，以形成规模优势和专业分工。中间层公司甚至将几个企业的业务集中上市。此类重组显然要将资产和业务甚至人员在企业之间划拨来划拨去，甚至还要关闭、合并一些企业。从“老板”角色说，它有权如此重组，但问题是，中间层公司并非真正“老板”，而企业是“被分享”的国企。改革开放以来，国企的剩余索取权和剩余控制权，事实上被国企经理和职工分享，正是这种分享对国企绩效提高和国资增值提供了激励，经理和职工可以强烈坚持增值的国资至少有一部分属于他们。“被分享”是1980年代以来国企产权制度安排的重要特征，无偿划拨就损害了“被分享”的产权制度安排，损害了一种权可依赖的激励制度，这对于企业进一步发展极为不利。中间层公司管理控制与所控股企业公司治理冲突中间层公司是国企大股东甚至惟一股东，必然要对子公司进行管理控制，以保证企业行为不偏离整个集团的战略目标、不脱离控股公司的监控。控股公司可限制企业间的相互竞争，它可能限制某一企业发展与另一企业同样的业务从而否决相应的投资项目，要求企业做某个符合集团战略但不利于该企业的项目投资；控股公司可要求企业在某一时期更注重利润增长而不注重业务扩张速度，并对企业提出利润计划；控股公司也可干预企业的具体事务，像对某一笔具体贷款担保的否决。理论上，大股东可以影响企业的具体事务，因为董事会与经理层并无明确的权限分界。这些都属于管理控制的范畴。实际上，中间层公司在增强国企财务安全性、促进国资保值增值时就采取了一些审批、指令等方法，即企业的某些决策要由中间层公司审批，企业的业务计划要由中间层公司下达指令。显然，管理控制与公司治理产生了冲突。公司治理要求被控股国企保持相对独立性和对大小股东公平对待，而管理控制则可能损害独立性和公平性。尽管管理控制可以减少国企内部人控制所带来的问题，但由于中间层公司非真正“老板”，故其管理控制并不都是真正从集团的战略和利益出发，而是从中间层公司内部人出发，由企业的内部人控制演变为中间层公司的内部人控制。中间层公司的管理控制甚至带着强烈的纯粹的官僚主义色彩，像喜欢扩张自身权力、办事拖拉、相互推委责任等等。有些企业本来就是控股公司，再在上面加设中间层公司，造成层层委托代理。这样，管理控制就造成了管理层次过多、管理成本过高。防止中间层次过多和“二政府”出现中间层公司面临问题，原因可归为两类。一是作为国资所有权代表的“法统地位”受到“被分享”的国企产权制度安排挑战。“法统地位”不牢，使得中间层公司的管理控制失效，让中间层公司产生一种不确定感从而扭曲中间层公司的行为。二是中间层公司与政府间的责任边界不清楚。中间层公司既承担了约束力很弱的国资保值增值的“老板”责任，又承担了社会保障和社会稳定等“非老板”的政府责任。因此，中间层公司的行为及效果就更加不像“老板”，而像政府部门或抢饭碗的竞争者，更加不注重财务责任和财务边界的清晰。因此，我们应对如何构建新的国资管理体制有清醒的认识。总之，应最大程度避免中间层次过多和“二政府”的出现。“三个层次”不应作为惟一模式，不一定非得加设中间层公司来行使国有股股东权能。第一层次可直接行使国有股股东权能，特别是设立了“统一权责”的所有权行使机构后，更可如此。当然，所有权行使机构如果直接面对的企业数过多，必要