政治其它相关论文-中东欧及前苏联国家农村土地改革的对比分析 .doc

政治其它相关论文-中东欧及前苏联国家农村土地改革的对比分析1989-1991年，欧洲和中亚的22个前社会主义国家（简称ECA国家）开始由计划经济向市场经济转型，由于农业在这一地区占有举足轻重的地位，因此以土地改革为主的农业改革成为经济转型的重要内容。这些国家由于受原制度的桎梏，农业改革在许多方面都具有相似性。宏观上，都需要解除中央的集权控制，放开价格，引入严格预算约束机制；微观上，需要在市场经济的框架内实行土地私有化，变集体农业为家庭农业，减小农场规模。最终提高农业的生产率和效益，建立起高效、竞争的农业。但各国间文化和政治上的差异对其农业改革的具体方式，特别是对土地私有化和农场改组这两个方面产生了影响。本文从改革前的状况出发，考察独联体和中东欧国家如何选择不同的农业市场化改革道路，分析各国的土地私有化及相关政策，以及农场改组措施，进而研究各国不同的制度和政策对其农业发展所产生的影响。一、转型前的状况及转型进程ECA国家经济转型前，在农业体制上沿袭了苏联模式，即：土地由大规模集体农场统一经营，农产品主要由大型生产合作社和国营农场等集体组织供应，家庭农场的规模一般在1公顷以下，是集体经济的补充。国营组织通过行政命令控制着农产品市场和农资供应渠道，缺乏预算约束。波兰和前南斯拉夫与这种模式有所不同，它们在“二战”以后的几十年间，基本上以小型个体农场为基础，但国家仍对农场实行集权控制。社会主义农业的长期低效率是计划经济不可避免的产物。计划经济将农场与市场信息割裂开来，以政府目标取代消费者偏好，农场对效益毫不关心，缺乏预算约束。这种低效率还归咎于两个微观层面的因素，一是农场规模的超大化，二是集体统一组织生产，这两个因素是社会主义农业与市场经济的显著区别。受规模经济思潮的影响而一味追求农场规模大型化，导致代理和交易成本，包括监督和实施集体组织内部协议的费用都在增加，降低了农场的效率和竞争力。此外，集体与合作社是1990年以前中东欧和独联体国家的主要生产模式，合作社因存在“道德游戏”、开小差和“免费搭车”现象而遭受效率低下的困扰。很多实证研究表明，在市场经济条件下，个体农场总体上比合作社，甚至比公司的组织形式更具优势。二、改革方式的比较1、土地政策的差别ECA国家的农业转型政策主要包括两个方面，一是农地私有化，二是土地市场的发育。具体来说，这些政策包括法律是否允许土地私有化，土地私有化采取的方式，土地分配到个人的具体方法，以及能反映土地市场发育程度的土地可流动性，如土地买卖、合约租赁等。（1）土地私有权除白俄罗斯和中亚地区的农地仍属国有外，其余中东欧及大多数独联体国家允许全部土地私有化。（2）土地使用权的流动所有中东欧国家和亚美尼亚、格鲁吉亚、摩尔多瓦和阿塞拜疆4个独联体国家不仅承认土地私有权，而且法律上也不限制土地交易；俄罗斯和乌克兰虽在法律上承认土地私有权，但却严格限制土地买卖，土地交易仅限于出租。吉尔吉斯斯坦在1998年才承认土地私有权，并规定土地交易都需在5年后方可进行；其余国家（包括多数中亚国家和白俄罗斯）基本上不允许土地私有化，但对土地交易的态度却有所不同。在哈萨克斯坦和塔吉克斯坦以及1998年前的吉尔吉斯斯坦，土地使用权是得到法律保障的，并且可以转让，而在土库曼斯坦、乌兹别克斯坦以及白俄罗斯，土地交易则被禁止。（3）土地私有化的方式除阿尔巴尼亚外，大多数中东欧国家在土地私有化的过程中，将土地归还给了原所有者；独联体国家以及阿尔巴尼亚则采取了“耕者有其田”的方法，即在公平的原则下将土地无偿分配给劳动者；匈牙利和罗马尼亚采取了一种折衷的办法，即将土地归还给原所有者的同时，也无偿分配给农业劳动者，以体现社会公平。而中亚地区国家，只是将土地使用权分配给个人，所有权仍然属于国家，因此谈不上私有化。（4）土地分配方法所有中东欧国家和亚美尼亚、格鲁吉亚、摩尔多瓦、阿塞拜疆等少数独联体国家，实质性地将土地分配到了个人，而在俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦和其他独联体国家，个人通常只是得到一张证明，标明拥有土地的数量，并未落实具体地块。（5）土地使用权的稳定性在中国农村，土地要定期重新分配，农民对土地缺乏稳定感。而中东欧和独联体国家却不存在这种问题，土地用益权一旦得到确定，就永久保持不变。土地使用权一般还可以继承，即使在那些不允许土地流转的国家也是如此。综合来看，根据对土地所有权和流动性的政策规定，大体上可以将中东欧和独联体的22个国家分为三种类型：第一种类型是允许土地全盘私有化的国家，包括中东欧国家、俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚、格鲁吉亚和阿塞拜疆，共17国。在这些国家，私有权原则上意味着土地所有权可以自由转让，只是在实际操作中，转让的自由性要受到限制；第二种类型是实行单一的土地国有形式，这些国家几乎所有土地都归国家所有，个人土地使用权只能继承，而不允许转让。这些国家包括白俄罗斯、乌兹别克斯坦以及土库曼斯坦；第三种类型介于上述两种类型之间，包括哈萨克斯坦和塔吉克斯坦，它们既保留了单一的土地国有形式，同时又允许土地使用权可以象市场经济条件下的产权一样自由转让。表1:转型国家的土地政策对比国家所属地区私有化程度私有化方式土地分配方式土工可流动性波兰中所有土地归还+分配无可买卖,出租罗马尼亚东欧同上归还地块落实到个人同上保加利亚同上归还同上同上爱沙尼亚同上归还同上同上拉托维亚同上归还同上同上立陶宛同上归还同上同上捷克共和国同上归还同上同上斯洛文尼亚同上归还同上同上匈牙利同上归还+分配同上同上阿尔巴尼亚同上归还同上同上亚美尼亚所有土地归还地块落实到个人可买卖,出租格鲁吉亚独联体同上归还同上同上摩尔多瓦同上归还先明确所有权,后将地块落实到个人同上阿塞拜疆同上归还同上同上俄罗斯同上归还个人有所有权,但不落实地块可出租,未明确交易权乌克兰同上归还同上同上吉尔吉斯斯坦同上归还(原使用权转变成所有权)同上五年后可进行交易哈萨克斯坦同上无同上可转让使用权,未明确交易权塔吉克斯坦无无同上可转让使用权土库曼斯坦所有土地无；农民最多可得到50公顷土地农场内部租赁禁止转让使用权乌滋别克斯坦无无同上同上白俄罗斯仅限于家庭经营地块无无禁止转让使用权,未明确交易权2、土地归还方式的比较将土地归还给原所有者是中东欧国家土地私有化的主要方式，而独联体主要是将土地无偿分配给劳动者。因此，土地归还方式的比较限于中东欧国家之间。（1）归还起始期的认定土地归还是将土地所有权还给集体化前的原所有者或其继承人，一般适用于合作社土地，而不适用于国有土地，因为国有土地是在纳粹占领结束后随即进行的土地改革中从大财主手中没收而来的，这些人包括纳粹勾结分子、少数德国人、教堂和修道院等，归还这些土地显然毫无意义。中东欧国家的法律都将土地所有权的归还起始期定在土地改革完成之后，例如，匈牙利定在1949年6月，捷克为1948年2月，保加利亚为1946年。因此土改后由国营农场经营的国有土地不在归还之列；只有波罗的海沿岸国家将归还的起始期定在1940年8月，这些国家就是在那时被苏联兼并，并且所有土地都实行了国有化。由于国有土地与集体农场没有明确界限，因此国有土地都在归还之列。（2）归还机制中东欧国家有着各自不同的归还机制。如匈牙利的归还机制带有一定的赔偿性质，原土地所有者得到一份标明价值的证书，这份证书可以在全国范围的土地市场拍卖中竞标，并购得土地，甚至还可以在私有化拍卖中用来购买土地以外的资产；爱沙尼亚和立陶宛则允许受益人可以选择获得土地，也可以选择获得一份标明价值、并可用来参与城市土地等各类财产拍卖竞标的证书；罗马尼亚一般将土地归还给原所有者，但不一定就是原来那块地；保加利亚则尽量将土地归还给原来拥有这块地的人，或者用同等质量的其他地块来归还；波兰和斯洛文尼亚没有周密的还地计划，因为在这两个国家，国有和合作社土地所有权一向都不被看重。（3）土地细碎化问题归还给某人的土地通常在一个村范围内，但座落在不同的地方，并被分为几小块。在爱沙尼亚及保加利亚，原所有者得到的地块可能有5-10块。即使是在匈牙利，尽管其还地计划以拍卖为基础，与原地块界限无关，但归还的土地仍然非常零碎，地块又长又窄，1公顷土地可能就是一条又长又窄的地块。在公开拍卖中，2-3公顷的土地所有权可换取位于不同地方的几个这样的小块地。由于偿还申请权的认定以及处理土地细碎化等问题要花费大量时间和精力，因此土地偿还是一个长期而复杂的过程。此外，私有化后的土地登记、所有权证的发放等这些纯技术性的工作也要占用相当多的时间。在保加利亚等国，政策迟迟不能出台或经常变化，也会使土地偿还进程受阻。而匈牙利的做法则比较成功，由于受益人持有的可转让的有价所有权证书，既可以用来换取土地，也可以用来换取其他许多财产，土地偿还过程十分顺利。因此，匈牙利是中东欧国家中实施土地偿还计划最成功的国家。不在直接归还之列的国营农场土地，其归属则各不相同。一部分国营农场土地被用来出租，但不能出售。另一方面，为防止合作社的土地数量不足以弥补应归还的土地数量，各国都保留了部分国营农场土地，以做预备之用。波兰没有实行土地归还计划，这是因为“二战”后波兰的集体化运动没有成功，几十年来农业一直是个体农场形式。对1945-1946年没收来用于建立国有农场的土地，是通过拍卖和出售来实现私有化的，这部分土地占全国土地的20%。国营农场土地在私有化中的主要困难是债务负担问题，政府将原国有农场的所有权委托给一个专门机构�；�；农业财产代理公司，其职责是出售或出租土地以及国有农场的资产，以偿还农场债务。3、土地市场发育的比较土地通过归还或分配，落实到个人手中后，马上就有流转的需要。有些人或因年老体弱，或有更好的非农就业机会，或因不精通务农而无意耕作土地。他们愿意出售土地。而有些人却是务农的好手，希望增加土地面积，以获取更多收入，改善生活。（1）土地所有权的流动转型国家因受法律限制，土地市场没有得到较好的发育，土地买卖并不活跃。而且，土地交易的登记费用和交易税常常不是根据实际的买卖价格来计算，而是按照行政安排和远远高于标准的土地价格来计算的，严重阻碍了土地的交易。据世界银行的调查，独联体国家的农民几乎没有进行土地买卖的情况。亚美尼亚虽然从1992年起法律就允许土地买卖，但在1996年和1998年先后对6000个农场所进行的两次调查中，都没有发现农民通过市场机制来交换土地所有权的情况。不过在俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦及其他独联体国家，附属于建筑物上的土地是随同建筑物的买卖一起流动的，这种情况在几年前就已经存在并且得到法律的认可。附属于建筑物的土地是不允许买卖的，但在购房时获得这块土地却是件容易的事，这块土地没有独立的市场价值，其价值通常被追加到房屋的价格当中。从表2看出，俄罗斯在1993-1996年共发生土地交易92万起，交易数量接近20万公顷，约占个体农场土地的1%，占全俄农地总量的0.1%。平均每起交易的土地数量为0.2公顷。引人注目的是私有土地市场发展很快，1993年，国有土地的交易数量为14万起，1996年下降为4.5万起，而私人之间的交易数量却从1993年的1万起猛增到1995年和1996年的20万起。在摩尔多瓦，城市家庭可以向国家购买少量他们在农村耕作多