健全国有企业公司治理规范董事会制度下.doc

精选资料 健全国有企业公司治理，规范董事会制度（下）李兆熙 国务院发展研究中心企业研究所二0一四年十二月三、我国国有企业的公司治理（一）建立法人治理结构的制度条件下面讲第三个方面的问题，就是我国国有企业的工资治理，我国股份制公司建立法人治理结构的制度条件，从政策法律上看，我们有中华人民共和国公司法，有中华人民共和国证券法，有证监会和经贸委发布的上市公司治理准则，还有零八年出台的企业国有资产法。党的文件对公司治理也提出了明确的说法，十五届四中全会第一次提出了公司法人治理结果是公司制的核心。党的十六大里边提出除极少数必须由国家独资经营以外，要积极推行股份制，发展混合所有制经济，实行投资主体多元化，重要的企业由国家控股。按照现在期待制度的要求，国有大中型企业继续实行规范的工资制改革，完善法人治理结构。（二）大型国有企业的公司治理 大型企业国有企业的公司治理，国资委推进大型国有企业的改革措施，进行了国有独资公司建立和完善董事会的试点。2006年底完成试点单位17家，目前的112家央企当中，已经完成试点单位47家。大型国有企业建立公司治理，尤其包括独资的大型国有企业，设立董事会让董事对国资机构承担个人受托结构，对公司承担决策监控责任。应当是完善大型国有独资公司治理结构首先要抓的重要工作，国有独资公司董事会必须有外部董事或独立董事，和解决战略决策与监控与战略实施不分，管理层与决策层合一，可能带来的内部控制和利益冲突等问题。目前在实验阶段，或者是试点阶段。试点企业董事会的董事长多数还是来自于内部人。同时国资委要向企业推荐高管，我们举个案例，比如宝钢集团的董事会是九个人，国资委委派的外部董事占二分之一以上，诚通集团董事会九个人，其中外部董事三个人，总经理由国资委向董事会推荐。以后会改成由国资委聘任，或者是以后的改革可能总经理是由董事会来聘任，设立战略，薪酬和考核，治理和人事审计四个董事会委员会。政府对大型国有企业的监督，国资委内设立监事会机构，向大型企业委派的监事与职工代表监事，组成大型企业的监事会，列席董事会会议，及时向国资委汇报情况。（三）政府对大型国有企业的监督那么国外政府对大型国有企业的监督，主要是外部监督。对国有企业外部监督的完整框架，包括立法机构，财政部，行业部和审计署，形成了公众监督的体制。法国的经验就是在经济财政部下面设的所有权机构叫国家参股局，就是有一个监察机构叫国家审计署，这两个是在财政部下平行的。（四）国有资本预算与国资分红政策国有资本预算与国资分红政策，我们正在加快建立国有资本经营预算制度，本质上关系到公共财政预算和国有资本预算的约束，加强国有资产的监管体系，预算监管体系。正在抓紧编制中央企业国有资本经营预算，研究制定中央资本国有资本经营预算及相关配套文件。 正在进一步完善企业经营业绩考核和薪酬激励制度，应当区分所处的公共领域，自然垄断和一般竞争领域的不同情况，制定相应的资本预算制度，业绩考核内容和激励方式。（五）母子公司的治理与管控母子公司治理与管控，集团管控与母子公司的关系。集团管控的核心是母子公司的关系，他们之间的法律关系（包括产权关系），管理关系和利益关系。其中法律关系就是基础，管理关系是重点，法律关系，管理关系是两种不同的范畴。 法律关系也就是产权关系，主要涉及法律地位和基于关系的出资人的所有权问题，如果采用独立法人地位的子公司，还是没有独立法人地位的分公司，区别控股股东利益和参股股东利益等。一旦法律关系确定，出资人就依法享有资产收益，重大决策和选择管理者的基本权利。 管理关系主要指集团对下属公司的管理模式，是集权还是分权。那么集团对下面公司三种基本管理模式，一个是偏重集权的模式，一个是偏重分权的模式，一个集权和分权相对均衡的模式。不同管理模式产生集团不同的组织定位，即偏重分权的财务管理型，集分权相结合的战略控制型，偏重集权的操作型。因而并因企业不同的发展阶段而异。国有控股公司的模式选择，国有控股公司是持有其他公司股份并达到决定性的表决权，并主要从事主权经营与管理活动的国有公司。是政府作为国有资本所有者代表行使及出资者权利的中间层次。 可以将国有控股公司区分为纯粹的，也就是行业的，产业的国有控股公司，就是国有投资公司和综合性的国有资本运营公司，这么两类。这也就是我们前面讲的国有经营体系当中，在国有资本经营机构下边设立的第二个层次，就是国有资本控股公司和国有资本运营公司，他们的定位。集团经营决策机制需要解决的问题，集团层面的问题主要是两个方面，一个是内部人控制和一把手控制问题。内部人控制是指国有企业内部经营决策权掌握在少数内部人手中，股东权益的不到保障。 特别是在人格化的国有股东缺位的情况下，企业往往变成内部人的企业，在经营决策中应当遵循股东利益最大化的基本原则，往往被内部人利益最大化的原则替代。一把手控制，指在公司董事会和没有设立董事会企业的经营班子中，企业的经营决策权，往往集中在董事长或总经理一个人身上，一把手缺少制衡和限制，企业内部经营风险加大。内部人控制和一把手控制问题，在集团企业比较普遍，也是一个难题。尤其是我们现在是双法并存，一个是全民所有制工业企业法，它的治理结构是没有董事会的，是授权经营。所以是一个人说了算。 那么经营董事会试点的，改制成公司的有了董事会，所以这两个还是有区别的。但是刚才也讲了，现在试点的企业里边，多数的董事长还是内部人，所以也仍然还有一个内部人控制的问题。也有那么两家试点单位的董事长是国资委派的外部人。再一个问题，集团公司行政化，这与集团公司的形成有关，很多集团公司是由原来的部委，或军队企业专制而来，或行政化包组建，缺乏市场主体的基本功能和集团管控能力，更像是一个行政机关。表现为内部仍保留，和注重严格的行政级别，管理方式落后。喜欢行政命令，管理效率比较低，盲目指挥等等。 集团控股公司，公司治理与上市公司法人财产的关系。目前，对国有企业集团和控股公司采取董事长，总经理由行政任命的办法，难以形成既能形成国家所有者的战略控制，又能相对制衡的公司治理结构。既使是国有独资和控股公司，也需要建立董事会。在实行国家股东代表聘任制，我们现在还没有按照，即便是按照国有企业资产法，我们现在在集团层面还实行国家股东代表的制度。 那么在实行国家股东代表聘任制以后，如果国家股东代表行使股东会的权利和责任，并担任国有控股公司的董事长，同时需要聘任外部独立懂事以及职工代表组成相对制衡的董事会。由董事会聘任高层管理人员。国有控股公司与它持有股份的上市公司之间，不是上下级隶属关系，国有控股公司根据投资于上市公司的股权，委派法人股东代表和按照公司法行使投票权，但不能越过股东大会。董事会直接敢于上市公司的生产经营管理，要防止母公司对上市公司的不当干预。防止上市公司被操控的情况，防止未经业绩评估和董事会批准，由经营者自定薪酬的问题。需要明确界定和规范，国有控制公司与上市公司的法人财产关系，这个国资委已经强调过了，控股公司和上市公司的关系要实行资产，经营，财务和人员四分开。 上市公司治理的问题，上市公司的问题一个是国有法人股，一股独大，股权结构不合理，容易发生利益转移，内幕操纵，关联交易，侵犯中小股东的利益。 第二个就是内部人控制问题，董事会经营层职责界定不清，董事会成员与精英成员高度重合，经常是董事长干CEO的事，CEO干COO的事。独立董事没有有效的发挥作用。 第三个是董事会职能不健全，运作不规范，内部控制体系尚未有效建立。公司内部审计机构不独立，往往从属于财务机构，内部绩效评价与激励机制没有进行有效的建立和执行。 第四个是信息披露不充分，一些上市公司在一些重大事项存在问题，或为了与机构投资者一起操纵股价，取得配股资格，捞取个人资本等，故意推迟隐瞒，虚假披露相关信息，会计造价，在财务上舞弊的事时有发生。 第五个是需要平等对待中小股东和保护利害相关者的利益。股东大会过程和程序，应考虑所有股东都受到平等的待遇，投票权的任何更改，应由股东投票决定，投票应有监管人和提名人与股份所有人同意的方式进行。禁止股东和内部人员进行内幕交易和滥用权利进行自我交易。应当要求董事和经理对自己带队公司有影响的交易，或事件中的任何相关利益做出披露。 第六、一些中介机构，如会计师事务所，失去了其应有的独立性，放弃了信息披露的职责，成为帮助上市公司掩饰财务缺陷的魔术师。第七就是外部治理机制失效，经理人市场不发达，资本市场不健全，监管不到位，大量的国有股，法人股不能流通。股票价格严重背离企业业绩，市盈率偏高，股权结构复杂。散户所持的股票比例太少，没有积极性去监督公司的经营与经营者的行为。股票投机和搭便车行为普遍，股价背离业绩，股票市场的监督作用和评判机制失效。四、公司治理的国际比较和我国公司治理的改进（一）公司治理的国际比较 最后我们讲一讲公司治理的国际比较和我国公司治理的改进。国际上把公司治理分成两大类，三种模式。第一大类就是叫做外部人模式，就是英美的股东模式，它是单层委员会制。 第二类就是内部人模式，就是德国，日本，北欧一些国家。以德国为代表的德国劳资共制的双层委员会制。同时内部人模式派生的东南亚地区为特色的，家族、国家模式，就是韩国，台湾地区，印尼，土耳其等等。但是现在共同的发展趋势，是外部人模式加上内部人模式的一些长处，比如内部人模式结构比较正规，是公认的公司治理的共同趋势。这样的话就是以股东导向的模式基本一致。在法国的经验，就是企业可以选择是单层模式还是双层模式。单层模式就是英美模式，双层模式就是德国模式。 经合组织的公司治理原则对董事会有一个明确的解释，董事会一词意味着包含了经合组织国家和非经合组织国家董事会构成的不同的国家模式，在一些国家典型的双层委员会制度叫做双重董事会制度，当主要执行机构就是它的执行委员会，指的是管理委员会，或者叫管理董事会时，董事会是指的监督委员会或者叫监督董事会。 这里边看这个图就可以看得更清楚，左边这个图是英美模式的单层委员会制度，就是股东会下面一个董事会。董事会任命首席执行官，那么右边这个图是双层委员会，就是以德国为代表的大陆法系的是股东会下边是由两千人以上的公司，在德国算是大公司，两千人以上的公司监督委员会或者叫监督董事会的一半，来自股东代表大会的委派。另外一半，来自于职工代表大会和工会的委派。所以形式了监督委员会，实际上德国的双层委员会的监督委员会，或者是监督董事会和英美的董事会是在一个层次上。 然后德国的监督委员会，或者监督董事会下设任命管理董事会，或者叫管理委员会。这个管理委员会基本就是总经理，副总经理，财务总监组成的一个团队。那么它和英美的首席执行官的层次是相对应的。那么这种结构不管它是单层还是双层，它比较有明确的委托代理关系，这个委托代理关系就是一级委托下一级，一级监督下一级。下一级又向上一级别负责，要受到上一级的监督。向德国的监督董事会，它是有决策权的，它不是光是干度。它有决策权，重大决策权和任命权。 重大决策权包括两个亿马克以上的投资，就不是由工作董事会决定，而是要报到监督董事会来决策，同时两亿马克以下的投资就授权管理董事会决定，然后备案。那么日本模式是另外一种形成，它是从德国模式学来的，但是它变成了双元委员会，就是既有董事会又有监事会。日本的股份公司，其董事会及业务执行与监督职能于一身，说起来是一元制，但是又专门从事监视监督工作的监事会。从这一点说是二元制，而不是二层制。 我们看到刚才的德国是二层，双层，就是层次上，一个上边是监督董事会，下边是管理董事会。而日本是二元，就是两个平行的，监事会和董事会是平行的。双元委员会就是日本这种结构，使授权和资本回报不对称，如股东大会既任命董事会的董事，又任命由股东代表出任的监事会的监事，由董事会制定战略决策和任命高层经理。监事会对董事和经理是软约束监督，委托代理管理不明确。就是说监事会承担的责任，说是监督，但是它没有对更上一层承担除了监督以外决策上的责任。所以它对董事会的监督就是相对的比较软。（二）中国企业公司治理的结构性问题中国企业的公司治理结构的问题，中国的公司的董事会更像是双元委员会这种结构，这种结构图和日本的结果图是很相似的。这种结构是使委员代理关系和责任不对称，由股东大会既任命董事会的董事，又任命由股东代表出任的监事会的监事。由董事会制定战略决策和任命高层管理，由监事会的董事和经理实行的约束也是软性约束。委托代理关系不明确。从我们现在调查的情况来看，监事会职能的弱化很明显，作用不是那么大。尤其是在问责的问题上，另外我们2002年我们又制定上市公司治理准则，对上市公司要求设立审计，提名和薪酬委员会，这是在董事会里内设的。所以从监督的角度来讲，就搞的公司治理结构更加复杂化了。在董事会里有个审计委员会，在董事会旁边又有一个监事会。这两边的监督责任，是不是分的很清楚，或者还是有重叠，但是这两个作用不一样。审计委员会的审计应该是过程监督，参与过程，决策过程的监督。监事会的监督是事后监督。（三）我国公司治理改进的方向 最后我们谈谈我国公司治理改进的方向，按照2008年十月出台的中华人民共和国国有资产法第十三条，履行出资人职责的机构委派的股东代表，参加国有资本，控股公司，国有资本参股公司召开的股东会会议，股东大会会议，应该按照委派机构的指示提出方案，发表意见，行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。因为国资法已经规定了，但是我们现在在最高层的企业集团，还没有国资经营机构明确派出的股东代表，来代表国资机构行使股东的责任。 第二个由于大多数中央企业仍在实行全民所有制工业企业法的授权委托经营和经理负责制，以及央企只有少数进行了改制。现在相对多了，47家进行改革和董事会试点。所以在国有独资企业，尚未建立起完整的委托代理链条，明确设立行使国家所有权委派的人格化的国家股东代表，和建立完善的董事会，从而通过委托代理关系，真正行使国家股东权利。所以这些问题，也是造成上市公司一股独大，和对内部人控制失控问题的一个制度上，安排上的原因。 解决问题的方向和方式，对于微观企业来讲，要加强公司治理的认识，建立公司治理文化。健全董事会制度，明确董事会的性质和地位，明确董事和经理的权限，普遍引进独立董事和董事会内设委员会制度。规范董事会工作流程和程序，加强监督职能，业绩评估和激励机制。加快推进大型独资公司董事会的试点。进一步的完善和改进监管和信息披露，以及包括公众和媒体的监督。 第一要继续完善国有资本管理体制，通过顶层设计制定明确的国家所有权政策，国家所有权政策的制定执行和监督职能，国家所有权职能应该包括三个方面。一个是制定国家所有权的职能，这就是国务院相应的机构，在高层对国家所有权政策的制定。一个是执行国家所有权政策的职能，这个就是国有资本运营机构，比如国资委，它是执行国家所有权政策。第三个就是对执行国家所有权政策的效果，进行监督的职能。这个是一种公共监督，这个区别就在于现在国资委下边设立的外派监事会，它可以认为是国资委作为国有资本运营机构，或者国家股东的代表，它对下属企业的监督是股东监督。 那么对于国有资本预算执行情况和大型国有企业，按照国家规定的政策方向，以及经营绩效和财务回报进行监督，是一个公共监督职能。这个职能应该提到更高的层次，就是得有专门的机构。比如在法国就是和国家参股局平行的国家稽查署。我们中国也有审计署等等相应的监督机构。但是它不是在国资委内的，它是在国资委外平行的，这样的监督机构。像银监会，证监会那样的监督机构。这三个方面的职能，组成完全的国家所有权职能，而且又需要相互协调和制约，避免利益冲突，要将这三个方面的职能分别由不同部门行使。 第二个要进一步明确国资委的职能定位，推进国资委职能从资产管理向股权管理转变，使国资委成为名副其实的出资人，将其地位从监事派出机构转变为股东派出机构。委派国家股东代表，同时国资委将从行政角度的监督职能过度到经济上执行所有权的职能，进一步明确国资委直接持股的资格。 第三个就是国资委作为出资机构，对国有股权的分类管理。国资委对竞争领域的企业，行使的权责和公司法，及民商法领域的股东的权责是完全一致的。对有特殊目标的企业，国资委的权责将超越民商领域股东的权责。体现部分公共政策的国家职能，国资委对不同类别的企业的战略，薪酬，考核，重大事项管理和信息披露等方面，要引进不同的标准。而且需要用法律法规来明确。 第二在微观层面，就是企业层面要建立健全共识会的运行规则和问责机制，公司治理的核心，就是问责。那么问责机制是否行得通，是否有效，无论你公司治理的结构是怎么样，比如说单层委员会制度或者双层委员会制度，就这种结构要使问责机制有效，还是非常核心的问题。建立健全董事会的意识规则和决策程序，建立独立董事制度，强化董事的诚信勤勉业务与责任追究，强化受托责任，制衡机制和问责机制。 所以现在公司治理如果出了问题，或者是董事会的机制出了问题，都是问责机制不到位。所以要从问责机制下手，如果问责机制能够通畅，那么董事会的责任职能就得到了真正的有效的实施。从董事制度的角度，把握外部董事的意义及相应的要求，就是说对外部董事，它有一般董事的责任，第二个作为国家股东主要受托，要尽到特殊的责任。就是这个外部董事要和国家股东及时沟通。在不宜由内部董事决策问题上，执行责任，比如说在人事，薪酬和审计上发挥作用。 二、目前的外部董事主要来自退休的国有企业的高管，他们是国资机构有特殊责任的外部董事，或者可以叫做专职董事，或者提名董事。在做重大决策之前，根据授权需要，向国资机构报告。某些问题要得到国资机构的同意。就是外部董事在很大程度上是代表国资机构来行使董事责任的。外部董事和内部董事都有董事责任，因此首先要明确外部董事的基本责任，既对公司的责任，以及对国资机构的特殊责任。这个特殊权就在一定条件下报告的责任，必须明确董事对国资机构的特殊责任，代替不了董事在董事会的个人法律责任。需要对外部董事来源，认知条件，审聘程序，职责权利和义务以及评价方式，与报酬等做出详细的规定。 作为国家股东的国资机构可以采取直接选聘，或者招聘德才兼备，勤勉诚信有丰富实践经验的人等方式产生。目前，过度阶段的试点企业董事长，由内部人担任的问题，需要得到继续的改进。 第三个就是加强内部控制和风险管理，这个是当前对公司治理的改进，或者加强的一个共识。就是说一个是内部来讲，就是公司的内控体制要建立健全，内控体制就是说内部审计机构第一不能和财务部门重叠，必须分开。要不然就自我监督了，效果就不行。而且内部审计机构，应该由董事会的审计委员会提名，而且内部审计部门，有权利在特殊情况下，也就是说在发现CFO有财务问题的时候越过高层管理，直接向董事会的审计委员会报告。就是这个内部审计要发挥作用。 内部控制责任应该还是高层管理CEO的责任，就是他也要对内部控制的内部风险点进行内部控制。第二个就是风险控制，风险控制主要是企业外部环境，或者宏观经济走向的变化等等，货币政策的变化等等，以及经营环境的变化，竞争对手的变化等等。对公司制定的战略，如果造成影响，那么需要对风险做出评估，对战略进行调整。 所以这也是董事会的重要责任，也就是说在董事会每年的例会，甚至每一次董事会的会议当中，都要讨论到公司经营的风险问题。防范风险，采取措施，建立风险监控机制。无论是外部风险和内部风险都要有效的防范，对公司战略的实施，对公司的发展是非常必要的。 第四就是健全薪酬激励约束机制，继续推动要素市场，尤其是资本市场，产权交易市场，经理人市场的发展和完善。建立市场化的，更具操作性的经营层的业绩发现机制，评价机制和风险控制机制。建立企业经营者激励约束机制，实行企业全面薪酬制度，经营者薪酬方案，是公司人才战略和竞争战略的重要组成部分，用政府审批的办法管理，很难与企业人才战略要求的薪酬体系协调。会破坏长期或短期，股票形式与现金形式的薪酬体系内在的统一性。不利于合理，真实的估计公司的完全薪酬成本。 第二、经营者来去由政府安排的企业，也不宜实行市场化的全面薪酬制度，要解决董事高管薪酬与公司业绩背离，甚至上市公司董事长，总经理追求薪酬最大化的问题。应当明确以下情况，一个如果是由国资委委派的国家股东代表和高管人员，应该拿准公务员工资的水平，就是比公务员水平高一些，但是不是完全市场化的。因为他是由政府任命的。由控股公司委派股东代表到上市子公司担任董事的，应当拿控制母公司的薪酬，并应尽量减少。同时在控股母公司和上市子公司兼职，同时担任母子公司的总经理和董事这种情况。 第三、外部董事和独立董事不拿公司薪酬，只拿相应的会议和交通费用。 第四、薪酬激励主要对高管人员，并由公司治理这些相应的业绩评估，所约束确保采用正式的，透明的程序来确定每个董事和高管人员的薪酬组成，并且没有任何一个董事参与决策自己的薪酬。 第五及时准确披露公司信息，增强企业透明度。国资委应制定一致的企业信息披露标准，大型国有企业和上市国有企业应该按照高质量的会计和审计标准，披露财务和非财务方面的信息。包括任何重大风险因素，以及处理这些风险所采取的措施。收到任何来自国家，和以国有企业名义承诺的财务扶持，包括担保，与相关实体的重大交易等。国有企业应当披露的信息，重点是明显关系到作为所有者的国家，和普通公众的领域，这些信息的举例，