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政治其它相关论文联邦制度的中国特色1923年民国宪法内容提要所谓政治人才,就是系统掌握政治专业知识,能够创造性地为社会提供专门政治产品,并做出了重大贡献的杰出人物,越是发达的社会,社会对政治人才的需求越是迫切,社会为政治人才提供的就业空间越是广阔,而政治人才在社会发展中的重要性也必然随着社会的发展而日益增强,可以说,政治人才的类型、素质、服务能力、就业市场和贡献大小等已经成为衡量社会发展程度的重要标志。我国已经进入全面建设小康社会和社会主义政治文明的新阶段,政治和政治人才在社会发展中的地位和作用势必会一天天地重要起来,而政治人才的政治自我、道德、业务及创新能力等综合素质的培养也就成了一个十分关键的重要问题。关键词政治政治人才综合素质近现代联邦国家,除美国等自发形成的联邦国家以外,也有德国等主动选择形成的联邦国家,而且联邦制是处于分裂与统一张力之下的一种现实的制度选择。11923年民国宪法(以下简称民国宪法)是近现代中国一次主动选择联邦制的制度试验,国权与地方制度两章在宪法中最具联邦特色。国权一章列举中央与各省所有权限各若干条,其未经列举事项,性质之关系国家者,属于国家。关系各省者,属之各省。此章无异承认中国已改单一为联邦。但其条文中则避免联邦或联省名词耳。2中国特色的联邦制度第一次也是唯一一次正式出现在国家宪法中。所以无论是在理论规划或现实操作方面,民国宪法的制度设计对当代中国制度变革均有可借鉴之处。一、国家(中央)与地方权力3民国宪法对国家权力与地方权力各自采取列举方法。中华民国之国权,属于国家事项,依本宪法之规定行使之属于地方事项,依本宪法及各省自治法之规定行使之。这种规定与1867年加拿大宪法相似,4而与美国宪法不同。美国宪法只是列举联邦权力,凡宪法未明确授予联邦政府或没有禁止州政府行使的权力,皆由州政府保留之。(一)国家立法并执行的事项,计有外交、国防、国籍法、刑事、民事及商事之法律、监狱制度、度量衡、币制及国立银行、关税、盐税、印花税、烟酒税其他消费税、邮政、电报及航空、国有铁道及国道、国有财产、国债、专卖及特许、国家文武官吏之铨试、任用、纠察及保障,其他依本宪法所定属于国家之事项。此外,国军之额数,由国会议定之。这些外交、国防、立法、贸易、财政方面的权力也是当时美、德国联邦政府所享有的。魏玛德国宪法中联邦专属立法权包括对外关系、殖民事务、国籍旅行及定住之自由,入国出国及罪人引渡、国防之组织、铸造、关税制度、邮电联邦立法权包括民法、刑法、司法制度、护照及居留人之监视、救贫制度及游民管理、出版结社及集会、人口政策、公共卫生、劳动保护、国家职业代表机关设立等。5美国联邦权力首先是宪法授予联邦的权力,如征税、借款、发行货币、管理对外贸易和州际贸易、制定统一的归化法和破产法、规定伪造合众国证券和货币的罚则、设立邮政局和兴建邮政道路、颁发专利权和版权、设立联邦法院、规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为、宣战、颁发捕获敌船许可证、制定关于陆上和海上捕获的规章、建立陆军和海军、征召民兵、管理领地,管理财产、厘定度量衡、办理外交和缔结条约、接纳新州加入联邦、提出宪法修正案。其次是联邦的默示权力,包括建立银行和其他公司为道路、学校、健康、保险等提供经费设立军事学院和海军学院发电和出售剩余物资帮助和管制农业。6不过,中央政府的经济职能,如管理省际贸易和对外贸易管理权,民国宪法却没有给予足够的重视。7(二)由国家立法并执行或令地方执行的事项,计有农、工、矿业及森林学制银行及交易所制度航政及沿海渔业两省以上之水利及河道市制通则公用征收全国户口调查及统计移民及垦殖警察制度公共卫生救恤及游民管理有关文化之古籍,古物及古迹之保存。(三)禁止国家行使的权力。宪法中明文禁止国家行使的权力不多。如国土及其区划,非以法律,不得变更之全国税率应行划一之租税国家军备费,不得愈岁入四分之一,但对外战争时,不在此限常备军之驻在地,以国防地带为限国体不得为修正之议题。与此相反,美国宪法中却有不少关于禁止联邦行使的权力,其中重要的有联邦不得对从任何州输出的商品征税间接税税率全国应一致权利法案所作的保证不得剥夺在商业上,不得给予任何一州优惠于他州的待遇未得到州的同意,不得改变州的疆界不得把新接受的州置于低于创始州的地位不得允许奴隶制不得授予贵族爵位不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往法律不得中止人身保护状的特权,除非发生叛乱和入侵不经正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由和财产。8(四)省县地方权力1、省的权力省立法并执行或令县执行的事项共有11项省教育、实业及交通省财产之经营处分省市政省水利及工程田赋、契税,及其他省税省债省银行省警察及保安事项省慈善及公益事项下级自治其他依国家法律赋予事项。省除没有宪法修正提议权以外,其他教育、经济、市政、水利、财政、内政、金融、社会福利、地方自治方面的权力,通常都是联邦制国家地方政府享有的权力。如美国宪法保留给州的权力也包括管理州内工商业建立地方政府保护健康、安全和道德保护生命、财产和维持秩序批准宪法修正案举行选举改变州宪法和州政府等。9民国宪法还特别规定省自治法由省议会,县议会及全省各法定之职业团体选出之代表,组织省自治法会议制定之。省自治法会议代表除由县议会各选出一人外,由省议会选出者,不得超过由县议会所选出之代表总额之半数。其由各法定职业团体选出者亦同。省有立法权是联邦制度的重要特征,宪法上从根本上影响中央与地方关系的方法之一是,给予或不给予下属司法机关制定法律的权力。在单一制国家,通常不给予这种权力。在美国,州和联邦政府同时拥有制定法律的权力。10在省的权力结构设计中,省议会采一院制,议员直接选举产生。省务院为省行政机构,由省民直接选举的59名省务员组成,省务院院长由省务员互选之。宪法还特别规定现役军人非解职一年后,不得被选为省务员。2、县的权力在县的权力结构中,县长由选民直接选举产生,执行县自治行政。县议会于县内之自治事项,有立法权,并且参与省自治法的制定工作。与宪法中详细规定省权比较,县自治权并没有列举规定。不过,联邦宪法概括规定县自治权的做法是正常的,如当代德国基本法规定保证县、市镇地方自治。这些地方有权在法律范围内对地方集体的一切事务由自己负责地作出规定。乡镇法是各州的事务。11二、中央与地方权力关系12中央与地方权力关系的制度设计,一直是困扰政治家与宪法学者的难题。民国宪法继承了1922年国是会议宪法草案避免地方过度分权的做法,并进行了更加符合中国国情的探索。13(一)法律与政治层面首先,规定国家立法与省立法的关系。宪法规定在国家立法并执行,或令地方执行的事项中,省于不抵触国家法律范围内,有权制定单行法。有的国家权力,在国家未立法之前,省得行使其立法权。这与当时各省省宪(省宪草案)没有明确国家立法高于省立法的规定不同。如湖南省宪强调省法律未公布以前,中华民国现行法律及基于法律之命令,与本法不相抵触者,仍得适用于本省。14其次,规定国家法律与省法律的关系。省得自制定自治法,但不得与宪法及国家法律相抵触。省法律与国家法律抵触者无效。省法律与国家法律发生抵触之疑义时,由最高法院解释之。前项解释之规定,于省自治法抵触国家法律时得适用之。这些都是联邦制国家普遍遵循的原则。并且与魏玛宪法第十三条非常相似,即联邦法规之效力在各邦法规之上。各邦法规对于联邦法规有无抵触,如有疑义或争执时,则联邦之适当机关或该邦之中央官厅得根据联邦法律要求联邦最高法院判决之。15再次,规定国家与省的政治关系。主要内容有1、省因不履行国法上之义务,经政府告诫,仍不服从者,得以国家权力强制之。前项之处置,经国会否认时,应中止之。这一条与魏玛宪法第48条相似,各邦中如有不肯实行联邦宪法及法律所赋予之义务,联邦大总统得用兵力强制之2、省县自治行政机关,执行国家行政有违背法令时,国家得依法律之规定惩戒之3、国体发生变动,或宪法上根本组织破坏时,省应联合维持宪法上规定之组织,至原状回复为止。这是借鉴国是会议宪法草案中有关条款,中华民国之国体发生变动,各省得互相联合维持宪法上规定之组织,至原状恢复时,各省之行动应即停止。16(二)军事层面联省自治运动中各省省宪(省宪草案)均把军事权纳入省事权。湖南省宪中省的事权包括省内之军政,军令事项。全省军务,为省行政之一部。中华民国对外国宣战时,本省军队之一部,得受国政府之指挥。省有权设立一万人以内的常备军,由省长全权统率省外军队非经省议会决定省政府允许,永远不得驻扎或通过本省境内。浙江省宪草案与湖南省宪相似,也要求国家之军事行动,及设备,有涉及本省之利害者,应先取得本省之同意。广东省宪草案规定本省海陆军俱为省军国家对外宣战时,本省军队之一部分得受国政府之指挥。本省内之要塞建筑或武库军港及兵工厂造船厂等均为本省所有。17民国宪法一改过去做法,把军政与军事权力彻底收归国有。主要内容包括1、省不得自置常备军,并不得设立军官学校及军械制造厂2、各省除执行兵役法所规定之事项外,平时不负其他军事上之义务。义务民兵依全国征募区,分期召集训练之。(三)财政层面中央与地方财政关系设计比较简略。一是国家对各省课税征收方法作出限制性规定。内容包括妨害国家收入或通商二重课税对于公共道路或其他交通设施之利用,课以过重或妨碍交通之规费等。这些完全抄自魏玛宪法第十一条。18二是当国家预算不敷,或因财政紧急处分,经国会议决,得比较各省岁收额数,用累进法分配其负担三是地方财力不足或遇见非常事变之地方,经国会议决,得由国库补助之。这是一种典型的中央与地方财政合作式做法。(四)行政层面省及县以内之国家行政,除由国家分置官吏执行外,得委任省县自治行政机关执行之。因外交权在联邦制度下应该属于中央,而湖南省更于省宪上设置交涉司,已明明侵犯国政府之外交权,尤为错误。19所以宪法非常明智地取消省宪中省的外交权。一般认为处理联邦与联邦成员之间权力关系的共同规则包括1、联邦地位高于各联邦成员。具体表现为其一,某些重要的权力为联邦所专有。其二,联邦宪法和根据联邦宪法制定的基本法律为全国最高之法律,各州之宪法或法律不得与其相抵触。2、联邦与联邦成员实行分权。3、通过司法途径解决联邦与联邦成员之间权力划分的争议。20由此可见,民国宪法是符合以上宪政规则的。三、地方权力关系21(一)省与省权力关系1、政治法律方面。省与省争议事件,由参议院裁决之省不得缔结有关政治之盟约。省不得有妨害他省或其他地方利益之行为省有以武力相侵犯者,政府得以国家权力强制之。2、财政方面。宪法限制各省及各地方间,因保护其产物,对于输入商品,为不利益之课税各省及各地方间,物品通过之课税地方事项,有涉及二省以上,除法律另有规定外,得共同办理。其经费不足时,经国会议决,由国库补助之。(二)省与县权力关系1、政治法律方面。县之自治事项,有完全执行权除省法律规定惩戒处分外,省不得干涉之省不得对于一县或数县施行特别法律,但关系一省共同利害者,不在此限。县有奉行国家法令及省法令之义务。民国宪法特别规定省县权力关系的做法与一般联邦制度国家不同。在美国、德国等联邦国家,宪法一般没有明确规定州与地方政府之间的职权划分。如当代德国基本法仅强调地方当局有权按照自己的职权,在法律规定的范围内,处理所有地方社区的事务。地方政府的结构、职能和活动受州立法的限制。222、财政方面。县于负担省税总额内,有保留权,但不得逾总额十分之四县有财产及自治经费,省政府不得处分之县因天灾事变或自治经费不足时,得请求省务院,经省议会议决,由省库补助之。综上所述,民国宪法借鉴了当时国外联邦制度国家的制度设计,特别是魏玛德国宪法的许多规定。同时国是会议宪法草案亦对民国宪法产生了一定的积极影响,其制度精神酷类民国十一年上海国是会议所起草之联省宪草第二章中所规定也。23四、联邦制度的中国特色关于联邦制度的现代研究表明,虽然联邦国家中央权力可能被削弱,形成地方分离的倾向。但是从二战后多数联邦国家实践来看,中央政府的权力并没有减弱,反而加强了。只要处理得当,地方分裂主义倾向就会逐渐克服。24此外,与集中政府权力相比,联邦制在很大程度上更好地顾及地区的特点和问题,保持地区的多样性。各州通过联邦参议院的作用分担国家的责任,参与联邦立法和联邦政治意志的形成,维护自身的利益。联邦制加强了民主原则,当公民能够在他较熟悉的本州范围内通过选举和投票来参加政治生活时,民主就会更加生动活泼。联邦制能够防止滥用权力。在联邦国家,除了横向的分权,立法、行政和司法三权分立之外,还有纵向的联邦各州之间的分权。联邦制促进竞争。联邦国家保证各地区有必需的发展空间它要求各州之间以及州与联邦之
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