人口管理 利益群体 制度

1 / 12 人口管理 利益群体 制度 目前中国的城市在不同程度上都面临着人口管理问题，比较突出的是外来人口的管理问题和本地户籍人口的就业压力。在沿海经济相对发达地区城市与内陆一些主要大中城市中聚集了大量的外来人口，在一些城市中，外来人口占总人口的比重日益上升，个别城市外来人口比重已经超过有本地户籍的人口。面对着大量的外来人口，地方政府在不同程度上作了许多人口管理改 革革的尝试，在一定程度 上上缓和了外来人口带来 的的社会问题，但是与解 决决问题依然有相当距离 。与此同时，认为外来 人人口挤占本地人的工作 机机会的观点也在地方 政 府府和相当部分民众中有 一一定市场，因此出台了 一一些限制外来人口就业 的的政策。学术界对于外 来来人口管理也有不少研 究究，提出许多富有建设 性性的意见，然而真正能 够够具体操作的意见并不 多多。中国是在 80 年代 中中期开始发生大规模的 人人口流动，到目前已经 十十几年了，为什么在这 么么长的时间内还不能寻 找找出有效的外来人口管 理理体制？其最主要原因 是是缺乏从中国的社会内 部部结构的关系去研究问 题题。 笔 者者曾指出大量外来人口 涌涌入城市的根本原因是 社社会结构的缺陷，同样 笔笔者认为社会结构的缺 陷陷是影响建立合理有效 的的 城市人口管理体制的 关关键。在这里笔者并非 要要提出什么解决人口管 理理的模式，而是从社会 结结构出发，探讨有哪些 因因素影响了人口管理体 制制的建全。 2 / 12 l、利 益益群体的利益差别与利 益益协调 利益群体是 政政治学、社会学和经济 学学都关心的一个问题， 由由于学科的研究对象差 异异，因此对利益群体的 界界定存在一定差别。在 西西方社会中利益群体经 常常被看作是致力于影响 国国家政策方向的组织， 最最典型的利益群体是院 外外活动集团和工会。 M奥尔森是利益群体研 究究的主要代表人物，他 对对利益群体作了分类， 指指出过分强大的利益群 体体对社会 发展的不利影 响响。 根据中国的实 际际情况，利益群体在规 模模上和活动能力上与西 方方都有很大的差别。在 本本文中，利益群体指的 是是在某些问题上有共同 利利益，并且有类似人口 特特征的群体。在外来人 口口管理问题上可以划分 为为以下几个利益群体： 外来人口群体。一 般般说来，外来人口群体 在在他们工作的城市里可 以以得到比家乡高的收入 ，但是他们在很大程度 上上被排斥在城市的生活 主主流之外。在许多情况 下下，外来人口群集而居 ，甚至出现北京的“浙 江江村”这种独特的景观 。无论他们在城市生活 多多久，只要没有得到城 市市户口，他们很 难为自 己己的权益辩护。 M 奥 尔尔森把这类群体称为 “ 忍忍气吞声的集团 ” ，这 样样的说法在一定程度上 体体现外来人口在城市中 的的地位。外来人口在为 城城市创造财富的同时， 也也损害了一些城市人口 的的利益。不过在外来人 口口当中，还可以根据他 们们的经3 / 12 济收人和职业划 分分出不同层次。 城 市市户籍的容易被替代职 业业劳动者群体。在城市 的的劳动力市场中，有一 些些职业并非需要很专门 的的技能，例如体力劳动 。简单的技术工作、一 般般的商业和服务业、普 通通的文职工作等等，本 文文把这些称为容易被替 代代职业。外来人口在城 市市里主要是在这些容易 被被替代的职业中谋生， 因因此产生一些外来人口 集集中的行业，如环卫工 人人、建筑工人、服务人 员员等等。由于外来人口 可可以接受低工资，可以 不不要参加社会保险，因 此此在一些行业中对城市 户户籍的劳动者的就业构 成成威胁。甚至于挤占了 城城市户籍人的工作机会 ，因此替代群体在一定 程程度上与外来人口有利 益益冲突。 得利群体 。客观上说，大部分城 市市户籍人口都不同程度 地地从外来人口身上得到 一一些利益，不过有些群 体体得到的利益特别多， 本本文把从外来人口身上 得得到利益特别多的群体 称称为得利群体，得利群 体体主要有大大小小的雇 主主、 一些管理部门的成 员员、一些主要依赖外来 人人口生存的人，如城乡 结结合部出租屋的房东。 在在许多情况下，雇主如 可可果用低薪雇用外来人 口口以节省工资成本，而 且且常常可以不支付外来 人人口应有的社会保险费 用用。因为在目前一些管 理理部门向外来人口收取 各各种管理费，而有的管 理理费用超过管理成本， 导导致管理外来人口是有 利利可图。在城市中，还 有有一些人是依赖外来人 口口获利，比较典型的是 一一些出售中低档商品的 商商店东主和出租屋的4 / 12 房 东东。 超脱群体。虽 然然城市里很少有人能够 与与外来人口没有任何关 系系，但是有一些人相对 说说来与外来 人口之间的 利利益关系不多，例如离 退退休人员和未成年人等 等等，本文把这些人称为 超超脱群体。 在外来 人人口问题上，不同利益 群群体间有着不同的利害 关关系。外来人口希望城 市市对他们打开大门，外 来来人口与城市户籍者得 到到一视同仁的待遇。得 益益群体希望多一点外来 人人口，他们可以增加利 益益。替代群体则希望少 一一点外来人口，特别是 在在就业机会的竞争时， 没没有外来人口。有不同 的的利益存在就引出利益 协协调问题，如果没有利 益益协调就可能产生群体 之之间的利益冲突。而目 前前我们靠什么来协调利 益益群体之间的利益呢， 除除了政府，特别是 地方 政政府之外我们别无选择 。 从理论上讲，政 府府是代表人民的，但是 人人民是可以划分为许多 利利益群体的，在发生群 体体之间的利益冲突时， 政政府又应该为哪个群体 的的利益服务呢。在很大 程程度上地方政府也成为 一一个利益群体，因为地 方方政府肩负着发展地方 经经济的任务，地方政府 明明白廉价的外来人口提 供供大量劳动力是降低成 本本，提高本地产品竞争 能能力的重要因素。同时 由由于得利群体中有些就 是是政府有关部门，直接 影影响到政府决策。然而 当当替代群体中就业问题 日日益严重时，地方政府 就就陷入一种两难的局面 ，一方面要保护有本地 户户口的人就业，另一方 面面又要维5 / 12 持相对的低工 资资以增加本地经济的竞 争争能力。由于得利群体 往往往有一定的社会地位 和和权力，因此多少对地 方方政府的决策存在影响 。 长期以来，我们 在在利益分配上有两个错 误误的倾向，第一只讲整 体体利益，不谈群体的利 益益，更加没有研究如何 协协调群体利益；第二是 过过分期望得到一种“帕 累累托最优”，而这在人 口口管理中是很难实现的 。由于上述两种思路的 误误导，地方政府往往不 注注意寻找一种各利益群 体体都能接受的方案，很 难难在人口管理问题上取 得得一种突破。 2、 组组织的寻租行为 组 织织是一 个学术含义非常 广广泛的概念，在本文中 组组织仅仅指的是政府机 构构和带有行政权力的一 些些部门。寻租的概念也 有有些不同的理解，在本 文文中指的是利用权力为 本本人或者本人所属组织 谋谋取利益，而这种利益 却却伤害了社会的整体利 益益。通常寻租行为是对 个个人而言的，但是在目 前前有些寻租行为却是组 织织的行为，这点在城市 人人口管理上显得比较突 出出。 地方城市政府 一一方面要为增加的城市 人人口支付公共开支，但 是是另一方面也可以从人 口口管理上得到一笔可观 的的收入。截止 1993 年年全国共出售各种城镇 户户口 300 多万个， 收收入达 250 亿元。据 对对东部沿海一个县级市 的的调查， 1991 年 出出售开发区户口 30000 个，筹集建设资金 11500 万元， 1994年开始办理所谓的 “ 地地方城镇居民户口 ” ， 11994-1996 年 办办6 / 12 理地方城镇居民户口 18000 个，收取 城城镇增容配套费 4000多万元， 1997 1998 年办理地方 城城镇居民户口 8200 个。 由于地方政 府府官员的任期有限，因 此此地方官员的短期行为 是是比较常见的。这种短 期期行为中最突出的是期 望望在任期内，对城市市 政政建设有大的外表改善 ，生一般说来对将来可 能能产生遗留的问题不 太 关关注。因此地方政府通 过过出售城镇居民户口筹 措措市政建设的资金，完 全全是可以理解的行为。 在前些年的房地产开 发发热中，许多城市积压 了了大批的空置商品房。 为为了促进商品房的销售 ，在一些城市中可以购 房房入户口，或者以“蓝 印印户口”的形式得到城 市市户口。这种情况与地 方方政府的经济利益相关 ，因为房地产市场的活 跃跃与否对地方财政有显 著著影响。出售户口在短 期期内有利，但是给地方 政政府带来了比较大的就 业业压力。 对人口管 理理的收费，特别是对外 来来人口管理的收费，普 遍遍缺乏透明度，相当一 部部分收费标准的制定缺 乏乏合理的依据，在收取 管管理费时，不能排除存 在在组织寻租的现象。同 时时也不能排除存在“管 理理就是收费”的弊病。 外外来人口管理费偏高， 加加上办理手续的不方便 ，导致相当一部分外来 人人口并不主动办理暂时 居居住的手续，游离在城 市市的人口管理体制之外 。这些游离的人口成为 人人口管理的死角，往往 是是导致社会问题的重要 组组成部份。 由于存 在在腐败现象，个别管理 部部门对外来人口的管理 往7 / 12 往往喜欢用罚款的方式 进进行，这些罚款的去向 常常常不太光明正大。以 罚罚代管方式的罚款的额 度度又缺乏法律的根据， 因因此一方面伤害了外来 人人口的 合理权益，另一 方方面加剧了外来人口与 本本地户籍人口之间在感 情情上的对立。 从地 方方政府到管理机构都存 在在的寻租行为，无疑给 城城市人口管理的科学性 蒙蒙上一层阴影，可以把 一一些简单的问题复杂化 。 3、条块分割体 制制的不协调 目前我 们们的城市管理体制比较 混混乱，存在所谓的“条 条条块块”现象，一股情 况况下，管理部门之间缺 乏乏互相沟通。由于管理 部部门之间的沟通不足， 出出现了各自为政，有关 政政策互相矛盾，导致管 理理效率低下。在人口管 理理体制上，这种现象同 样样存在。 涉及到人 口口管理的政府部门与社 会会团体很多， 有公安、 工工商管理、劳动管理、 民民政、计划生育等等， 有有街道办事处、居民委 员员会。大部分外来人口 是是在一些企业或事业单 位位就业的，这些单位的 管管理部门是五花八门的 。可能没有人认真研究 过过，一个在城市里的外 来来人会有多少部门管到 他他。大家都可以管，可 能能出现由于责任分摊而 实实际上谁都不负责，同 时时也更加可能出现有利 益益时大家争着管，没有 利利益时谁都不管。 体体制对城市人口管理的 影影响，最突出的可能是 城城乡结8 / 12 合部地区了。由 干干近年来城市范围的急 速速扩张，不少原来城市 郊郊区的农田被城市建设 征征用，原来的农村被 城 市市包围，形成所谓“都 市市里的村庄”。住在“ 都都市里的村庄”的“农 民民”，虽然大部分早已 经经不再务农，但是他们 的的身份还是农民，在体 制制上属于农村的乡镇管 理理，而不是属于城市的 街街道管理，传统农村在 空空间分布上是分散的， 因因此“都市里的村庄” 在在空间上也是分散的， 这这种分散管理与城市在 空空间上的整体性是不协 调调的，这种不协调给城 市市管理带来许多不方便 。 “都市里的村庄 ”里往往有大量的“出 租租屋”，“出租屋”里 住住着大量的外来人口， 这这些外来人口基本上是 依依靠城市谋生，许多日 常常活动是在城市进行的 ， 但是其居住地管辖却 与与城市不统一，这种情 况况就不可避免导致人口 管管理上的漏洞和混乱。 事事实上城市管理不善带 来来的许多问题，例如社 会会治安问题、卫生环境 问问题都在不同程度上与 “都市里的村庄”现象 相相关。因为存在管理的 漏漏洞，所以在“都市里 的的村庄”中，利益群体 的的寻租行为往往特别突 出出。 体制不协调的 另另一个突出问题是劳动 力力市场的不统一。城市 的的劳动力市场是一个割 裂裂的劳动力市场，在这 个个市场上，不同所有制 企企事业单位的用工制度 不不尽一致，一般说来， 政政府控制能力比较强的 是是国有企事业单位，其 他他所有制单位的劳动用 工工受政府的控制程度比 较较低，最明显的是职工 参参与社会保险的比重是 国国有企事业单位远高于 其其他所有制9 / 12 单位。除了 这这个问题之外，城市中 还还存在一个庞大的非正 式式劳动力市场，对这个 劳劳动力市场，政府管理 部部门多少有点鞭长莫及 ，而外来人口构成了非 正正式劳动力市场的主体 ，因此政府通过管理劳 动动力市场来达到管理人 口口的目的则困难重重。 曾经有一种观点认为 ，为了克服城市人口管 理理体制的混乱，应该成 立立一个专门的人口管理 机机构。其实这种想法是 行行不通的，因为人的活 动动涉及到许多方面，决 不不可能靠一个部 门可以 全全部包揽。 4资 源源产权问题 产权可 以以看成是一种资源或者 服服务的使用权。产权问 题题是困扰中国改革进一 步步深人的问题，不仅仅 在在企业中存在产权不清 问问题，在资源方面同样 存存在许多产权问题。由 于于产权不清，给城市人 口口管理带来不少困扰。 土地资源是最重要的 资资源之一，土地制度对 城城市的形态与管理体制 都都会发生明显的影响。 在在中国大陆，城市的土 地地是国家所有，农村的 上上地是农村集体所有， 从从整体上看，这两种不 同同的土地制度是比较适 合合中国国情的，但是在 城城市郊区，就存在问题 。“都市里的村庄”中 ，土地是农村集体的， 住住宅地的使用权是个人 的的，城市规划很难对其 有有制约作用，因此在外 观观上显得零乱，在管理 上上与城市显得不协调。 10 / 12 除了土地资源之外 ，在城市中有大量的公 共共资源。公共资源包括 内内容很多，就业机会是 公公共资源，城巾的基础 设设施和教育资源也是。 资资源的产权对城市人口 管管理有很大的影响，就 以以这几个资源为例，作 初初步分析。 一个城 市市的就业资源是否是当 地地政府的、本地户籍人 口口的专利，这个问题很 棘棘手，但也不能回避。 如如果就业机会这个资源 的的产权是地方政府的， 那那么政府可以限制外来 人人口就业，否则就不能 。如果以投资主体作为 决决定就业资源的产权， 那那么地方政府对就业的 限限制就没有多少道理了 。 一般来说，城市 的的基础设施一般是本地 政政府的投资，那么本地 政政府是否拥有城市基础 设设施的所有权呢？虽然 有有许多公共设施的使用 者者不完全是本地的纳税 人人，相当部分是外来人 口口。但是有相当部分公 共共设施是被控制专门为 本本地户籍人口服务的， 特特别突出的是初级和中 等等教育。外来人口子女 上上学问题是一个相当普 遍遍存在的问题，一般说 来来，外来人口的子女需 要要支付一笔昂贵的赞助 费费才能上学。 其实 教教育资源问 题同样困扰 本本地户籍人口。目前中 国国城市户籍人口中，人 户户分离的情况相当多， 一一些原来居住在老城区 的的人，虽然已经搬迁到 新新城区，但是户口依然 留留在老城区，这种情况 给给人口管理带来一些不 必必要的麻烦。造成这种 情情况的原因之一是教育 资资源的产权问题。由于 历历史的原因，许多有名 的的中小学位于老城区， 而而入学的条件往往受到 户11 / 12 户口的限制，为了使自 己己的孩子上一个好的学 校校，家长们宁可把户口 留留在老城区。 5 讨讨论 笔者在开始就 已已经指出，本文不想也 不不可能提出城市人口管 理理模式，只是想