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银行管理论文-当代银行监管法制的发展趋势.doc银行管理论文-当代银行监管法制的发展趋势.doc -- 2 元

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银行管理论文当代银行监管法制的发展趋势具有资本主义意义的银行监管法制的发展可溯及到1694年英国议会以敕令设立英格兰银行,并赋予该行以垄断发行货币权和银行监管权。到19世纪40年代时,英国制订了英格兰银行条例,美国则于1863年通过了国民通货法,第二年修改为国民银行法,这标志着具有近现代意义的银行监管法制在英国、美国的成形。进入20世纪三十年代,由于世界性经济危机的蔓延,各国纷纷加强了监管银行业的立法工作。美国尤为如此,先后推出了1932年联邦住房放款银行法、1933年银行法、1934年国民住房放款法。大陆法系国家的德国也发布了商业银行管理的法令银行法于1935年1月1日生效,意大利1936年颁布了银行法,瑞士、比利时也在1935年先后制订了银行法。到了20世纪70年代以后,各国银行监管法制的发展呈现出一些新的特点和趋势。主要包括以下几个方面一、银行监管法制体系日趋完善和庞大传统上的银行监管法制主要表现为确立监管主体的法律地位、监管的具体权责及被监管银行的义务、责任等内容的中央银行法,如美国1913年联邦储备法、英国1946年英格兰银行法。随着银行业务的日益丰富及相关风险的增加,各国越来越重视对银行的一些特定业务或行为监督的法制系统化。如美国在20世纪60年代以前就推出了建立联邦存款保险公司、实行商业银行与投资银行分野的1933年银行法,禁止持股公司跨越州界控制子公司非银行业务的1956年银行持股公司法等,到六十年代以后则相继出台了1966年银行合并法、1968年消费信贷法、1970年银行持股公司修正法、1978年金融机构管理和利息控制法、1982年加恩圣杰曼存款机构法、1991年联邦存款保险公司促进法、1991年加强对外资银行监管法、1994年里格一尼尔银行跨州经营与跨州设立分行效率法,此外,还有联储制定的大量规章。同样英国的监管法制在20世纪七十年代以后有1971年国民储蓄银行法、1974年消费者信贷法、1985年委托储蓄银行法、1986年金融服务业法、1987年银行法、1993年洗钱规则、1994年毒品交易法等。银行监管法制体系的完善和庞大既是银行业自身不断丰富、创新的必然,也是国家追求社会安全的反映。随着银行向社会生活各角落进一步拓展及有关风险相应滋生和增加,银行监管法制也必然作出反应,因此银行监管法制体系将更加庞大化。二、监管法制中具体的监管机制呈多元化发展监管机制多元化首先突出地表现为国家专门监督机制、银行内控机制及自律机制的并举。众所周知,传统上的监管法制比较偏重国家专门监督机制中央银行或财政部等的专门监督,该机制有较多优点一是代表国家行使监督权,具有权威性和有效性,二是作为常设性的法定机制易于维护监督的恒常性和稳定性,三是专门化的监督机制往往更利于突出技术和人才方面的优势。正因为如此,各国的监管法制都为这一专门性的国家监督机制赋予了极为重要的地位。但是,由于银行的自主性及业务的复杂化、多样化、内部工作人员的道德风险等因素的存在及法定监管主体的力量、能力等的局限,使得专门的国家监管机制并不能保证监督的真正有效实现,各国日益重视内部监督机制、自律监督机制的法制化。如美国对商业银行内部监控机制的法定要求也可在1978年美国联邦储备委员会制定的统一鉴别法中得到体现,该文件规定了对商业银行的检查主要包括资本充足度、资产质量、管理水平、盈利水平和流动性等5个方面。其中管理水平的内容和指标要求正是商业银行内部控制机制的具体反映,这些内容和指标有1董事会的组成及各董事的管理、决策水平2部门管理者的领导能力、经验及技巧、业务开拓能力、与员工的关系等3银行职员的业务素质、组织状况及培训工作情况4银行内部的风险控制系统是否完善5银行的金融服务创新能力、吸引客户、处理突发事件的能力等。正由于银行内部控制机制极为重要,巴塞尔银行监管委员会1997年9月通过的有效银行监管的核心原则为内部控制设了专项,提出两个原则。原则14指出银行监管者必须确定银行是否具备与其业务性质及规模相适应的完善的内部控制制度。这应包括对授权和职责分配的明确安排将银行承诺、付款和资产与负债帐务处理方面的职能分离,对上述程序的交叉核对3资产保护3完善、独立的内部或外部审计,以及检查上述控制措施和有关法律规章遵守情况的职能。原则15指出银行监管者必须确定银行具有完善的政策、做法和程序,其中包括严格的了解你的顾客的政策,以促进金融部门形成较高的职业道德与专业标准,并防止银行有意或无意地被罪犯所利用。这两项原则不仅把内部控制制度的完善及其落实之监督职能赋予各国法定监管主体,而且对具体的内部控制制度的构造作了要求。同样,银行同业的自律机制也日渐纳入监管法制体系中。法国1984年银行法便强制要求所有信贷机构都应从属于某一专业团体或隶属于法国信贷机构协会的中央组织机构。该法所确立的同业组织的中央机构有大众银行同业公会、国家信贷互助联盟、中央城乡互助信贷联盟,这些成员机构依法配合国家银行监管机关实现监督管理职能,并可依法律、规章对其成员机构在经营管理方面的行政、技术及财务进行监督,并可给予相应的纪律处分。香港则以1981年银行公会法案确立了银行同业组织银行公会的法定地位,并要求所有持牌银行均须加入。法案在构筑公会的组织结构时,明确了银行公会的职能,即1在与港府财政司协商后制定会员银行存款利率协议,并负责监督执行2在取得财政司同意后,制定有关银行业务的规章,如银行可以支付的最高利率、银行收取的担保最低收费等等3调查、处理会员银行的违章事件和会员银行的投诉、纠纷4帮助会员解决业务问题5帮助对外联系、负责提供咨询和处理有关法律事务等。很显然,法定而系统的同业组织的自律机制有助于补充权威性监督主体监督之不足,尤其是有助于保障银行纪律和道德标准的维护。当然,也有一些国家,如美国、日本尚未对同业组织自律机制给予法制上的重视。三、不同国家监督法制的趋同化银行监管法制的趋同化是指各国在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。由于经济、社会文化及法制传统的差异,银行监管法制形成了一定的地区风格,在世界上影响较大的有两类一是英国模式以非制度化著称,加拿大、澳大利亚、新西兰即属此类二是以美国为代表的美国模式则法网周密、机构林立、监管严厉,日本、欧洲大陆国家多属此类。传统上的英格兰银行在履行监管职责时形成了非正式监管的风格,不以严格的法律、规章为依据,而往往借助道义劝说、君子协定等来达到目的。而美国的银行监管不仅有大量的法规为依据,而且联邦储备委员会所制定的管理条例甚为详尽,这些条例按26个字母次序偏号排列,其内容极为广泛而详细。自20世纪70年代以来,两种模式的趋同因素增加。英国1979年银行法以制度化的文件确立了英格兰银行监管权的合法性,1987年银行法则进一步赋予英格兰银行以广泛的权力,诸如获取信息、履行调查、要求对第三者披露信息等方面的权力均得到拓展。英国监管模式向美国模式靠拢,在一定程度上是来自欧盟内欧陆国家监管法制的影响。与此相应,美国也在反思自己传统模式的不足,正如美国学者艾伦加特指出严格管制的长期趋势直到20世纪70年代晚期才结束。猛烈上升、变化剧烈的市场利率再加上通讯、数据处理方面的主要的技术革新,使许多管制对吸收存款机构产生了有害的影响,使它们处在了不利于竞争的位置。实际上,80年代和90年代早期是一个放松管制的时代,甚至还有进一步放松管制的议论,商业银行寻求地域上的全面放松管制以及更多的保险和投资银行的特权。1980年对存款机构放宽管制与货币控制法及1982年的加恩圣杰曼存款机构法肯定了不同金融机构业务交叉的合法性,走上了放松监督之路。同时,在监管的方式方法上也有灵活化的趋向。不同国家在银行监管风格及具体制度上的趋同化,一方面源于金融市场的国际化发展,这种发展使得银行业的竞争已不限于国内,而是拓展到国际层面。不同的监管制度下银行参与国际竞争的成本是不一样的,为更有利于国内银行在国际竞争中取得优势地位,国内监管法制必然作出优化选择,学习和借鉴他国的相关制度。银行监督法制的趋同化的另一重要动因则是与金融市场国际化相伴生的金融风险国际化所造成的不同国家必须对金融监管法制作出有利于国际金融秩序稳定和安全的选择。四、银行监管法制的国际化在传统上,银行监管法制对于特定国家而言本是其主权范围的问题,其制度选择与安排应由主权国家自己决定。但是随着全球经济的一体化,银行业务国际化、银行机构国际化、管理国际化使得银行风险全球化,规避特定国家监督容易化,因此银行监管法制也必然走向国际化。国际化主要表现在如下几方面其一,巴塞尔银行监督委员会及其制定的文件影响拓展。巴塞尔银行监管委员会自1975年成立以来,通过了一些有广泛影响的关于银行国际监管的文件,如1975年对银行国外机构的监管,1992年资本资产标准比率和过渡期实施安排等,1997年9月,推出了有效银行监管的核心原则,1999年2月,巴塞尔委员会、证监会国际组织和国际保险监管协会联合公布了多元化金融集团监管的最终文件,1999年6月3日关于修改1988年巴塞尔协议的征求意见稿出台,即新资本协议,虽然这些文件并不具有法律约束力,但是这些规则的广泛影响则反映了国际社会对银行监管法制国际化理想的追求,况且这些规则也因其长期而广泛的影响可能发展为国际习惯法。其二,区域范围的国际化。欧盟范围内的银行监管法制一体化最具成效。早在1977年12月欧共体便通过了关于协调有关从事信贷机构业务的法律法规和行政规章的理事会指令,到80年代则相继推出关于对信贷机构进行统一监管的指令1983年、关于信贷机构自有资金的理事会指令1989年、关于信贷机构清偿比率的理事会指令1989年,九十年代则有洗钱指令1991年、联合监督指令1992年、投资服务指令1993年、信贷机构的集中风险指令1993年、资本充足指令1993年、存款保证体制指令1994年、谨慎监管指令1995等。从指令的名称便可看出,欧盟范围的监管法制国际化已较为深入。北美范围内的美国、加拿大、墨西哥三国也通过北美自由贸易协定NAF、TA对金融服务贸易规则、设立资格、跨境服务、国民待遇、最惠国待遇、透明度、争议的解决等问题作出了规定,这些规定虽不象欧盟范围内的统一化协调之努力,但是在协调东道国监管特权与保证市场准入的自由上迈出了一步。其三,全球性的监管法制国际化发展1994年服务贸易总协定GATS及FSA协议有关银行监管的规制的影响。由于WTO是一个拥有成员极为广泛的国际性组织,其委员文件GATS是具备法律约束力的国际条约。该文件在五个方面合纳了银行监管问题,即市场准入、国民待遇、透明度、最惠国待遇和发展中国家特殊待遇,其中最关键的是最高国待遇、市场准入和国民待遇。当然在这些内容的具体规制上,因各国现有法制及经济发展水平差异太大,以致无法作出统一的要求。世贸组织WTO又于1997年12月13日鉴署了专门针对金融服务的协议金融服务协议FSA0FSA协议将GATS扩展到金融服务方面,它在一个全面的最惠国待遇基础上把全球的银行保险、证券和金融信息贸易的95%以上都纳入了WTO的管理和争端解决体制之内。众所周知,WTO的法律体系在成员广泛性基础上所构筑的法律机制之协调、统一及争端解决机制之先进性都将有力地推动银行监管法制国际化的进程,特别是有助于具有强制效力的统一的监管国际规则之形成和发展。其四,双边协作所产生的有关银行监管法制的协定也在增多。1995年2月13日美国和日本所达成的日本政府和美国政府关于金融服务的有关措施就是其中较为成功的例子,该协定把跨国金融交易的诸多监管问题作了协调,这也是美国下决心打开日本金融市场及日本迫于压力作出让步的产物。诚然,银行监管法制国际化的序幕已拉开,由于这种国际化更多的是减少、消除国内法制对外国银行进入国内市场的限制或者推行较为严格和规范的银行监管标准,以致国际化进程极易受到来自新兴市场国家的抵制或反对,因此对银行监管法制国际化不能持过于乐观的态度。但是,这一趋向却给各国,尤其是新兴市场国家的银行监管法制的变革带来了冲击。五、革新传统监管手段和突破传统方法受到关注综观各国银行监管法制的发展历程,监管手段经历了由简单向复杂化的发展历程。诸如市场准入监管、稽核检查、行政处罚、调查统计、信息披露、审慎法规和要求的制定与实施等方法在各国传统的银行监管法制中得到了较为普遍的反映,这些传统监管手段也由简至繁、由粗到细地发展,如谨慎要求中的资本充足度标准在上个世纪的美国,是按商业银行所在地的人口来规定银行应持有的资本量在20世纪30年代以前的几十年是采用资本/存款来确定该比率不得低于10%330年代大萧条之后以资本/总资产来确定,二战期间以资本/风险资产来确定由于过去比率过于简单和笼统,至20世纪50年代美联储依风险不同把商业银行资产分为6类,分别规定不同的资本/资产比的权数,最后将各类资产应保持的资本数量相加在60、70、80年代还采用过综合分析法和资本分两级计算的方法等进入90年代,开始接受巴塞尔协议方法的影响。在传统监管手段进行革新的同时,一些新手段滋生或传统上末被广泛重视的手段得到推广。尤其是20世纪80年代以来,西方国家追求金融自由化使得银行业务大量交叉渗透,金融创新层出不穷,金融衍生工具令人目不暇接。金融衍生工具的风险性和复杂性加大了金融监管的难度。针对金融衍生工具内外风险,1993年7月,美国联邦储备委员会前任主席沃尔克主持的一个研究机构提出了监管衍生工具的四项原则31993年7月美国G一30集团发布了关于衍生工具内容风险管理的措施建议1994年7月27日,巴塞尔银行监管委员会和国际证券业协会组织联合颁布了对金融衍生工具风险的监管规定31994年12月香港金融管理局发布了有关金融衍生工具风险管理的建议等。这些针对金融衍生工具的监督措施与传统银行监管手段相较而言的突出之处在于强调对直接参与交易的交易员及交易主体的管理层赋予各项具体义务,同时极为关注交易记帐、信息体系的监管。存款保险制度则是一种发展较早而较晚才得到普遍关注的监管手段。早在20世纪30年代,存款保险制度就在美国诞生。1933年联邦存款保险法确立了美国联邦存款保险制度的基本特征,虽然该手段在稳定美国银行制度起了积极作用,但一直至20世纪70年代以前尚未得到其他国家的足够关注。到1971年日本公布了存款保险法、1976年联邦德国建立起存款保险基金,英国则在1979年银行法确立了存款保护委员会和董事的法律地位。迄今为止,许多国家已将存款保险制度纳入了银行监管法制体系中。此外,还在市场退出、危机处理等方面推陈出新。六、追求效率的法制价值取向促成了放松监管之趋势
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