农村研究论文-试探新形势下如何发挥乡镇政府行政职能.doc

农村研究论文-试探新形势下如何发挥乡镇政府行政职能内容提要：乡镇政府是我国政府行政体制中最基层的行政机关，现在我国在加强政府职能建设过程中，都把侧重点放在了县级以上的政府建设，而且基本忽略了乡镇政府，这级直接面对基层，直接面对广大农民群众的一级政府建设。而现在由于社会转型期固有的利益冲突，特别是在经历了连续多年的农民收入下降、农民负担在减轻声中加重之后，我国农村基层各种矛盾呈急剧增长势头，各种信访案件大量增加，群众对政府的信任度很低，甚至恶性群体性事件时有发生，直接危及社会稳定。产生这些问题有目前政府建设体制上的原因，也有社会转型的原因，还有经济发展过程中的原因。乡镇政府就成了这些问题的“处理者”，也是上级各项方针政策的“执行者”，辛苦自不言说。但是，也还要承受各种各样的压力。乡镇干部位居前沿，承担着繁重的稳定与发展的任务。我作为一名乡镇干部，对此有一点肤浅的体会。就是想通过此文，谈谈这方面的体会和想法。本文从乡镇的历史沿革谈起，以乡镇政府行政职能如何发挥为主线，试论了乡镇政府的职权职能，分析了目前我国乡镇政府所面临的和急需解决的问题，提出了乡镇政府职能发挥的思考。关键词：政府、乡镇政府、乡镇政府的职权及职能应通过改革乡镇领导体制、加强乡镇机构改革、下放县级部门权力于乡镇的办法，加强乡镇政府建设。同时，乡镇政府要切实转变政府职能，以农民增收为出发点，“还权于民”，大力发展农村经济，充分发挥好新形势下的乡镇政府行政职能。政府是指国家为实现其职能而建立起来的国家机关的总和，包括权力机关、行政机关、司法机关等。各级行政机关就是各级人民政府，包括中央人民政府（国务院）和地方各级人民政府。乡镇政府是我国是最基层的地方人民政府，是我国行政机构链条中的基层行政机关。我国乡镇政府的历史沿革乡镇建制的历史可追溯到我国古代的战国时期，那时在县以下就设有乡、里，设有野司寇、乡正、伍侯等官职，秦始皇统一中国后，确立了郡县为地方行政体制。但在县以下，也设有乡、亭、里等机构，十里为一亭，十亭为一乡。乡设有秩，由郡任免，掌管一乡。汉承秦制。隋唐时期，县以下为里，设里正，里以下设乡。置耆老，管理日常事务。元代县下设里、社，为社会自治组织。明清时县下为乡，设乡长、纵观古代行政历史，虽然，县以下设有乡或里等机构和朝庭命官，但乡并非一级行政权力机构，而是县级政权的派出机构或自治机构。直至近代，乡级才逐渐深化成一级行政建制，为基层行政单位。民国时期，县以下设有区或多，乡设乡公所，设有乡长1人，乡丁和办事员若干人。中国共产党在新民主主义革命中，领导农民在农村建立了乡级政权，由乡苏维埃主席或乡长和工作人员若干人组成乡政府机构，乡级政权为革命根据地的基础政权机关。中华人民共和国成立后，根据宪法和组织法的规定，乡级人民政府为我国的基层人民政府，所谓的“基层政权”，即主要是指乡级人民代表大会和乡人民政府，新中国的乡级行政体制大致经历了三个发展阶段。即：（）建立乡人民政府阶段（）；（）实行人民公社化阶段（年）；（）恢复乡级人民政府阶段（至今天）。从年开始，我国对人民公社体制进行了改革，实行政社分开，全国农村普遍恢复和建立了乡、民族乡、镇人民政府。我国共有乡镇个，其中乡个，民族乡个，镇个，乡镇干部编制数为.万人，实有人员为万。我国乡镇管辖人口平均万人。河南、山东两省大乡较多，一般万人左右，多的超过万人。（二）乡镇行政体制的特点乡镇是我国农村基层政权组织，是党和国家各项工作的落脚点，是农村社会主义物质文明和精神文明建设的直接领导者和管理者。同时，它又是把一大人民群众的意志和要求传输到国家政权组织中去的第一道入口。乡镇的地位和作用，使乡镇管理体制具有了自己的鲜明特征。、执行性。乡镇人民政府既是我国基层政权机关乡镇人大的执行机关，又是我国行政体制的最基层行政机关。它既要执行本级人民代表大会的决议，又要执行上级国家行政机关的决定和命令，还要执行执政党中国共产党的基层组织即乡镇党委的指示。党的路线、方针、政策和国家的法律，法令以及上级行政机关的命令都要通过乡镇行政机关来贯彻执行，并具体落实到广大人民群众中去，因此，乡镇行政管理具有明显的执行性。、综合性。乡镇行政区域是我国最基本的独立行政单元，“麻雀虽小，五脏俱全”。根据组织法的规定，乡镇人民政根据乡镇人大通过的本行政区域内的经济和社会发展计划，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。因此，乡镇行政体制及其功能具有明显的综合性。、直接性。乡镇行政机关为我国最基层的行政组织，它没有下属行政组织，直接同人民群众打交道，其管理方式具有明显的直接性。乡镇行政机关及其公务员的言论与行为直接关系到党和政府在人民群众中的形象，声誉。威信，关系到党群关系，干群关系，关系到党和国家政权的生死存亡。荣辱兴衰。、非完整性。乡镇行政体制不象中央、省、市、县那样功能完备、机构齐全。虽设立了许多与上面有联系的对应机构，但许多机构往往只有一名工作人员，一机构多功能，一干部多职务的现象十分普遍。而且党政、政事、政企也难以分开。因此，乡镇行政体制具有明显的非完整性。我国乡镇政府的职权和职能乡镇政府的职权是依法具有的权力，这一权力由法律规定，且与乡镇所拥有的职位是相一致的。我国宪法规定我国从法律角度规定了其行使的职权：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算、管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政。公安。司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利。民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权利；（4）保障少数民族和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（5）办理上级人民政府交办的其他事项。政府职能与职权有一定区别，政府职能就是在一定时期内，在依法行使国家权力的过程中所负有的职责和作用。其应承担以下基本职能：管理职能、教育职能、服务职能、分配职能、专政职能。乡镇政府是国家设在最基层的一级政府，直面黎民百姓。目前，乡镇政府在新的发展时期如何发挥作用，对于贯彻落实党的方针政策，改善人民群众生活，维护农村社会稳定，促进农村两个文明建设，都有至关重要的影响。但是在市场经济条件下，乡镇政府职能是对其自身职责、任务和功能的高度浓缩。市场经济呼唤乡镇政府转换职能。我们作为乡镇干部就应对乡镇政府的职能应有一个清醒的认识和准确的定位。一是引导发展农村经济职能。我国入世后，入世后，消除了关税“壁垒”，国外低价高质的农副产品大量涌入，而且由于进口关税极大降低，大大减少了这些农副产品进入我国的成本，其进入我国市场的销售价格将大大低于国内同类产品的价格，这必然会造成我国农副产品“卖难”。因此，乡镇政府引导农民积极调整农业产业结构已迫在眉睫。这是当前乡镇政府责无旁贷的责任。二是市场培育职能。加强市场体系建设，增强市场的辐射能力，形成与外地大市场相衔接的网络，为农民增收架设“金桥”，是乡镇政府的首要职能。目前，多数乡镇市场功能还显得很单一，与产业化的要求还很不适应。今后，一是要进一步提升完善市场功能，广辟流通渠道，为把农民的“物”变成“钱”提供优质服务；二是要引导农民进入市场，鼓励发展以农民为主体的农产品销售队伍，清除各种关卡和乱收费，保证农产品销售畅通无阻，推动产业化健康发展；三是打破地域封闭，培育大市场，搞活大流通。三是基础设施建设职能。基础设施建设是改善投资环境，是提高人民群众生活质量的需要，它是一个地方经济发展水平的重要标志。首先是要大力加强农田水利基本建设，增强农业抗御灾害的能力。其次是包装整合小城镇建设资源，提升小城镇建设功能。三是科技服务职能。科技知识是广大农民致富的“金钥匙”。基层政府要充分利用各种载体，广泛传播科普知识，组织一批明白人、科技爱好者、回乡知青成立农民科普协会，健全科普网络，有针对性地举办农民培训班，传播实用技术。建成一批科技示范村，科技示范基地，科技示范户，让农业科技成为他们致富的“灵丹妙药”。四是引导发展生产职能。乡镇政府要勇当“掌舵人”、“导航者”，因村、因地制宜，调查研究，把脉号诊，帮助各村出点子、找路子、想法子，引导村组干部转变观念，增强素质，及时提供产前、产中、产后服务，为农民解除后顾之忧。产前服务主要是给农民提供先进技术、优良品种、优质农资和水、电、路等必备的条件；产中服务主要是在生产过程中及时对农民进行技术指导，深入田间地头帮助农民解决生产难题；产后服务主要是市场的引导问题，解决农副产品的销售问题，买难卖难问题，深度加工问题。五是公共事业管理职能。乡镇政府不仅担负着一方经济发展的重任，而且还担负着地方事业发展重要职责，负有对教育、文化、卫生、社会福利、环境保护等公开事业的服务管理职能。乡镇政府建设中存在的主要问题乡镇政府处在我国政府管理体制的末稍，尚普遍存在以下问题。1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从我国政治体制来说，在实际工作中，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策机制上看，所谓乡镇决策是指乡镇人民政府将党和国家的大政方针以及上级机关的指令与本地实际相结合，制定目标，按照程序作出决策，从决策的现实看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题（如人员分工、人事安排、中心工作）。乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议。凡属党内兼职的行政干部以党委付书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定。其二是党政联席会议。党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职。这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表仗参与决策，而且基本上是流于形式。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布置具体工作的。可见，乡镇政府成了党委的执行机关。2、党政两个“一把手”，不利于领导核心的形成乡镇党政存在两个“一把手”，使乡镇工作在实际运行中造成很多矛盾。如，随着党的工作重点的转移，全党以经济建设为中心，但是作为政府的职能来说，经济工作是政府的主要职能。大量的具体工作都是由政府来完成的。那么作为乡镇党委如何实施对经济工作的领导，在实际工作中很难把握好，要么造成党委包揽政府工作过多，不能发挥政府职能作用，政府领导有意见，要造成政府权力过多，不尊重党委领导，党委无法驾驭局面。这两种情况的发生，往往都是造成乡镇党政主要领导的矛盾。为什么目前县市领导班子，特别是党政主要领导不得不采取组织措施进行调整。这种情况的发生一方面与领导干部本身的思想政治素质有关系，需要对领导干部加强党性教育，加强顾全大局的教育，但是客观上讲，这也是一个领导体制不清，关系维处理的问题。3、乡镇政府难以很好地处理好与乡镇人大的关系。乡镇人大代表主要来源于基层的农民群众，他们普遍是文化等各方面的素质不高，对如何真正发挥好其代表人民意志的作用，他们不完全清楚。把乡镇政府成员交由素质不高的乡镇人大代表选举，很难完全作出公正的选择。有的代表是带着自己的情绪在履行其职责，甚至在选举过程中拉帮结派，把其“集团”的代言人选进政府班子。而党委书记却由上级任命，在现实工作，他显得比乡镇长更超脱，乡镇长还要时时考虑要接受人民的选择和监督，虽然这有利于乡镇行政干部更好地走群众路线，但其工作压力是可想而知的。况且，在乡镇人民代表大会闭会期间，其主要职能是由乡镇人大主席团履行职权。乡镇人大主席团一般都设一名常务主席，有的专访还配备一名干事来主持工作，这名常务的安排一般是由于不适应党委和政府工作出于照顾而任命的，所以主席团的作用发挥十分有限。而且有的地方人大主席团是形同虚设。再就是乡镇人大对政府的同级监督显得苍白无力。应该说同级监督是非常重要的环节，是一种最有效的监督形式。但是在目前，这种乡镇体制模式中，乡镇人大好象是乡镇党政的一个工作部门，同级人大也是由乡镇政府的各级机构选举产生的，由于地位不高，对同级党政领导班子缺乏强有力的监督。4、条块分割，乡镇政府职责权限不清这不是一个新问题，“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的