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农村研究论文-试论农村民主监督机制的建立与完善【摘要】农村基层民主的一个重要环节是民主监督，要有效地对村干部实行民主监督，就要及时转变村党支部的领导方式，明确两委权责；解决监督主体的缺位问题，并在制度创新的基础上，建立和完善农村民主监督机制，以确保权力的正确行使。【关键词】基层民主；监督；机制；完善农村基层民主建设是建设社会主义新农村的一项重要内容，也是我国民主政治进程的重要组成部分。胡锦涛同志在党的十七大的政治报告中指出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利。人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”党的十七大把基层民主作为基础性工程，反映了新时期党对民主和社会主义关系的深刻认识，也意味着民主监督作为民主政治的一个重要环节，其机制是否完善，直接关系到农村基层民主建设是否到位和健康发展的问题。因而在村民自治下，如何建立和完善农村民主监督机制，则是当前我们需要着重研究和认真解决的一个问题。一、困扰农村民主监督的主要问题和原因分析（一）缺乏权威的监督主体和有效的监督方式传统的乡村管理对干部的监督主要来自两方面，一是群众监督，二是上级领导监督。村民自治后，乡镇政府与村委会的关系发生了变化，相对来说，来自上面的监督有所减弱，监督的重心转到群众方面。另外，村务决策往往是村委会和村支部共同作出的，而村民会议和村民代表会议又无权对党支部进行监督，因为从体制上讲，村民会议是管不到村支部的决定的。这样，作为村民自治的最高机构村民会议和村民代表会议，实际上很难履行其监督职责，因而往往也就成了一种虚设。比起县乡一级政权，目前农村的监督体系相对要薄弱得多。“绝对的权力，导致绝对的腐败。”在这种高度集权的情况下，又缺乏监督，村两委的领导就很容易转化成为少数人谋利益上，从而导致腐败现象的滋生而直接影响到党的形象和领导。村民自治后，乡政府实行监督的手段减少，村民会议和村民代表会议又不能发挥有力的监督作用，而来自群众自发的的监督，由于力量单薄，监督往往难以到位。（二）村两委的职责不明确村民自治以来，村党支部与村委会之间的关系一直是农村基层民主建设中的一个焦点问题。近年来，为解决两委矛盾，各地想出了许多办法，有的是村支书领导，村主任负责日常事务；有的是实行两委联席会议；有的干脆是支书主任“一肩挑”。这些做法虽然在一定程度上缓解了两委矛盾，但却没有从根本上解决问题。究其原因，是两委的职责不明确，主要表现在两委共同参与村务管理和决策上，职权交叉，而遇事又互相推诿、无人负责。民主监督本来就是当前农村治理结构中最薄弱的一个环节，在目前腐败现象有蔓延趋势，宗族黑恶势力操纵部分乡村村委会组织的情况下，村民更不可能对村两委进行有效的监督，民主监督也就成了虚设。（三）农村民主监督体系不完善这几年，“村官”贪污腐败现象增多，大多涉及村支书。这与村支书直接参与村务管理和村务决策有着密切关系。从目前的情况看，虽然法律规定村委会要接受村民的监督，党的有关工作条例也规定村党支部要对村干进行监督。但由于受传统的一元化领导观念和思维方式的影响，党支部本身参与村委会事务，参与村务重大事项的决策，因而村支部实际上是无法对自身或村委会行使监督权力的；而在两委对村务共同负责或由党支部负责的情况下，村民监督更是难以到位的。可以说，村党支部参与村级行政事务，是不能有效对村委会工作进行监督，造成农村民主监督体系不完善的最基本原因。二、进一步完善农村民主监督机制的对策党的十七大政治报告指出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”党的这一具体体现依法治国、推行民主政治的方针策略，为我们指出了新农村建设中推进民主监督的主体、方法和途径。（一）要解决监督主体缺位的问题这次胡锦涛同志在提到发展基层民主时，在原来“三自”（自我管理、自我服务、自我教育）上又加了“自我监督”。当前各地农村普遍存在民主监督薄弱的现象，其中一个重要原因就是监督力量单薄，缺乏一个权威组织负责日常的监督工作。因此，我们在加强村民会议和村民代表会议及其他组织的监督作用时，还要特别强调村支部应起的监督作用。要改变由村委会组织村民会议和村民代表会议的做法，直接由村支部来组织，使村党支部成为农村民主监督的主体。（二）要转变村支部的领导方式目前中国农村的实际是，农民一方面强烈的希望有人来组织他们发展经济，致富奔小康；另一方面也强烈希望有人对村级权力机构进行监督制约，防止和克服腐败现象。而村支部身兼二职，是不能同时有效地应对这两个任务的。村支部执掌村中的事务大权，也就无法同时对自己进行监督。这正如左手不能管右手一样。因此，村党支部要从过去参与村务或与村委会共同决策上超脱出来，转到对村务和对村组织建设的日常监督上，转到在村民会议和村民代表会议上的主导作用的发挥上。而按照目前的做法，直接参与村务管理，实际上是顾了东头丢了西头，也就谈不上全面领导。村支部实现其领导方式的转变，从参与村务或与村委会共同决策上转到对村务和对村组织的监督上，这样就可以摆脱其既是运动员又是裁判员的双重角色困境，实时地对村委会的日常工作进行监督。根据党的十七大发展基层民主和加强监督、反腐败的要求，在新时期，村支部从具体的村务管理事务中超脱出来，把自己的工作重点放在党的方针政策的宣传上，放在党员的思想教育上，放在如何为群众讲话、维护群众的利益和密切联系群众上，从而真正成为群众利益的代表而拥有群众。（三）明确村两委的职责是实施有效监督的前提以往关于两委关系在如何协调上讨论得比较多，而对两委功能和各自职责的探讨却比较少。由于两委职责不明，到底由谁负责村务，由谁来监督，长期以来一直模糊不清。因此，要实施有效的监督，首先要明确两委职责。目前两委职责不明，与制度上缺乏明确的规定有关。因此，要完善农村民主监督体系，最重要的是要从制度建设上入手。从加强党的领导和村民自治的立场出发，我认为，两委的职责可以做如下划分：1.村党支部对村务可以有批评权、建议权、监督权，但不拥有决策权；2.实行村委会主任负责制；3.村党支部成员被选为村委就不再兼任党内职务，村支书也不能兼任村委会主任；4.党支部应成为村民选举委员会的组织者和村民会议或村民代表会议的召集人，并对村务管理进行监督；5.村支部成员或村支书可以兼任村务监督小组或民主理财小组成员或组长的职务。新农村建设的关键是领导班子，领导班子不协调，就无法带领群众建设新农村，而协调两委关系的关键是明确两委职责，村务不能同时由村委会和村支部决策，而应是一个决策，一个监督。这样，决策有人负责，监督有人进行；才有建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。（四）要建立和完善农村民主监督制度村民自治的最终目标是实现村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，实行四个民主。一个完善的民主监督机制是由各个互相衔接和协调的制度组成的体系。制度不完善，就如缺了一个口的木桶，是装不满水的。因而，加强民主监督，就要从制度上入手。邓小平同志曾一针见血地指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”因此，从根本性的问题上入手，把转变村