民主制度论文-县制：乡土中国的行政基础——县制丛谈之一.doc

民主制度论文-县制：乡土中国的行政基础县制丛谈之一两千多年来，县制在中国行政区划体系中占据着非常特殊的地位。在数不清的朝代更迭与动乱循环中，县的建制基本稳定，总数一直保持在一千多个，而不管在它上面的郡、州、府、路、道、省是如何变动不定。在发展相对缓慢的农业社会中，县长期担负着基层政权的职能，所以县官也被叫做“亲民官”、“父母官”。进入二十世纪后，在现代化浪潮冲击下，行政区划如同其他政治制度，已经发生了并正在继续发生着巨大的变化。现代化是广泛而又深刻的社会变迁，包括工业化、城镇化、民主化、行政效能化等许多方面。县制在现代化进程中面临怎样的前途：兴耶？废耶？存耶？亡耶？本系列论文将从历史上的县制谈起，然后分析它在二十世纪中的演变与兴革，最后对其未来走向给出一个明确的建议。一、从封建到郡县从古代到清季的中国学者一般以封建制与郡县制对称，将“废封建”、“兴郡县”视为中国制度变革的一大关键。直到章太炎、梁启超仍然是这样认识的。十九世纪末，梁启超在论中国与欧洲国体异同一文中说，二者的相同点是它们都依次经历了家族时代、酋长时代和封建时代，相异点则表现在：欧洲自统一的罗马帝国崩溃以后仍为列国处于分裂状态，而中国自秦汉以来却永为一统，虽难免涌乱一时，终不能构成列国之形，也就是说进入了两千年的“统一时代”。一统有利于安民，列国则由于竞争而能发扬民气，因而以郡县代封建也就成为中国文明相对于欧洲文明的一大特色。1进入二十世纪二三十年代后，受苏联学者及布哈林、斯大林等苏共领导人鼓吹“五阶段论”的影响，崇奉斯大林主义的中国学者不再重视封建与郡县的时代之分与制度之别。毛泽东在中国革命与中国共产党中认为，中国自从脱离奴隶制度进到封建制度以来，封建制度一直延续了三千年左右。2把两千多年的郡县制度和一千来年的封建制度混为一谈。郭沫若则断定“中国的社会固定在封建制度之下已经两千多年”，封建制度不是始于西周初年的分封，而是在周室东迁以后，特别是在秦始皇废封建以后，才转入“真正的封建制”。嵇文甫曾表达了当时一般学者的感觉：“郭先生有一个最奇怪的论断，就是说秦始皇是中国封建社会的完成者。他不承认西周的封建制度，他说东周才是从奴隶制向封建制过渡的时代，而秦汉以后才完成是真正的封建社会。”所有各派论中国社会史的，不管如何看待秦始皇以后的中国，“但是秦始皇对于封建制所起的作用，是破坏的而不是完成的，这一点他们大家都没有什么异议。现在郭先生根本翻过来了。”3郭沫若斩断中国学术传统，执意用“五阶段论”的模式来套裁中国历史，他的观点在1949年尤其是“文革”以后被奉为正统，写入了各种历史教科书。现在，多数中国历史学家已经摆脱了“五阶段论”的束缚，重新根据“封建”一词的古义来阐释中国封建制度。4按照梁启超家族时代、酋长时代、封建时代、统一时代的历史划分，中国古代国家始于封建时代。近年来，历史学家提出了“中国早期国家”的概念，认为其诞生要大大早于西周封建，中国早期国家在夏商时期已经存在了上千年。5在此基础上，笔者提出中国古代国家发展的三阶段论：萌芽期国家邑国，形成期国家封国，成熟期国家帝国。国的最初字义是城，是邑。考古学家认为，国家的诞生是与“城市革命”联系在一起的。萌芽期国家就是城市国家。一个城邑就是一个国家，一个国家也只有一个都城。说文称：“邑，国也。”古文献中“西邑夏”（礼记缁衣引尚书）即西国夏（相对东国商而言）；“大邑商”（见尚书多士及甲骨文）即“大国殷”（尚书召诰）。张光直指出：三代最早建国的都城名称即是朝代名称。6建都即意味着建国。当时还没有领土的概念，都城建在哪里，国家就在哪里，都城迁移了，国家也就迁移了。“封”最初与“丰”是同一个字，在甲骨、金文中均为“封土成堆而植树木于其上之形”。7周礼地官司徒：“辨其邦国都鄙之数，制其畿疆而沟封之。”疏曰：“而沟封之者，谓于疆界之上设沟，为封树以为阻固也。封，起土界也；穿沟出土于岸，即皆为封。”封国也可称为邦国。说文：“邦，国也。”但邦国之国与邑国之国有不同的历史内涵。邦字从丰从邑，说明此时的国家已经是既有都邑又有土界畿疆的领土之邦。之所以说封国是形成期国家，因为封国的领土还很不确定（这与帝国时代如西汉早期的王国不同），既有犬牙交错的飞地，又有持续不断的扩张。从西周早期分封到春秋后期，许多封国从单邑之国发展成多邑之国，也有更多的封国被其他封国鲸吞灭亡。更重要的是，在实行封建等级制度的近千年中，国家主权的归属是不明确的，而且一直在流变之中。到战国后期，最终形成主权国家的既有自外于周王朝的楚，也有曾经是周王朝诸侯国的齐、燕、秦，还有从晋国的卿大夫采邑发展起来的魏、赵、韩。人们通常把秦始皇灭六国作为帝国时代的开端，其实也可以从战国后期算起。前者开启了统一的帝国时代，后者则是分治的帝国时代。即使在统一帝国建立后的二千多年，也曾有一些分治时期穿插其间。帝国的特征是王权专制的确立，领土疆域的确定，以及多层级官僚组织的成熟。从行政区划、行政治理或者说中央与地方关系的角度来说，中国古代萌芽期国家主要施行贡牧制度，形成期国家主要施行封建制度，成熟期国家主要施行郡县制度。亨利莱特指出：“复杂的酋邦可能在条件优良的孤岛上存在，但如果它们不划入一个较大的系统之内，它们似乎便不会进一步演化成国家。”8国家形成的基础是有广泛而稳定的财政来源。史记夏本纪记载，夏禹时“执玉帛者万国”；又称，“自虞夏时，贡赋备矣”。这样便具有了从酋邦演化成为早期国家的条件。夏禹通过“巡狩”（史记夏本纪）和“朝觐”（孟子万章上）的方式征收贡赋，但当时大小“诸侯”数以万计，要想逐一征收，连大禹这样勤政能干的君王也是办不到的。史记五帝本纪说禹“定九州，各以其职来贡，不失厥宜。”汉书郊祀志：“禹收九牧之金，铸九鼎，象九州。”尚书禹贡并列举了九州的名称、地域及其贡物。不能说禹贡完全是战国以后学者的捏造，因为九州之说有更早的文献和考古资料的支持。春秋前期的齐侯钟铭文：“咸有九州，处禹之堵。”左传襄公四年引虞人之箴：“茫茫禹迹，画为九州。”根据礼记曲礼，“九州之长，入于天子之国曰牧。”牧有朝觐之意，一旦行此礼仪，即确定了“州长”的权位。州牧代天子之国在本州地域内征收贡赋，当然同时也为自己牟取利益。天子之国、州牧之国、“执玉帛者万国”，构成国家萌芽期的邑国等级结构。起初，天子、州牧的地位是不稳固的，舜、禹、后羿都是由州牧而上升为天子，禹也曾想把天子之位禅让给益，少康中兴以后，夏王朝才巩固了统治的权力。国家统治权需要神权的庇护和支撑，所以夏禹要“铸九鼎”、“修社祀”，“郊社所从来尚矣”（史记封禅书），商王朝要把自己的祖先神抬高为至上神（上帝），而以其他部族的祖先神配飨。只有殷王“大享于先王时”，群臣之先祖才能“从与享之”，殷王通过垄断祭祀的权力来“壹民心”。（尚书盘庚上、管子国准）。诗经玄鸟云：“古帝命武汤，正域彼四方。”商颂殷武称：“昔有成汤，自彼氐羌，莫敢不来享，莫敢不来王，曰商是常。”楚辞天问提到“成汤东巡”，甲骨文中有许多商王巡狩或“省方”、“循方”的记载，或者“使人”代己完成巡狩所要达致的目标。还有许多卜辞载有“来某物”、“氐某物”、“工某物”、“入某物”，明确记载了某一方国的进贡物品及其数量。“封建”一辞，最早见于春秋时富辰之说：“周公吊二叔之不咸，固封建亲戚，以藩屏周。”（左传僖公二十四年）其具体内容即众仲所云：“天子建德，因生以赐姓，胙之土而命之氏。”（左传隐公二十四年）“诏赐册命”（现存之康诰既为一例），“受民受疆土”（金文大盂鼎）。按照杨希枚的解释，就是向亲戚功臣赐以“异族遗民及封土而另成一个氏族或诸侯邦国”。9虽然考古学家已经在广阔的地域范围内发掘了一些商城遗址，但商代究竟有没有封建制度，于文献无征。周王朝通过军事殖民方式，在黄河、海河、汉水乃至长江流域大规模地“封建亲戚”，显然比夏商王朝依赖没有血缘关系的州牧和方国，基础更加稳固。“封建亲戚”是自上而下的一整套制度，晋大夫师服说：“吾闻国家之立也，本大而末小，是以能固。固天子建国，诸侯立家，卿置侧室，大夫有贰宗，士有隶子弟，庶人、工、商各有分亲，皆有等衰。是以民服事其上，而下无觊觎。”（左传桓公二年）在周王朝鼎盛期，诸侯家室疆域采邑的大小，都城宫殿的规模，都有严格的限制；而到了礼崩乐坏的春秋时期，下不再服事其上，一些诸侯、卿大夫的领土、臣民与财富都超过了作为天下共主的周王室。根据恩格斯的学说，国家建立的一个标志是产生出以维护法律为职责机关公共权力，另一个标志是社会制度从以血族团体为基础过渡到以地区团体和财产差别为基础。10“早期国家”理论则突破了恩格斯的国家定义，因为从血族团体向地区团体的演化是一个非常漫长的过程。国家萌芽期的邑国，基本上还是一种血族团体。国家形成期实行的封建制度，则是一种半血缘半地缘的社会制度。从文献与金文资料来看，周初封建诸侯，在所封国土上一般有三种居民，一是以文武周公的姬姓子弟及功臣之后为主的贵族统治阶层，二是被迫跟随周人殖民的已征服的“大商之众”（逸周书祭公），三是所封之地的土著居民。诗经大雅崧高述周王命申伯“式是南邦，因是谢人，以作尔庸”，文献中常用“因”来表示以土著作为仆庸臣民。在诸侯国中，国人与野人（君子与小人）之分是最重要的社会区分。商遗民由于具有较高的文化，大概和周人一起住在城里，同属国人之列。在早期周代金文中，“保我万邦”又作“保我万宗”，11可见对于姬姓贵族来说，邦国也就是宗族，血缘宗法组织作为王朝的统治机构，保存十分完好。“庶人庶士无庙，死曰鬼。”（礼记祭法）说明在民间则压抑血族祭祀团体的形成。一些大宗巨室在权力斗争中失败，从国中流诸四野，如左传襄公二十七年载，“崔氏之乱，申鲜虞来奔，仆赁于野”，原来的血缘组织也就不复存在了。作为地缘团体的郡县首先是野人、庶人中的一种组织。钱穆认为：“内废公族，外务兼并，为封建制破坏、郡县制推行之两因”。12“县”作为行政区划名称，有人说来源于“寰”字，有人说来源于“悬”，但都是与“国”相对而言，是畿内国外，寰城悬设的鄙野之邑。国语周语：“国无寄寓，县无施舍；国有班事，县有序民。”二者界限分明。周礼地官：“县士掌野。”左传昭公四年：“山人取之，县人传之，舆人纳之，隶人藏之。”童书业认为，舆人、隶人皆在国内，山人、县人则在郊外。13左传昭公二十年载，晏子对齐景公说，“县鄙之人，入从其政”，不合宗法贵族政治的传统。根据注疏家言，郡县最初或可视为计算土地、兵员的单位。赵简子曾于出兵誓师时悬赏：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万。”（左传哀公二年）杜预注云：“周书作雒篇：方千里，分百县，县四郡。”孔颖达疏：“方千里者，为方百里百，千里百县，则县方百里。计成方十里出车一乘，县方百里则出车百乘。上大夫受县，县则为百乘之家，得进为卿也。县有四郡，郡方五十里，下大夫得此五十里之采邑。”士田十万则相当于得方十里之采邑。这样一种理想的状况与实际的郡县建制不可能完全符合。郡起初大概是比县距离国都更远的邑，是地广人稀的边陲，从军赋单位来考虑，确是“郡小县大”，但处在外围的郡比畿内的县开发潜力更大，随着荒地的开垦、人口的蕃殖，战国后期作为边境军区的郡最终成了县的上级行政单位。郡制创于三晋，后被秦、楚采用，秦始皇灭六国后才普遍行之于中国全境。县的设置通过了多种不同的方式。灭国置县，如秦武公“伐邽冀戎，初县之”（史记秦本纪）；楚文王“伐申”、“灭息”后“实县申息”（左传庄公六年、十四年，哀公十七年）。楚国对敌国俘虏的处置措施有二：一是迁徙或放逐其国君和近臣，改其地为县，另任命县尹以治之；二是允许原有的宗庙社稷存在，将国君改封为县尹，使臣事于楚。春秋时期楚国可考之县有十七个，其中十五个是由灭亡了的邻国改建的。14割让置县，如晋惠公愿意将“河外五列城”割让秦国为郡县作为后者援助其返国的代价。（国语晋语二）以上是钱穆所谓“外务兼并”的结果。分田置县，如左传昭公二十八年载，晋灭祁氏和羊舌氏，“分祁氏之田为七县，分羊舌氏之田为三县”，这是钱穆所谓“内废公族”的一个例证。聚乡置县，商鞅变法时“集小都乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”。（史记商君列传）这是把各式各样的小邑聚集到县的统一行政区划中来。战国时期各国争相招徕“新氓”，开荒扩土，由此形成的新居民点已经与血缘毫无关系。庄子则阳云：“丘里者，合十姓百名而以为风俗也。”战国策秦策一中张仪谓之“杂民之所居也”。早期的县设县尹、县公、县大夫等统辖县政。不论他们是由被灭之国的国君改封，还是由所属之国的国君任命贵族担任，在相当长的一个时期中曾是世袭之职。但是，他们只有守土之责，而无专土之权。与私人采邑不同，县的治理者必须直接听命于国君，接受国君的调遣。左传成公六年：晋侵蔡。楚“以申息之师救蔡”。晋人曰：“成师以出，而败楚之二县，何荣之有焉！”遂班师。可见申息二县之师在楚国对外战争中扮演着主力的角色。所以当楚令尹子重“请取于申吕以为赏田”时，申公巫臣说：“此申吕所以为邑也，是以为赋，以御北方，若取之，是无申吕也，晋郑必至于汉。”（左传成公七年）可见楚之立县，旨在加强中央集权的国力，应付日益频繁的对外战争，而置县与锡采的矛盾，也由此激化。建立县制的目的，