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民主制度论文民主化进程中的乡村关系内容提要随着村民委员会组织法的正式颁布实施,村级治理的民主化大势所趋,以乡村领导关系为核心的传统乡村关系面临严峻挑战。一方面,村级治理的民主化必将对乡镇转变领导方式、转换工作作风构成强大的内在动力,对乡镇机构改革产生巨大的外在压力;另一方面,改革后的乡镇行政完全有能力适应以村级治理民主化为基础的新型乡村关系。关键词村级治理乡村关系乡镇机构改革费改税我国的基层政权设在乡镇,村则是农民群众实行民主自治的社区单元。从某种意义上讲,乡村关系既反映了国家行政与村民群众之间的联系,又体现了国家与社会之间相对独立的边界。建立何种乡村关系及乡村关系状况如何,实在是关系到我国农村现代化建设好坏的一项关键因素。当前,村民委员会组织法正式颁布实施后,村级治理的民主化方向不可逆转,传统乡村关系面临严峻挑战。此种背景下,笔者试图结合农村调查的切身体会,来略谈一下民主化进程中的乡村关系。一、村级治理的民主化中共十五届三中全会在总结农村改革二十年的基本经验时指出“调动农民的积极性,核心是保障农民的物质利益,尊重农民的民主权利”;在展望未来建设有中国特色社会主义新农村的目标时要求“在政治上,坚持中国共产党的领导,加强农村社会主义民主政治建设,进一步扩大基层民主,保证农民依法直接行使民主权利”。正是借十五届三中全会的东风,全国人大在屡次争议后,终于在1999年11月正式通过了已试行十年的村民委员会组织法(以下简称村组法),农村基层民主的强制性和规范化建设纳入轨道。依照村组法的规定,我国在村一级实行村民自治,村民委员会是村民自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织,由村民选举,对村民负责。正式颁布实施的村组法的最大特点是强调村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生,任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村委会成员。在新村组法颁布不久,甘肃、山东、广东、湖北等省人大常委会即迅速根据村组法的有关要求制定并通过了地方性选举办法,这些具体选举办法的特点是对选举各环节作了细致规定,体现了吉林梨树县“海选”将候选人提名、确定和正式选举的权利全方位交给农民的基本精神。这些具体规定使得任何组织或者个人试图干预选举结果,农民都可以对照法律条条指出其行为违反了村组法和选举办法的某一款项。这样一来,村组法试行时因为程序制度不足所造成的乡镇行政干预村委会选举的后果难以再存,农村民主化的方向必将大势所趋。此一点从新村组法颁布实施后各地民主选举的实践中可以清晰地体现出来。1我们在农村调查中也发现,许多对中央政策很敏感的农民也已经从中央电视台的焦点访谈、新闻调查、新闻联播以及报刊杂志上大体了解了“海选”的精神,对真正的民主选举充满期待。许多乡村干部虽然对“海选”充满忧虑,但大都认为大势不可抗,村级民主化不可违。从某种意义上说,当前村级治理的民主化仅仅是展示了良好的开端。站在地方政府特别是乡镇行政的立场上,村级治理的民主化可能造成乡镇行政在村一级无“腿”的问题,它们不可能有太多民主化的热情。但是,在国家强制推进村级民主,学术界与舆论界普遍欢迎,农民又有越来越强的自我保护意识和政治参与积极性的情况下,乡镇乃至县市一级很难再抵挡得住民主化的隆隆脚步,村级治理必将很快迎来一个民主化的未来。村级治理的民主化并不只表现为民主选举,而且表现为民主决策、民主管理、民主监督。民主决策即所有与村民利益相关的重大事项均应由村民会议或村民代表会议讨论决定,村民不同意的事项,村干部即不能办。民主管理即让村民群众参与具体的村务管理,如由村民代表参加治安、调解、公共卫生等项事务的具体管理等。民主监督即由村民群众通过诸如村民代表会议、村民理财小组等等形式监督约束村干部,纠正他们的不良行为和违背村民群众意愿的错误做法等等。所有这些方面综合起来,在村级治理中就形成了一个立体的网状结构,使得所有违背村民意愿的行为都很难发生。不仅过去严重败坏了党的声誉和影响了干群关系的村干部吃喝贪占没有了存在的空间,而且乡镇行政凭借对村级组织的控制而向农民增加的种种不合理负担也很难再提取上来。总括以上叙述,即依照村组法所描画的村级治理蓝图,村一级实行村民自治而成为一个相对独立于乡镇行政乃至国家的社会实体,在此一实体内部,因为有详尽的制度手段和操作程式规定,村民可以有效建立与村干部之间的互动关系,村干部任何违背村民群众意愿的行为都会由于受到来自村民多渠道的约束而很难发生,村民群众可以成功地将自己的意愿借村干部的行为表达出来。二、传统的乡村关系及其面临的挑战当前我国整个乡村关系依然是建立在传统人民公社体制基础上的。1988年颁布试行的村组法因为过于“粗略和原则化,导致村级组织制度供给不足和制度空隙过大,以致乡镇行政可以利用这种制度空隙来制造村级组织实际制度安排对成文制度意愿的偏离。”2换句话说,除个别例外,当前乡村关系从根本上讲,依然是人民公社时期形成的上下级关系,无论乡镇行政、村民群众或村干部自身,都明显缺乏自治意识,人民公社遗留下的历史记忆成为主导乡村关系的主要资源。笼罩在人民公社阴影下的传统乡村关系具有其存在的合理性。具体地说,第一、当前乡镇行政为推行政务,亟需在村一级有一强有力的支点,而此一支点的最佳选择即是村干部。无论是计划生育、殡葬改革、还是环境保护、维护治安,不凭借村干部的协助,乡镇行政的实施效果将大大折扣,甚至根本实施不了。乡镇行政的实施。第二、承包经营使得分散经营的农户成千上万。无论是向下传递党的方针政策,还是往上收提留税费,离开了熟悉千家万户情况的村干部,乡镇行政纵有再大的愿望和热情,也无力一一面对农户。正因为村级组织对于乡镇行政的如此重要性,使得传统乡村关系即乡村之间的上下级关系具有了合理性,这也正是当前有人重提“村政”的主要理由3。不仅如此,因为村组法规定乡村关系为指导关系,乡村实际上的领导关系“名不正而不顺”,这就使得当前乡村关系既无法获得“村政”背景下的好处,又无法获得“自治”名下的好处。4当前乡村关系要么实行“村政”,要么真正“自治”。村政的好处是可以有效解决乡镇行政在村一级的支点问题,这一点对于处于转型时期的中国农村非常重要。但是,“村政”也存在着难以克服的问题第一、如何监督乡村组织的不良行为因为“村政”对上负责,村干部必然很容易即可用欺上的手段来获得上级信任,更何况现在正处于由计划经济向市场经济转换的过渡时期,村干部可以通过经济手段来“买通”上级,而将经济负担向村民群众转嫁,严重的时候,乡村干部可能会借转型时期的无规则来恣意妄为,渔肉百姓;第二、“村政”不能解决社区资源动员的问题,即对上级负责的村级组织如何可以得到村民的信任举办村里的公共工程时,群众如何敢于放心地将集资款项交给不对自己负责的村干部第三、乡镇行政很容易利用“村政”这个下级来为他们私人谋取好处,诸如当前农民负担屡减不轻,强制性的产业结构调整屡屡发生,又屡屡失败,大而无当的政绩工程屡屡上马又大多损失惨重,其主要原因是他们可以通过“村政”这个下级来实施他们或轻率或有不良目的的决策。正因为“村政”无法解决以上问题,我国当前选择了民主化的村级治理路径。具体而强有力的法律制度和农民强烈的自我保护意识与参与积极性,使得村级治理的民主化方向已经很难逆转。村级治理的民主化至少有以下几点好处第一、可以有效监督约束村干部的不良行为;第二、可以提高社区资源动员能力5;第三、可以抵制乡镇行政的瞎指挥。显然,无论“村政”或“民主化的村级治理”,都较现存的笼罩在人民公社阴影下的传统乡村关系具有优势。而就“村政”和“民主化的村级治理”两种方式比较而言,两者都既有优势,又有不足之处。我们以为“民主化的村级治理”较“村政”更为合理,其中的关键之处在于民主化的村级治理可以产生一种强有力的力量来抵制转型时期权力本身不断膨胀过程中滋生的种种问题。在转型时期,因为意识形态约束能力和制度本身的刚性均成问题,源自行政权力的种种不良因素都可能膨胀扩大,无论是借国家政权本身的力量还是借道德约束本身的力量,都很难约束这些不良因素的膨胀,唯一的办法是对权力本身进行限制和制约,从而使那些源自权力的不良因素无以生存。以当前农村现存的种种问题来说,无论中央想出多少办法来要求减轻农民负担、转换工作方式和转变工作作风,乡镇一级(不仅仅是乡镇一级)总可以“上有政策,下有对策”,往往是老问题还未解决,新对策又已产生,中央和农民对地方上的“对策”防不胜防。那么,为什么乡镇可以想出对付中央政策的对策,拒不改变工作方式和工作作风很简单,对于分散的农民来讲,乡镇可以指挥村来实施高压,可以以种种借口来实现它的别有用心的目的。这就是说,正是“村政”最具价值的乡村领导关系可能为乡镇行政权力的无所约束提供手段,而民主化的村级治理则通过釜底抽薪,使得乡镇行政不转换工作方式和转变工作作风,就根本不可能维持下去,所有成为对策的借口都不能不转换成执行政策的压力和动力了。我们在长期的农村调查中深深地感到,转型时期试图以道德修养和成文制度约束权力,实为缘木求鱼。唯有以权力制约权力,单方面成为对付中央政策的“对策”才不致于肆无忌禅地四处横行。正因此,我们以为“村治”较“村政”为好。这里,要实行“村治”还必须解决两个认识问题,第一个问题是不受制约的乡镇行政权力可能造成何等严重的恶果。第二个问题是民主化的村级治理会对乡镇工作造成何等程度的困难。先回答第一个问题。从某种意义上,无论如何估计不受制约的乡镇行政权力所造成的恶果都不过份。以下以几件具体事项说明之。因为农民人均纯收入与“三提五统”挂钩,在当前的农村,农民人均纯收入便不是依据农民实际收入来计算,而是依据上面要收多少钱来规定;面对市场的农民当然有权力决定种什么不种什么,但当前农村普遍存在乡镇强迫农民种什么,如何种的问题。若农民增收,乡镇领导干部就有了“政绩”(事实上强迫农民种不种什么的后果大都是农民减收),农民减收了就该自己倒霉,很少有谁为农民减收承担过责任;强制保险、达标升级、不负责任的建设决策等等,所有这些,若乡镇负责人没有经济利益上的企图,也大都是为了搞出政绩以备升迁。其后果是,不搞得民穷财尽、民怨沸腾,不受制约的乡镇行政权力就不会善罢甘休。6再回答第二个问题。当前乡镇行政的主要工作可以归结为两项第一项是贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策,诸如计划生育、社会治安、民政优抚等方面的事务;第二项是收取诸种税费提留。当前我国经济已经基本结束以农助工的阶段,乡镇向农民收取的税费提留主要用于乡镇行政落实党和国家在农村诸种方针政策的费用和为农民提供公共服务。但是,当前乡镇行政往往只收费不服务,收费本身成为了目的。天下第一难的“计划生育”普遍被“提留收取”所替代,成为对当前农村工作的莫大讽刺。据调查,当前从农民那里收取的税费大多它用。理论上是为农民服务的收费,却变成了养活大批闲杂人员的人头经费。这样就有一个基本的问题既然不服务,收费干什么再问若不收费,当前成为天下第一难的税费收取是否可以变得容易起来税费收取之所以成为天下第一难,根本原因是农民没有钱,税费收取额度远远超过了农民实际可以承受的限度。从全国总体情况看,1994至1887年,全国农村向国家提供的农业税、农业特产税等税收从4332亿元上升到6963亿元,农民人均上缴税金由487元上升至763元,年均增长161,同期,全国农民向集体交纳的提留统筹从3658亿元上升到6455亿元,农民人均上缴集体的提留统筹由411元上升至701元,年均增长195,。而从1994至1997年,农民人均纯收入的增长速度为年均6。7在农民没有钱的情况下,无论是“村政”还是“村治”都不能解决问题。因此,可能造成乡镇行政工作困难的首要因素不是建立何种乡村关系,而是改革乡镇机构,精减乡镇人员,减少不服务的诸项收费。换句话说,构成为对未来民主化村级治理主要挑战和障碍的因素不在乡村关系而在乡镇本身,乡镇必须为民主化的村级治创造宽松的环境。好在民主化的村级治理本身不仅可能成为乡镇工作的障碍,而且可以成为乡镇机构改革的动力。三、乡镇机构改革的空间有一种流行的观点认为,当前农民负担屡减不轻和税费提留屡收不起的根本原因是费多税少,由此造成了收费者和缴费者双方的随意性,此种观点认为,只要将农村费改税,可以税法来规范收税和缴税双方的权利义务关系,从而既解决随意加重农民负担的问题,又解决税费收取困难的问题。这当然是一种良好的愿望。姑且不论税费不同的功用,费改税必须解决以下两个问题由谁来收税第二、收多少税先讨论第一个问题。当前乡村税费收取主要采用了两种方式第一种方式是由财税部门收税,由管理(服务)部门收费。财税部门和管理部门即乡镇的“七站八所”。过去农民出售公粮,“户卖村结”,无论是财税部门还是管理部门,它们都可以在“村结”时直接从农民售卖公粮所得款项中扣出,农民出售公粮得“白条”。近年强调“户卖户结”,财税和管理部门必须到一家一户农民家中收取税费。因为农户分散而庞大,其工作量远非乡镇七站八所所可以承担,因此,近年此种税费收取方式已较少采用,而大都转为第二种方式。具体地,第二种方式是“七站八所”将税费提留额度计算到村,然后,通过种种途径“攻关”乡镇行政,乡镇行政当然也无力承担税费收取所需要的工作量,因此,乡镇行政借用现行的乡村关系体制,与村主职干部鉴定税费收取责任状,对于按时或提前完成任务的村干部给予经济上的奖励,对于无法按时完成任务的村干部给予经济上的惩罚,严重的,由乡镇行政以工作不力免去村干部职务。单就以上两种税费提留收取方式而言,一种是由部门直接收取,一种是由乡村组
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