《关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示报告

1 / 21 关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示报告 村民委员会、村民小组与农村集体经济组织关系探讨 民法通则、土地管理法和物权法均规定，村民委员会、村民小组与集体经济组织并列，为农村土地集体所有权经营、管理体。于是，问题出现，村民委员会、村民小组与农村集体经济组织在农村集体所有土地方面有何关系 ?村民委员会、村民小组行使农村土地集体所有权如何解释，如存在权利基础问题，又应如何改造 ? 1.农村集体经济组织与村民委员会的关系 依村民委员会组织法 第五条第二款、第三款推知，农村集体经济组织应为农村土地集体所有权当然之主体，在无农村集体经济组织时，村民委员会对本村农民集体所有的土地享有管理权。 追本溯源，村民委员会行使农村土地集体所有权，起源于家庭联产承包责任制实行之后，国家推行政社分设的政策。 1984 年实行政社分设之后，政策导向于农村集体经济组织应当在群众自愿的基础上设置，可以以村为范围设置，也可以在原生产队范围内设置，可以与村民委员会分立，也可以“一套班子两块牌子”。回顾历史可以看出，村民委员会实质上承担了准集体经济组织的角色。 根据村民委员会组织法的规定，村民委员会本2 / 21 是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。其职责应当是村内公共事务之处理、协助行政和监督集体经济组织之代写代发论文运行。村民委员会组织法第五条的规定，实际上将农村土地集体所有权主体的内部关系视做村民自治关系，而由村民委员会行使管理权。难怪有的学者得出“集体土地所有权由谁来代表行使，实际上是村民自治权的行使问题”的结论。由村民委员会经营、管理的规定，或者由其代表行使农村土地集体所有权的规定，造成了 :第一，农村土地集体所有权主体含糊不清 ;第二， 将农村村民自治和集体成员自主行使农村土地集体所有权简单地混淆在一起 ; 第三，事实上削弱了农村集体经济组织的地位。本文认为，在特定空间范围内，农村的村民和集体成员并不完全重合，在迁徙自由的情况下，某人因取得该村户籍或者长期居住于该村，当然为该村的村民，有参与该村自治之权，但并不一定因此取得集体成员资格。因此，确有必要明确农村集体经济组织为农村土地集体所有权的主体，即在农村集体经济组织与村民委员会界限不清，或者没有设立农村集体经济组织的村，界定村民委员会与农村集体经济组织的关系，将村民委员会的职能主要 限定在对该农村集体经济组织的监督、管理上 ;或者设立土地股份合作社等各种农村集体经济组织。 3 / 21 2.农村集体经济组织与村民小组的关系 关于村民小组的规定，仅有村民委员会组织法第十条予以规定。该条规定包括两个方面 :第一，村民小组区划之设立、变更，由村民委员会决定 ;第二，村民小组设小组长一人，由村民小组会议推选。该条规定并没有明确村民小组的性质。有学者认为，村民小组为经济组织，但依该条看来，村民小组应为村民自治组织之一种。 村民小组行使农村土地集体所有权，仍然是历史沿革的原因， 要情己如上述，此不赘述。法律虽确认村民小组为农村集体所有土地的经营、管理者，或者是所有权的代表行使主体，但村民小组不应成为农村土地集体所有权的主体，原因在于 :第一，村民小组之设立与组织，属于村民自治之范畴，村民与集体成员并不完全重合，村民自治与集体财产之经营管理，并不相同，这一点前己述及 ;第二，村民小组之区划，多与原生产队重合，占有大多数的集体财产，但村民小组组织结构简单，仅设小组长一人，不能有效履行职能 ;第三，村民小组与村民委员会关系不明确，容易受到来自村民委员会的不当干预。考虑到农村集体财产多由村民小组 范围内的集体成员共同享有，因此，完善村民小组区划内的农村集体经济组织，由其担当该范围内农村土地集体所有权主体的角色，十分必要。 农村集体经济组织 4 / 21 农村集体经济组织，是指对土地拥有所有权的经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，由农民自愿联合，将其各自所有的生产资料投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。农村集体经济组织既不同于企业法人，又不同于社会团体，也不同于行政机关 ，自有其独特的政治性质和法律性质。农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织。农村集体经济组织在人民公社体解后，生产队一级组织仍按原规模延续下来，但名称有的已变化，各地称谓不一；其经营方式，已由原来的集体经营按劳分配变为现在的家庭经营了。 中文名 外文名 产生时间 农村集体经济组织 Rural collective economic organizations 上世纪五十年代初 组织目的 组织对象 组织类型 实行社会主义公有制改造 农民原 人民公社组织演变过来 目录 1 历史演变 ? 产生 ? 发展 5 / 21 2 现状 3 组织类型 4 成员资格 历史演变 农村集体经济组织最初由解放后的合作化运动，农户将自己的生产资料交出来形成集体，从而组建成以生产队为单位的集体经济组织。深刻地理解农村集体经济组织的法律与实践现状的基础是须清晰地认识中国农村集体经济组织的历史变迁。而要理清中国农村集体经济组织的历史变迁，则有必要从人民公社谈起。 产生 农村集体经济组织，产生于上世纪五十年代初的农业合作化运动。它是为实行社会主义公有制改造，在自然乡村范围内，更多是在一个生产队范围内，由农民自愿联合，将其各自所有 的生产资料，土地、较大型农具、耕地，投入集体所有，由集体组织农业生产经营，农民进行集体劳动，各尽所能，按劳分配的农业社会主义经济组织。 人民公社是中国农村集体所有制经济的一种组织形式。产生于 1957 年冬季以兴修水利为中心的农田基本建设高潮及稍后农村兴办集体工业的过程中。 1958 年 8 月中共中央作出的关于在农村建立人民公 社问题的决议，号召将6 / 21 高级农业合作社合并转为人民公社，实行同乡基层政权相结合的“政社合一”体制，人民公社同时也是农村社会的基层单位。因此，人民公社既是生产组织，也是基层政权。人民公社是以“政社合一”和集体统一经营为特征，是当时计划经济体制下农村政治经济制度的主要特征，代表着农村计划经济时代。 1958 底，全国基本上实现了一乡一社。人民公社初建阶段，一般实行全社统一核算、分级管理。下设生产大队，生产大队基本以地理意义上的自然村落为基础而设置，生产大队以下设生产队。普遍情况下，生产队为基本核算单位。也有以区建社的 ，则按乡设管理区，以下建制相同。分配上曾实行口粮供给制。社员的大型牲畜、农具、耕地、自留地等一切与农业生产相关的生产资料转归集体经营。 发展 1961 年后，中共中央提出农村人民公社工作条例供各地试行；同年秋，又决定将基本核算单位基本上下放到生产队。 1962 年 9 月，农村人民公社工作条例修正草案正式颁布，明确规定人民公社的基本核算单位是生产队，实行“三级所有，队为基础”，即生产资料分别归公社、生产大队和生产队三级所有，而以生产队所有制为基础。除公社和生产大队不同程度地拥有一些大型 农业机械和水利设施、举办一些集体企业外，土地、耕畜和农具归生产队所有。生产队实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产和收益的分配。7 / 21 按劳动工分计酬，恢复社员自留地。 现状 十一届三中全会之后，随着改革开放的深入，在农村家庭承包责任制逐步建立。原交由集体统一生产经营的大型牲畜、农具、耕地等生产资料全部分配到以家庭为单位的农户，随之，农业经营形式转为一家一户模式，集体从事农业生产经营基本不复存在。因此，人民公社时代的以集体统一经营为特征的各级经济组织名存实亡。换句话讲，公社的经济职能、生产大队 和生产队从此进入了有名无实状态。为了适应这一经济形势的变化， 1982 年宪法做出了两项重大规定：一是针对公社一级。规定将人民公社原来政经合一的体制改为政社分设体制，设立 乡人民政府和乡农业合作经济联合组织。但是到 1984年底中国基本完成由社到乡转变时，由于全国绝大部分农村地区已不存在集体生产经营活动，所以乡农业合作经济联合组织一直没有建立。二是针对生产大队一级。在生产大队的地理基础上，设立自然村，在村设立村民自治组织 -村民委员会。由于农村改革的不彻底不完善，农村集体经济组织的规范性政策法律法 规不健全，农村集体经济组织的管理及其活动处于由村民委员及其村民小组代管状态。村民委员会属于社团组织，而农村集体经济组织是经济组织。由于社团组织与经济组织的职能不相同，加上这两个组织的成员并不8 / 21 完全重合，村民委员会就无法取代农村集体经济组织了。 基层政权，也是从事集体经济活动的经济组织，政经合一，主要控制的集体资产为解放后全乡范围内农民投工、投劳或通过撵地投入土地形成的公社医院、学校、场镇、电站、农机站、供销社电影院等等公共服务设施及企事业单位资产。生产大队实际控制的资产，应为村下属各生产队成员通过 投工、投劳或者通过撵地投入土地资源形成的大队小学、大队办公室、广场、道路以及村办企业等资产。而生产队为纯粹从事集体经济活动的经济组织，其所有的资产包括农村的绝大部分耕地、道路、河道、灌溉设施、办公室、晒场、水碾等等资产，控制或者所有资产的比例应占到农村资产的 99%以上。在人民公社、生产大队和生产队这三种集体从事农业经济活动的组织中，生产队是基础，拥有包括土地、耕畜和农具在内的大部分的而且是主要的生产资料。农村集体经济组织是除国家以外对土地拥有所有权的唯一的一个组织，因此一般意义上的农村集体经济组织是指生产队 。 组织类型 1、原人民公社组织演变过来的。乡镇集体经济经营实体村经济合作社、村股份经济合作社、自然村组经济实体等。 2、新型联合组织。农民专业合作社、专业农场、其它合伙农村企业等。 9 / 21 成员资格 农村集体经济组织在土地管理法、土地承包法、物权法、村民委员会组织法等法律法规中都只提出了一个名词概念，而对集体经济组织的微观构成，即集体经济组织成员资格确定的标准却不够明确，这容易引发诸多矛盾纠纷，也影响农村产权改革。尽快对农村集体经济组织成 员资格作出“法律解释”，已成为当前推动农村改革发展的一项紧迫任务。从浙江省、成都温江区等地出台的相关“规定”，结合多年来的基层工作实际，对集体经济组织成员资格，应遵循实事求是、尊重历史、公平合理原则，结合土地承包、享受权利、履行义务等情况予以界定。 关于明确社区股份经济合作社与村民委员会 资产管理权责利关系的意见 根据京政发 XX28 号文件关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的意见的要求，镇党委、政府高度重视此项工作，经过三年的努力工作，目前全镇已有近 60%的村完成 了产权制度改革工作。为适应集体经济产权制度改革的新形势，进一步加强集体资产管理，明确社区股份经济合作社与村民委员会之间资产管理的权责利关系，结合我镇产权改革进展情况提出如下意见。 一、明确社区股份经济合作社与村民委员会资产管理工作的目的 随着我镇农村产权制度改革的全面推进，一10 / 21 种新型的分配关系和集体资产管理模式逐渐形成，这种形式就是社区股份经济合作社。为使村集体所有的资金、资产、资源创造更大的效益，让股民得到更多的收益分红，且不断地壮大社区股份经济合作社经济实力，对社区股份经济合作社与村民委员会的 资产管理进行统一划分，实行财务核算单独管理。从财务管理的角度把村民委员会收支与社区股份经济合作社收支分帐核算，最终实现经济协调发展、社会和谐稳定、股民和睦相处、利益分配公平合理。为实现社会主义新农村建设做好基础工作。 二、社区股份经济合作社与村民委员会的责权利关系 1、明确界定社区股份合作社与村民委员会之间的责权利关系 依据中华人民共和国村民委员会组织法、北京市农村集体资产管理条例和北京市关于积极推进乡村集体经济产权制度改革的 意见的相关规定，已完成产权制度改革 的村，必须要明确界定股份经济合作社与村委会双方的责权利关系，村内行政性事务由村委会严格按照村民委员会组织法进行管理；涉及集体资产的经营收益类事务由社区股份经济合作社负责。正确行使和处理好二者之间的关系是产权制度改革的总体要求。 2、社区股份经济合作社的责任 11 / 21 社区股份经济合作社属企业法人单位，实行理事长负责制。企业内部管理要建立权责明确、同股同筹、利益共享、风险共担的章程和制度。股东代表大会是股份经济合作社的最高管理机构。完成改制的社区股份经济合作社必须选举产生股东代表。企业的各项 经济工作必须以赢利为目标，增加企业资本金，减少债务，规避风险。 3、村民委员会的责任及权限 村民委员会的责任及权限按通州区村级组织规范管理工作实施细则的相关规定执行。 三、村级集体经济组织“三资”界定范围 农村产权制度改革工作完成后，新成立的社区股份经济合作社替代以前的集体经济合作社的全部职能。改制前村级集体经济组织的资产、资金、资源界定标准为：可经营性资产全部划归社区股份合作社，归其经营管理；土地等资源性资产归集体经济组织成员共同所有，由社区股 份经济合作社依法经营管理；在产权制度改革时已经纳入社区股份经济合作社资产范围的可支配资金，由社区股份经济合作社依法管理。 四、社区股份经济合作社与村民委员会资金使用审批程序 社区股份经济合作社资金使用审批程序 1、经营性资金使用审批程序 12 / 21 投资资金使用审批程序。 社区股份经济合作社对外投资必须做好投资项目报告，报理事会、监事会审核，审核通过后提交股东代表大会讨论，由三分之二以上有表决权的股东代表同意方可通过。投资项目通过后才能开始投资运做。 购置固定资产资金使用审批程序。 社区股份经济合作社在购置经营性固定资产时，必须做好固定资产购置资金预算报告，资产运营分析报告，提交股东代表大会讨论通过；购置非经营性固定资产则需提交全体股民大会讨论通过。在表决时必须有三分之二以上有表决权的股东代表同意方可通过。 经济业务正常资金审批程序。 社区股份经济合作社在开展正常经济活动时，资金支出在 2 万元以下则需理事会集体讨论通过；资金支出在 2万元 -5 万元则需理事会、监事会讨论通过；资金支出在 5 万元以上则需三分之二以上股东代表讨论 通过。重点加强对管理干部工资的审批，工资标准要依据社区股份经济合作社年经营收入及经营业绩制定方案，报某某镇村级集体资金监督管理领导小组审批。 土地出租、变现及举债的审批程序 社区股份经济合作社的土地出租、变现及举债等重大经济事项， 13 / 21 必须由股东代表大会讨论通过，新签合同以社区股份经济合作社名称签订。同时参照某政法 XX7 号文件关于加强村级集体经济组织债务管理工作意见、某政发 XX8 号文件关于村级合同的管理意见规定和某政发 XX21 号文件村级合同规范管理工作实施 意见的相关规定执行。 2、非经营性资金使用审批程序 社区股份经济合作社非经营性资金支出在 1 万元以下则须经理事会、监事会讨论通过。 1 万元以上则须经股东代表大会讨论通过。 3、股民收益分配审批程序 一个会计年度内，社区股份经济合作社的盈余收益按照现行会计制度的核算要求计算，股民分红每年不得超过两次，必须由理事会提出申请，报某某镇村级集体资金监督管理领导小组依据财务收益状况把关审批后，提交股东代表大会讨论通过，方可进行分红兑现。同时，严格控制发放各种补助、福利支出 ，统一纳入股民红利分配。 社区股份经济合作社资金运营状况每季度必须向股民及股东代表大会进行公示。未履行上述审批程序造成经济损失由理事长、总经理依法承担相应责任，并提交股民大会罢免责任人职务。 村民委员会资金使用审批程序 村民委员会各项资金使用审批坚持大额资金管理的14 / 21 相关规定。 五、土地征用、占用补偿收益的管理规定 征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费，是对被征地农村集体经济组织及其成员失地的补偿。按照国 发 XX28 号文件关于深化改革严格土地管理的决定、农经发 XX1 号文件关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见和北京市第 148 号令北京市建设征地补偿安置办法的相关规定执行： 1、地上附着物和青苗补偿费按投资人和产权所有人进行界定，是集体的补偿费归社区股份经济合作社，是个人的补偿费归个人。 2、土地补偿费必须确保农民具有长期稳定的生计来源。土地补偿费可以量化入股。坚决禁止以各种名目按人头分土地补偿费，禁止用于发放干部工资。 土地补偿费只能 用于发展生产、增加积累、公益事业、集体福利等方面。每年资金使用原则上不得超过土地补偿费总额的 5%，使用方案必须先报某某镇村级集体资金监督管理领导小组审核批准后，提交股东代表大会讨论通过才能实施；对于收益非常好的重大投资项目采取一事一议的办法给予解决。 15 / 21 3、安置补助费不能计入股份经济合作社的经营收入。该笔费用实行专户存储，专项用于人员安置支出。安置补助费的存款利息收入可以计入收益。 六、财务核算的具体内容 村民委员会资金的来源主要包括： 1、集体股 30%部分的红 利。 2、财政转移支付资金。 3、专项工程的政府扶持资金。 村委会和村集体经济组织的关系 在农村民主管理实践中，村委会和村集体经济组织的关系常常纠结不清，带来了一系列亟待理顺的问题。 按照现有的法律规定，村委会和村集体经济组织是两个独立组织。根据村委会组织法，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行的村民自治制度的主要组织载体。而根据宪法和农业法等法律 ，村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。我国农村的基本经济制度是“农村土地集体所有制”和“家庭承包、统分结合的双层经营机制”。农村集体经济组织是农村统分结合双层经营机制中“统”的功能的承担者，大致可以分为乡镇、村和村民小组三级。按照丁关良提供的数据， 1999 年全国有农村社区性的合作经济组16 / 21 织万个，其中乡一级万个、村一级万个、组一级万个，分别占乡总数的 %、村总数的 %、组总数的 %。因此，在村一级，既存在村委会，也存在村级集体经济组织，前者是农村群众的自治组织，后者是具有独立进行经济活动自主权的经济 组织，两者之间并不存在行政上的上下级关系。 但是现有法律规定在两者职责权限上存在交叉重叠的问题。依据农业法，农村集体经济组织的主要职能是做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。农村集体经济组织的集体资产包括：法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；集体经济组织的财产；集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；集体所有的其他财产。对此，村委会组织法也予以肯定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独 立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营机制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。”这一规定应当说明确了村委会和农村集体经济组织的关系。但是该法在同一条中又规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境”，从而造成了村委会职权与农村集体经济组织职权的交叉。据此，村委会在集17 / 21 体土地等资产的管理方面，可取代村集体经济组织。不仅如此，村委会和村集体经济组织职能交叉的规 定在多部法律中都有体现。比如，土地管理法第十二条规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。又如，民法通则第七十四条规定：集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。 按照上述法律规定，可以由村委会实施也可以由村集体经济组织实施的事项，究竟该由谁负责？会不会带来“大家都负责，大家都不负责”的问题？如何防止推诿扯皮的情况？张丽琴指出：一些省的地方立法中对此问题作了进一步明 确，大多认为农村集体经济组织应当独立行使经济管理职权，但是在尚未设立集体经济组织的农村中，由村委会行使相应的权力。如甘肃省农村集体资产管理条例规定，农村集体经济组织在遵守国家有关法律、法规的前提下，制定组织章程，实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项，有独立进行经济活动的自主权，行使集体资产管理、使用、收 益、处分权。尚未成立村集体经济组织的，由村民委员会暂行村集体经济组织的职能。在实践中，虽然绝大多数地方都成立了村集体经济组织，但是其功能虚化、弱化，18 / 21 村委会替代村集 体经济组织的情况十分普遍。 鉴于这种情况，有人提出要扩大村民委员会的经济功能，使之向集体经济组织方向发展。在近来的村委会组织法修订中，也有人主张明确村委会主任作为村集体经济组织法人代表的法律地位。这些主张的实质是将村委会和村集体经济组织合二为一。其理由主要是，既然在许多地方村委会已经在事实上替代了村集体经济组织，干脆就从法律上予以确认，以避免法律规定和法律实践之间的冲突，而且合并后也可以减少人员，节省开支，减轻村级负担。对此，笔者不敢苟同。 从理论上看，村委会和村集体经济组织虽然 都以建制村为地域范围，以该地域范围内的农民为其成员，但是它们的性质不同，两者有着不同的组织目标、价值诉求和运作逻辑。村委会虽然在法律上定性为群众自治组织，并不是政治组织，但是它与一般的自治组织有着很大的不同。首先，村委会的成立并不是基于自治组织全体成员的共同意志，而是按照法律规定必须设立的，村民也没有加入和退出的自由。村委会组织法第八条规定，“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人 民政府批准。”根据此项规定，村委会设立的提出和批准都是由政府决定19 / 21 的，村民的共同意志并不起决定性作用。其次，村委会承担了很多政府职能，如协助政府完成各项任务，提供社区公共服务等。按照宪法和村委会组织法，村委会要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安。乡镇政府与村委会之间虽然不是领导与被领导的关系，但是村民委员会有义务协助乡镇政府开展工作。因此，在一定意义上，村委会是一个准政府性质的公共权力机构。许多外国学者也因此将村民自治理解为“地方自治”。 村委会的公共性决定了它的组织 目标是为村庄社区内的所有成员提供同等的公共服务，公平正义是它的价值诉求，民主是它的运作逻辑。这就是为什么村委会组织法规定村委会实行“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”的原因。而村集体经济组织的性质是经济组织，它的组织目标是追求经济利益的最大化，即做好集体资产的管理工作，使集体资产得到合理利用和有效保护，并确保集体资产的保值增值。 因此，效率是它的价值诉求，资本决定发言权是它的运作逻辑。虽然法律也规定集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选