（公共管理专业论文）我国煤矿安全监管的研究.pdf

摘 要 煤矿安全生产的监管工作是构建和谐社会的重要内容，是实施安全发展、和谐 发展的重要环节，同时也是煤矿企业走长远发展、可持续发展道路的必要条件。然 而一直以来，我国的煤矿生产行业走着边缘化的道路，煤炭市场的不健全使得整个 行业受利益驱使，煤矿安全事故频发，私挖乱采极大地破坏资源，煤矿安全生产的 监管工作不能行之有效。新时期，煤矿安全事故频发与构建和谐社会格格不入，矛 盾必须解决。 本文试图通过对国内外煤矿安全生产的现状、政策法规、监管机制、运行体系、 职业健康、社会监督等方面的分析、对比，结合我国煤矿安全监管的实际情况，旨 在全面剖析我国煤矿安全问题，从多个方面提出针对性的解决方法或对策。同时提 出构建煤矿安全监管工作的新思路、新机制、新体系，以求进一步推动我国煤矿安 全监管工作的系统化，全面化。 关键词: 和谐社会；煤矿安全监管；职业健康；安全机制 abstract safety supervision work on coal mines is not only a vital part of building up a harmonious society, but also an essential condition for coal mines to follow the path of long-term and sustainable development. however, chinas coal mine production industry which all the time follows a marginalized path, is propelled by profits due to unsound coal mine market. coal mine accidents are rampant. private dug and unreasonable exploitation are seriously detrimental to resources. all these problems contribute to the failure of safety supervision on coal mines. in our new times, the contradiction that frequent coal mine safety accidents is incompatible with creating a harmonious society must be resolved. the paper proposes customized solutions or countermeasures from many aspects through analyzing and contrasting the contemporary condition, policies and regulations, supervision mechanism, occupational healthy society of safety production of domestic and overseas coal mines in regard to the practical situation of safety supervision, aiming to analyze security issue of chinas coal mines in an all-around way. this paper also puts forward new ideas, new mechanisms and new systems of safety supervision work so as to further advance systematization and generalization of safety supervision on chinas coal mines. key words: harmonious society; safety supervision on coal mines; occupational health; security mechanism. 我国煤矿安全监管的研究 41 承承 诺诺 书书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导 下独立完成的，学位论文的知识产权属于山西大学。如 果今后以其他单位名义发表与在读期间学位论文相关的 内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的文献资 料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表 或撰写过的成果。 学位论文作者（签章） ： 2010 年 月 日 引言 1 引引 言言 1.1 研究背景 近年来，我国煤矿安全事故频频发生，一些煤矿片面追求经济利益，忽视安全 投入和安全技术培训，安全管理和生产技术水平落后，由此引发的事故给国家和人 民带来了巨大的经济损失，造成了恶劣的社会影响。而我国的煤矿管理、监察法规 在这些事故背后又是显得那么的无奈，地方政府注重经济效益与政府官员的人情风 成为煤矿安全监管过程中很难逾越的屏障，监管人员往往在实际操作中不尽如人意。 当前，我国煤矿安全监管问题虽然得到了更大的关注，但是对于煤矿安全监管 问题的系统研究还处于开始阶段，目前多是一些片面、表面的针对措施。在煤矿安 全的学术领域方面，主要是科研开发方面的研究较多一些，对于从公共管理学角度 进行研究的成果较少，多数也研究不够深入。 1.2 研究的目的和意义 能源是国家经济的命脉，毛泽东在建国初期就提倡“开发矿业” ，一个国家的矿 业是这个国家经济的中流砥柱。煤炭对中国这个发展中国家而言，当前所起的作用 是其它能源所不能相当的，煤矿生产在中国是历史悠久。 新时期对中国而言是构建和谐社会，和谐社会的根本是以人为本，当煤矿安全 事故频发，当矿工的生命在某些人的眼中是那么的卑微时，煤矿安全事故对构建和 谐社会是一大阻碍。面对生命在矿难中的卑微，面对眼泪在矿难中的揪心，不得不 反思现行煤矿的安全监管体系，这是一个当前急需解决的难题，也是一个值得去长 期研究的课题。 在中国，山西作为资源大省，煤矿开采历史之久、程度之高均居全国之首，山 西的煤矿安全生产事故在全国也具有典型性。在国外，美国作为煤炭工业大国在煤 炭产业方面与中国具有类比性，而其在煤矿安全监管方面的全面性、先进性在国外 来说具有代表性。 以代表中国的山西和美国为例，通过对煤矿安全生产监管的探索研究，建立煤 矿安全生产的长效机制，从政策法规、监管机制，运行体系、安全培训、职业健康、 社会监督等方面规范煤矿安全生产行业，使其健康持续发展，同时从侧面影响煤炭 市场，使其走出畸形发展的状态；从资源方面上来说，又能节约能源，减少煤炭能 源的浪费，提高能源利用率；从环境保护方面来说，煤炭生产行业对环境的污染可 我国煤矿安全监管的研究 2 以减少，从而影响由环境引起的相关反应；从社会学的角度来讲，构建和谐社会不 因煤矿安全事故而冲突。当前全国都在贯彻科学发展观，通过对煤矿安全生产监管 的探索研究也是在这方面的体现。 国内外煤矿安全生产现状简况 3 第一章 国内外煤矿安全生产现状简况 1.1 国内煤矿安全生产现状简况 中国是世界上煤炭产量最高的国家，长期以来，煤炭作为我国的主要能源，在 一次能源消费中，2002 年总能源消费结构中占 70%以上。2002 年国内煤炭消费 13 亿吨，产量突破 13 亿吨。国有重点煤矿的产量快速增长，产量突破 7 亿吨，创下中 国煤炭工业发展史上的最高值。国有地方煤矿原煤产量 2.44 亿吨，乡镇煤矿原煤产 量 3.34 万吨。 随着煤矿产量的逐渐提高，煤矿安全事故呈上升趋势，全国煤矿安全事矿频频 发生。山西为资源大省，煤矿开采历史之久，程度之高均居全国之首，山西的煤矿 安全生产事故在全国也具有典型性。如 2001 年 11 月 14 日至 22 日，山西省在短短 9 天内接连发生了 5 起乡镇煤矿瓦斯爆炸事故，近百名矿工死亡，在全省乃至全国重 重敲响了煤矿安全生产的警钟。在随后的 2002 年 5 月日，山西运城富源煤矿发生 透水事故，矿主隐瞒不报，致使 20 名矿工死亡、1 人失踪。2007 年 3 月 18 日山西 晋城市苗匠煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，被困井下 21 名矿工全部遇难；2007 年 3 月 28 日山西临汾尧都区余家岭煤矿发生瓦斯爆炸，造成 26 人死亡； 2007 年 5 月 5 日 山西临汾蒲县克城镇蒲邓煤矿发生瓦斯爆炸，遇难 28 人。 近年来 ,全国煤矿安全状况稳定好转。2000 年全国煤矿事故死亡人数比 1999 年 减少 280 人， 2001 年又减少 128 人， 煤矿特重大事故呈逐年下降趋势。 从整体上看， 煤矿事故频发、特别是特重大事故多发的势头得以遏制，但是平均每 7.4 天仍然会发 生一起特大煤矿安全事故，远远高出世界平均水平。 1.2 国外煤矿安全生产现状简况 目前，美国是仅次于中国的世界第二大煤炭生产国，也是仅次于澳大利亚的第 二大煤炭出口国，同时还是世界上煤矿劳动生产率最高的安全生产最好的国家。而 2004 年美国产煤近 10 亿吨，但煤矿生产安全事故中总共只死亡 27 人。实际上连续 3 年来， 美国煤矿生产安全事故的死亡人数都低于 30 人， 每百万吨煤死亡人数在 0.03 以下 1。2003 年我国煤炭产量约占全球产量的 35%，事故死亡人数则占近 80%。我国 采煤效率仅为美国的 2.2%，南非的 8.1%，百万吨死亡率却是美国的 100 倍，南非的 30 倍。 1黄盛初 . 借鉴美国经验，建立适合我国国情的煤矿安全监察体系 . 国际交流 我国煤矿安全监管的研究 4 美国煤炭产量在进入 20 世纪 70 年代后开始回升。20 世纪 70 年代中后期以后， 特别进入是 20 世纪 80 年代，煤炭产量连续稳定快速增长，1971 年产煤 5.09 亿吨， 1977 年超过二战期间历史最高水平，达到 6.32 亿吨，1980 年产煤 7.5 亿吨，1985 年产煤 8 亿吨，1990 年产煤 9.33 亿吨，成为煤炭生产史上第三个里程碑，也是迄今 美国煤炭产量的最高记录 2。20 世纪 90 年代至今美国煤矿业也是经历了一个从事故 多发到加强立法和管理、最终过渡到安全生产、低事故时期的过程。美国煤矿生产 事故多发期是在生产技术和管理都比较落后的 19 世纪后期和 20 世纪初期。 煤矿工业的健康安全状况从 20 世纪早期开始就得到了大幅的改善。其安全状况 的改善大致经历了三个历史性的时期，20 世纪五六十年代，美国煤矿事故死亡人数 每年仍高达 2000 人左右；20 世纪 70 年代后期联邦矿业安全和健康法实施后死亡人 数立即下降到 1000 人以下；1993 年后的煤矿事故年死亡人数降至 50 人以下；1976 年以来，美国一次死亡 5 人以上的严重煤矿事故仅有 13 起，平均两年发生一起。近 十余年来，美国煤矿工人数量逐年递减，与此同时事故总体情况趋于缓和，呈现出 平稳递减并伴有小幅度震荡的势态。 2002 年是美国煤矿历史上安全记录最好的年度， 人员死亡达到历史的最低水平27 人 3。 2杨瑾娣 . 美国煤炭工业考察报告 . 中国煤炭，2001（01） ：5052 3黄盛初 . 借鉴美国经验，建立适合我国国情的煤矿安全监察体系 . 国际交流 国内外煤矿安全生产理论体系 5 第二章 国内外煤矿安全生产理论体系 2.1 国外以职业安全健康管理体系为核心的各种风险管理体系 2.1.1 基于美国劳工部的职业安全管理 美国劳工部（osha）的主要职能是监督，总部在全国设有 120 间办公室，2200 个监督员。每年要进行 9 万个检查活动，2003 年年度财政预算资金 10 亿美元。目前 美国劳工部正在完善其功能，但由于美国劳工部人员短缺，只能做一些重要的检查。 osha 认为，最重要的是企业要制定详细的标准来规范自己。近 lo 年20 年企业已 认识到安全生产可以产生“双赢”的效果，而预防有着最基本的作用，其中重要的 是提高企业人员的安全意识，降低死伤率。osha 的法律、标准要经过经济师评估， 以确定是否符合实际情况。经过评估发现，预防资金要比事后的赔偿资金投入少得 多。那么，为什么企业不去做评估呢？原因是企业无法评估损失的大小：这种情况 下，如果企业想做预评，osha 会尽量帮助的。企业一旦通过预评。三年内不再被检 查(除有死亡事故)。但是，由于预评是给大企业的，osha 也有适合小企业的计划， 这些计划帮助小企业、小公司改进了生产环境，降低了保险公司对其的保险率，很 受小企业的欢迎。 由此看出osha在全国范围内从上到下对生产过程和各项活动中安全的控制和预 防是非常高的。把安全评价和风险评估做到每一个企业中，让安全评价，预防措施， 保险赔偿都纳入企业的效益中，以最大限度地减少损失，提高社会的稳定性。职业 安全卫生实验室认证工作，原是 osha 工作的一部分，因为这项工作可以采取同行评 估的形式， 用市场中介的方式来开展， 所以 osha 将其交由美国工业卫生协会 （aiha） 进行 4。 2.1.2 基于美国工业卫生协会的职业和环境卫生教育 美国工业卫生协会致力于使其全体会员始终成为并保持在最高的职业水准上， 该协会与美国工业卫生理事会联合，共同推进工业卫生学家的资格认证工作。在专 业技术水平完全通过资质认证过程后，即被授予(有合格证书的)工业卫生学家，或 称专业工业卫生学家。美国工业卫生协会设置各种综合性的教育计划，使职业和环 境卫生安全的专业人员始终在工业卫生领域里保持领先水平。 美国工业卫生协会的计划和服务目标是： 美国工业卫生协会要成为职业和环境 4谢玉清 . 美国煤矿安全监察及财政预算编制 . 第 1 版 . 北京 , 企业管理出版 我国煤矿安全监管的研究 6 卫生安全界的知识、计划和服务的宝库，又是传播者。 为了达到这个目标，将要：一、建立 alha 网站，成为信息和知识产品的门户； 二、提供安全环境产品和服务，以支持会员的需要；三、拓宽虚拟和实质性学习机 会，以满足会员和顾客的需要；四、扩大实验室质量，保证服务的范围；五、有计 划地参与国际活动和扩大交流范围。 它的政策目标是：一、扩大对于全国和州的关键性政策问题的立场和白皮书的 出版传播；二、通过研制和传播各种指南和标准作为专业工作的基础，使有关工业 卫生和职业安全卫生环境方面的科学和政策问题，在利益相关的部门和人员中取得 共识；三、有选择地与那些在政策问题上有共同利益和肯定结果的管理机关、部门、 公众团体及其他相关团体结成伙伴，形成合作关系；四、努力使工业卫生（ih）证 书与职业卫生安全环境（ohse）证书达到互惠和互相承认。 美国工业卫生协会将积极提升职业和职业技能的价值：一、积极在人才市场上 推进 ih 与其他被承认的 ohse 专业证书成为相当的资格；二、推动和支持大学里的 工业卫生教育；三、及时向会员反映当前机构和专业的发展方向。 美国工业卫生协会将建立有效的会员补充和保留的标准，他将：一、在世界范 围内增加 lh 及其他 0hse 工作者的会员数；二、与会员之间加强双向联系；三、把 为美国工业卫生协会顾客服务放在第一位；四、保证与会员资格相关的各种机会。 2.1.3 基于实验室认证的职业安全卫生认证体系 实验室认证工作在美国已开始近 30 年了，1974 年 aiha 就策划了实验室质量保 证程序。该程序展现的是，作为影响健康和自然资源职业性危害的评估， aiha 要作 为国际性实验室质量保证程序的提供者。他的信条是，为适当的决定提供正确的数 据。即经过认证的实验室提供的数据可用于风险管理的报告。 从那时至今，aiha 已实施了四个实验室认证程序，分别是 1974 年开始的工业卫 生实验室认证；环境铅的实验室认证；办公室环境细菌、霉菌实验室认征；食品的 实验室认证。 5 个精确分析测试程序分别是：工业卫生精确分析测试(ihpat)、 高精度石棉精 确分析测试(bapal) 、环境铅精确分析测试(elpat)、 细菌、霉菌精确分析测试 (empat) 、铍精确分析测试(bepat)。 从以上情况看，美国的职业安全卫生实验室认证分为两种，实验室认证和精确 测试分析认证都是专项。美国职业安全卫生实验室的作用是：经过认证的实验室其 国内外煤矿安全生产理论体系 7 对有毒有害物质的分析测试数据是权威的。虽然法律并没有规定，其数据具有法律 上的认可，由于 aiha 是全国性的中介组织和权威的社团，它所认证的实验室的数据 被各方采用，包括法官。目前接受 aiha 认证的国外实验室分布在 13 个国家。 2.2 我国的安全生产理论体系 2.2.1 以安全发展为核心的安全生产理论体系 一、安全发展科学理念和指导原则 胡锦涛总书记在中央政治局第 30 次学习会上说：把安全发展作为一个重要理念 纳入社会主义现代化建设总体战略，是我们对科学发展观认识的深化。党的十六届 五中全会确立安全发展指导原则以来，以人为本首先要以人的生命为本，科学发展 首先要安全发展，和谐社会首先要关爱生命，逐步成为大家的共识。安全生产是工 业化进程中必然遇到的问题，工业化国家普遍经历了从事故多发到渐趋稳定、逐步 下降、最终实现根本好转的安全生产发展周期。重视保护人的生命安全和健康，致 力于改善安全生产状况，走“安全发展”之路，反映了人类社会的共同价值观念和 社会文明进步的总体趋势，体现了我们党的宗旨和执政理念，是我国经济社会发展 战略的必然选择。 遵循安全发展的指导原则： 国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要首次 把安全生产列为专节，规定“十一五”期间亿元国内生产总值生产安全事故死亡率 降低 35%，工矿商贸企业十万从业人员生产安全事故死亡率降低 25% 5。上述两大约束 性指标与道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率共同纳入了国家统计指标体系。 各地、各重点行业领域“十一五”规划也都确定了与国家目标相衔接的安全生产目 标。国务院安委会连年实施了年度安全生产控制指标考核，逐级分解落实到地方政 府和重点企业，初步实现了安全生产与经济建设、社会和谐进步各方面工作同步规 划、同步部署、同步推进。 二、 “安全第一、预防为主、综合治理”方针 这一方针反映了随着安全生产实践活动的深入，我们对安全生产规律特点认识 上的逐步深化。构成安全生产方针的三句话，分别明确了安全生产在经济建设和生 产经营活动中的首要地位、安全生产工作的主体性任务和实现安全生产的根本途径。 安全生产是社会生产力水平和社会管理水平的综合反映。 “综合治理”进入安全生产 方针，体现了安全生产的内在规律和客观要求，使党的安全生产方针更加具有现实 5段雪岭，李保吉 . 关于我国煤矿的本质安全管理 . 科技促进发展，2008 年第 12 期 我国煤矿安全监管的研究 8 针对性和指导意义，表明了安全生产必须建立在对薄弱环节和深层次问题进行积极 治理的基点上。综合运用法律、经济、科技和必要的行政手段，做到标本兼治、重 在治本才能扭转被动，逐步从根本上解决问题，实现长治久安。 三、 “两个主体”和“两个负责制” “两个主体” ：政府是安全生产的监管主体，企业是安全生产的责任主体。 “两 个负责制” ：安全生产工作必须落实政府行政首长负责制和企业法定代表人负责制， 并将其纳入政绩业绩考核，建立健全激励约束机制 6。各地政府和各级行政首长安全 生产守土有责，为官一任须保一方平安。温家宝总理在 2006 年度全国安全生产工作 会议上讲： “抓发展经济是政绩，抓安全生产也是政绩” 。要树立正确的政绩观，摆 正安全生产与发展经济的关系，自觉做到安全生产与经济运行和社会管理各方面工 作一起抓、一肩挑，一岗双责。各类企业及企业法定代表人要依法依规履行安全生 产职责。保障从业人员的安全和健康。安全生产主体责任的落实到位，既需要企业 家的自觉性，离不开员工的积极性，也需要政府依法监管、行业有效指导和社会广 泛监督。政企分开不等于撒手不管、放任自流。要从加强企业自我约束、强化企业 社会责任、建立包括安全在内的企业诚信体系、强化外部监督、落实行业指导等方 面共同着手，坚决纠正一些企业忽视安全、放松管理的错误倾向，督促企业依靠职 工群众，注重科技进步，加大安全投入，严格内部管理，确保党和国家安全生产方 针政策、法律法令在各类企业的贯彻落实。 四、依法治安、重点治乱，建立规范的安全生产法治秩序 我国安全生产领域的一些问题特别是非法违法、违规违纪等问题，积弊已久、 积重难返，有的已成“癌疾” ，须用严刑峻法治理安全生产领域的混乱状况。全国人 大常委会通过了刑法修正案(六)，高法高检作出了关于办理危害矿山安全生产 犯罪案件的司法解释 ，进一步加大了对安全生产刑事犯罪的惩罚力度。中纪委、 监察部牵头开展了清理纠正国家机关工作人员和国企负责人违规入股煤矿行为，制 定了查处安全生产领域违法违纪行为党纪政纪处分的解释和规定，严厉查处失职渎 职行为和官商勾结、权钱交易等腐败现象。国务院生产安全事故报告和调查处理 条例已施行，必须坚持加大事故责任追究。 根据目前我国司法和行政资源配置现状，必须建立党委和政府统一领导、各相 关方面共同参与的联合执法机制；建立政府安全监管机构与司法机关的沟通协调机 制，提高执法效率，提高政府安全生产工作的执行力和公信力。 6韩安圣 . 浅谈行为科学与安全生产管理 . 煤矿安全 国内外煤矿安全生产理论体系 9 五、用科技教育引领支撑安全生产，安全生产是先进生产力的体现 必须坚持“科技兴安” 。开展安全科技攻关，加大投入，加快安全技术改造，采 用先进技术和装备，淘汰落后生产能力；对从业人员特别是农民工进行强制性培训， 提高安全技能；加快培养重点行业紧缺人才和高技能人才，普及安全知识，提高全 民安全素质。推广应用了先进适用安全技术，定期发布淘汰不符合安全要求的落后 工艺、技术和设备。在国家科技支撑计划框架下组织开展了煤矿、矿山、危化品等 领域安全生产重点课题的科研攻关，采取各种方式扩大培养急需人才。 六、依靠人民群众，形成广泛的参与和监督机制 安全生产为了人民群众，同时又必须调动和依靠人民群众的积极性，保障人民 群众安全生产知情权、参与权和监督权。要发挥工会、青年团等群众组织的作用， 组织职工参与和监督企业安全生产工作，维护从业人员的安全权益，广泛开展群众 性安全生产活动。社会公众和媒体关注安全生产，积极反映问题、举报事故，是社 会文明进步的表现，是对安全生产工作的有力支持。要加强安全文化和舆论阵地建 设，保持正确的舆论导向，宣传党和政府安全生产的重大决策，宣传各地、各行业 付出的努力和取得的成效，宣传安全生产可信可学的好典型、好经验，揭露安全生 产领域各种非法、违法行为。要坚持和完善举报奖励制度，鼓励群众和媒体据实举 报，要及时公布典型事故的查处结果，接受社会公众的监督。 2.2.2 以 12项治本之策为内容的安全生产政策措施体系 2005 年底温家宝总理主持召开的国务院第 116 次常务会议，决定在采取断然措 施、坚决遏制重特大事故的同时，从安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、 经济政策、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、 社会监督参与、安全监管及应急管理体制等 12 个方面，有针对性地采取一系列切实 有效的对策措施，抓紧解决影响制约我国安全生产的深层次、历史性问题，加快建 立安全生产长效机制。近年来，国务院各部委、各有关方面围绕上述内容抓紧工作、 狠抓落实，相继制定出台了一系列具体办法措施。各地政府也从实际出发，制定出 台、健全完善地方性法规和政策。 由 12 项治本之策所构成的安全生产政策措施体系，建立在对社会主义市场经济 条件下和工业化加速发展阶段安全生产规律特点深入分析、准确把握的基础上，符 合现阶段国情和安全生产领域的实际，是党的安全生产方针的具体化，是近年来安 全生产工作方式方法、手段途径的概括和总结，是我们用科学发展观和安全发展理 我国煤矿安全监管的研究 10 念指导安全生产工作实践的又一重要收获。这一体系的初步形成。标志着国家安全 生产政策趋于健全完善，意味着安全生产工作开始进入标本兼治、重在治本的新阶 段。 安全生产政策措施体系结构完整、内涵丰富，包含了安全生产的各种要素。以 及安全生产的各种方法手段。贯彻落实相关政策措施的过程，事实上就是全面加强 和改进安全生产工作的过程。 从构成安全生产的基本要素上看，12 项政策措施大致上可以分为以下 5 类：一 是安全文化。包括加强教育培训，加快高危和重点行业紧缺人才培养，提高从业人 员特别是农民工的安全技能，加强社会监督，动员人民群众关心支持、参与监督安 全生产工作。二是安全法制。加快安全生产配套立法，从国家的法律法规，直到行 业、企业的规章制度，严密罗织安全生产法网，增强全社会安全法制意识，坚持有 法必依、执法必严、违法必纠。三是安全责任。包括制定安全发展规划，坚持完善 安全生产控制考核指标体系，纳入政绩业绩；加强和改善经济调控，为安全生产创 造有利环境；落实企业安全生产主体责任，加强监督考核。建立激励约束机制；严 格事故责任追究，防范惩治失职渎职以及腐败现象；健全完善安全监管和应急管理 体制，加强行业管理，实施行业有效指导。四是安全科技。加快推动安全生产科技 进步，开展重大课题科研攻关，推广应用安全性能先进可靠的新技术、新工艺、新 设备和新材料，淘汰落后生产能力。五是安全投入。包括采取有利于安全生产的经 济政策，鼓励企业成为安全生产的投资主体，扶持重点煤矿治理瓦斯等重大隐患， 偿还历史欠帐，加大信息、应急救援等公共安全基础投入，提高全社会安全生产保 障能力等。 从安全生产工作的方法手段上看，12 项政策措施可以分为经济、法律、科技、 行政等多种方法手段和途径。经济手段尤其突出。2006 年以来国务院办公厅以及相 关部门联合制定下发了 40 多个政策性、规范性文件。如煤炭工业可持续发展政策措 施试点、煤炭资源有偿使用、国债资金扶持国有重点煤矿治理隐患、高危行业安全 费用提取、安全风险抵押、煤层气抽采利用、工伤责任保险和商业保险等作出明确 规定，采取了一系列扶持优惠经济政策。仅在煤层气抽采利用方面，近期国家相关 部门就出台了税收优惠、煤层气利用财政补贴、鼓励煤层气发电上网、矿权与气权 统一设置和协调开发、扩大对外合作等多项经济政策。 一个时期来的实践表明，由 12 项治本之策为内容的安全生产政策措施体系，符 合国情、切合实际，治之有力、行之有效，既是长效机制，也是速效机制。只要认 国内外煤矿安全生产理论体系 11 真贯彻、落到实处，就能够发挥作用、见到成效。必须进一步坚定信心、持之以恒 地抓好贯彻落实，并在实践中总结经验教训，不断丰富完善。 2.2.3 开展隐患排查治理专项行动 排查治理隐患是现阶段安全生产工作的基本任务。在目前高危、重点行业领域 生产安全事故仍然多发高发的现实情况下，现阶段安全生产的主要工作就在于防范 遏制重特大事故，减少事故总量，减少人员伤亡事故源于隐患，隐患是安全生产各 种问题的集中表现。只有根治一处隐患，才有可能减少一次事故，只有扎扎实实抓 好隐患排查处理，才能逐步掌握本地区、本单位和全国安全生产工作的主动权，只 有抓好排查治理隐患、防范重特大事故这个基础环节，才能推动我国安全生产状况 的逐步好转。 我国煤矿安全监管的研究 12 第三章 国内外煤矿安全生产体系分析 3.1 美国煤矿安全生产法治化分析 3.1.1 完善的煤矿安全与健康法规体系 围绕煤矿安全生产，美国自 1891 年国会通过第一个管理矿山安全的法规至今先 后制定了十多部法律，安全标准越来越高，已建立起了一个系统全面、功能完善的 职业安全与健康法律体系。1969 年美国联邦政府制定的联邦煤矿健康与安全法 ， 比以前任何一部约束采矿工业的联邦法规更全面、更严格。1977 年的联邦矿山安 全与健康法 ，是美国联邦政府对全国矿山安全与健康实行监督管理的最高法律。在 此法的开章之初重申了国会的几点声明： 一、煤矿和其他矿山至关重要的是其最珍贵的资源矿工的健康与安全； 二、必须采取有效的手段和措施来改进全国煤矿和其他矿山的工作条件，以防 止人身伤亡事故和职业病的发生； 三、矿山的经营者应对避免矿山出现不安全和有害健康的工作条件和作业负有 主要责任。这部法律还确立了以下几个基本原则：首先是安全检查经常化，每个地 下煤矿每年必须接受四次安全检查，露天煤矿则必须接受两次检查；其次是事故责 任追究制，当出现伤亡事故时，调查人员必须出具报告指明责任，蓄意违反法案的 责任者也将被处以罚款或有期徒刑；第三是安全检查“突袭制” ，任何提前泄露安全 检查信息的人，会被处以罚款或有期徒刑；第四是监察人员和矿业设备供应者的连 带责任制，监察人员出具误导性的错误报告，矿业设备供应者提供不安全设备，都 有可能被处以罚款或有期徒刑。美国 20 世纪 70 年代前后的事故调查报告显示，85% 的事故是因工作人员的“不安全行为”所致，基于此，在美国联邦法典矿产资源 卷中对矿山工作人员包括经营者的培训作出详细规定，要求所有工作人员上岗前要 接受培训，矿工每年至少必须接受 8 小时再培训，每 12 个月必须接受一次应对危险 培训，矿长、工长都必须经州政府一级机关的考核，发给证书才能在本州煤矿任职， 而且上岗后每年还要接受再培训，体现了全员培训的理念。随着这一系列具备严谨 的规定性和良好的可操作性的法律的实施，美国煤矿生产所造成的人员死亡事故下 降到世界最低水平，基本已杜绝一次死亡 2 人以上的事故发生。 1995 年 9 月，美国矿山安全与健康监察局制定了煤矿安全监察程序 ，详细规 定了煤矿安全监察人员在履行职责时必须遵循的程序。 国内外煤矿安全生产体系分析 13 3.1.2 严格的煤矿安全监管体系 一、严密的安全监察机制 在执法领域，美国煤矿安全生产监督机构强调独立性，其成功之处为垂直的煤 矿安全监管体制架构，轮岗式的监管人事制度，雷霆式的监管执法力度，并在机制 上防止监察人员与矿主、地方政府形成共同利益同盟。隶属于矿业安全与卫生局的 煤矿安全与卫生办公室是一个联邦机构，它下面有 11 个地区办公室和 65 个矿厂办 公室，这些办公室与矿主没有利益关系，也和各州、县政府没有从属关系，各地的 联邦安全监察员每两年必须轮换对调。任何煤矿发生 3 人以上死亡事故，当地的安 全监察员不得参与事故调查，而须由联邦办公室从外地调派安全监察员进行事故调 查。矿山安全与健康检查局通过强制性执行采矿业安全与健康作业标准，来实现消 除采矿业死亡事故、减少严重性非死亡事故的发生率，最终达到有效改善全国矿山 作业条件，降低安全事故的目标。煤矿安全监察机构既运用强制执行矿山安全与健 康标准的法律手段，向矿山的经营者提供安全和有益于健康的开采技术支持和矿山 安全与健康教育培训计划。严格的管理查处制度使监察员的行为非常谨慎，行贿受 贿现象极少，保证了煤矿安全监察执法的公正、客观、科学和权威。 二、严厉的事故处罚 美国的事故成本非常高，经法院认定为责任事故后，煤矿企业要承担高额的罚 款。处罚力度和罚款金额根据数个标准作出，包括：企业规模、经营者以往的违规 记录、经营者是否有过失、违规的严重程度等。针对不会导致重大人员伤亡的一般 性违反规定行为，政府督察人员每次每项罚款可达 5.5 万美元。如发生 3 人及 3 人 以上的煤矿重大死亡事故，发生事故的煤矿、煤炭公司、经营者及其委托的管理人 员会被追究刑事责任和行政责任。 三、周密的安全“培训教育”体系 这是实现煤矿安全生产的重要环节，也是被许多人忽视的环节。一些对中国煤 矿有所了解的美国技术人员认为，中国煤矿灾难频发的一个关键原因是对工人和矿 主的培训不充分，导致他们对安全生产标准和技术设备都掌握不够。在美国，对煤 矿工人和矿主的培训主要由矿业安全与卫生监察局下属的全国矿业卫生与安全学 会负责， 这个学会在每个财年都举办短期的集中安全讲习班， 各课程一般为期几天， 针对的是联邦安全监察人员、各州监察人员以及矿主、矿业公司人员等。除了集中 培训，矿业安全与卫生监察局还在各州举办巡回性质的安全课程，主要向矿业工人 我国煤矿安全监管的研究 14 讲授安全生产标准、技术设备操作等，煤矿工人参加课程是免费的，经费从劳工部 的培训费中出。此外，矿业安全与卫生监察局还充分利用网络，在网上提供免费的 交互式培训课程，开放网上图书馆，将矿难调查报告、安全分析等资料和档案在网 上公布。 四、及时的新技术推广、应用 推广、应用安全生产的新技术大幅度降低了煤矿生产安全事故，这已被美国煤 矿业近 30 年来的实践所证明。美国矿业协会认为，新技术在安全方面的贡献主要有 几个方面：一是信息化技术的广泛采用，增强了煤矿开采的计划性和对事故隐患的 预见性，计算机模拟、虚拟现实等新技术，可以大幅度减少煤矿挖掘中的意外险情， 也可以帮助制订救险预案；二是机械化和自动化采掘，提高了工作效率，减少了下 井工人数量，也就减少了易于遇险的人群，实际上美国煤矿工人的总数已经下降到 不足 10 万，他们中绝大多数也是操作设备的技术工人；三是推广安全性较高的长墙 法，取代传统形式的坑道采掘；四是推广新型通风设备、坑道加固材料、电气设备， 从而提高了安全指标。而政府主要是通过技术认证这一方式来批准煤矿用设备。矿 业安全与卫生监察局下属的技术认证中心对煤矿设备进行质量检查和认证，对通过 技术认证的产品，每月都在网上的产品目录中更新公布。 五、有效的事后补偿体系 为了遏制伤亡事故和职业病上升的势头，美国联邦政府实行强制性工伤保险制 度。目前，美国 99%的工人受到联邦或州劳工赔偿法的保护。鉴于工伤保险所针对的 是危害严重的劳动风险，工伤保险具有高度的强制性，法律强制雇主必须对雇员的 工伤事故负责。国家工伤保险法规定，赔付工伤待遇费用全部由雇主一方负担， 工人和国家不负担费用。矿工在生产过程中发生伤、残、死亡事故，无论责任在雇 主或矿工，雇主都应该依法给予受伤害者经济赔偿，而不因责任问题影响劳动者及 家属的正常经济生活。 3.2 我国煤矿安全生产存在的主要问题及成因分析我国煤矿安全生产存在的主要问题及成因分析 3.2.1 我国煤矿安全法律体系不完善 到目前为止，我国煤矿安全立法已形成了以宪法和劳动法为根基，以 安全生产法和矿山安全法为主干，以刑法 、 工会法 、 资源法 、 企 业法相关条文和大量行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体 系。 矿山安全法自 1993 年 5 月 1 日颁布实施以来，对防止矿山事故和保护矿山 国内外煤矿安全生产体系分析 15 职工人身安全、促进采矿业的健康发展发挥了重要和积极的作用。但由于我国法制 化起步较晚，立法技术较为落后，并且长期以“立法宜粗不宜细、原则化、概括化” 为指导思想，使得制定出来的法律相对于美国的矿山安全与健康法可操作性差， 存在较多问题： 一是该法的规制对象为国有矿山企业，法律规定的各项原则和制度主要是针对 这类企业，而如今独立经营、承包经营、联合经营等多种经营方式的非公有制小型 矿山大量涌现，对他们的法律规制薄弱。 二是对监督管理机关的职权虽有规定，但在保障执法效果的手段和方式上规定 得并不明确，无法保障安全生产监督管理机关和执法人员的有效执法。 三是对企业职工岗前教育、培训作了规定，但缺乏对从业人员进行经常性安全 生产教育和培训的规定，即便是岗前教育培训的规定也未形成制度化、体系化，相 关内容、程序和责任不完善。 四是对矿山安全生产监督管理人员的违法行为的法律责任采用的是“行政处分” 和“刑事责任”类宏观、模糊的描述，对于具体的行政处分内容和量刑情节却没有 进一步的规定。而且大多数法律责任针对的都是矿山企业，对于与生产企业有关的 个人，如矿山经营者、安全管理人员、安全技术人员和矿工的法律责任不加区分。 这必然导致实践中对矿山企业相关人员的处罚没有规则可循，处罚不公平、不公正， 影响甚至损害安全监督管理执法效果和执法形象，有损法律的效力和权威。五是关 于矿山职工的劳动保险在矿山安全法中的规定不明确，采取的是给予“抚恤和 补偿”的原则性的规定，这不利于矿工及其家属权益的保护。 3.2.2监管责任失察，权钱交易严重 政府职能部门对煤矿生产的责任监管所产生的问题，主要是监管机构的设置和 权力配置存在失衡，对权力运用过程中的监督机制不健全。现行的权力运行中产生 的腐败现象，是煤矿事故频发的重要原因。具体来说： 一、存在着政府职能交叉造成的权力执行中的推诿、扯皮、责任丧失等，集中 表现为监管是在不合理的权力配置体制和权力结构以及不受监督和制约或监督制约 不规范的公权力责任丧失下进行的，造成了权力使用的浪费和权力的不公平。 二、存在着安全生产监管系统和监管官员自身未被监管的体制漏洞。谁来监管 监管者，监管者一旦失职，谁来追究监管者的问题没有解决。出现安全生产事故后， 基本上是自己查自己，自己对自己监管，走上了一个机制怪圈。 我国煤矿安全监管的研究 16 三、存在着监管系统中外部力量介入的障碍和渠道不畅，立法、司法、新闻舆 论等监督作用小于行政监督的作用。更缺乏广大民众通过扩大权利的途径参与监督 的机制。忽视民众的话语权就无法直接反映弱势群体的意志和声音。造成了内部权 利强势下外部力量很难介入的局面。 四、存在着煤炭行业管理部门所辖煤矿管理机构和煤矿安全监管部门所辖管理 机构安全检查中的故意庇护，对一些重大事故的隐瞒欺骗和弄虚作假行为。曾经发 生的广东大兴煤矿特大透水事故造成 123 名矿工殒命的重大事件，由若干工程研究 人员组成的专家事故调查组做出的事故鉴定结果却是此煤矿生产条件是“安全”的。 前不久媒体披露，山西省一些地方，在不长的时间内先后发生数起安监局官员接受 煤矿老板的贿赂达 600 多万元人民币，形成极其严重的你当摇钱树、我当保护伞的 恶性循环。虽然暴露出的是个别现象，但足以说明权钱交易这种腐败的严重性。 3.2.3技术落后，安全投入严重不足 目前我国煤矿整体的技术状况都比较落后，在全国的 26000 多处煤矿里，就有一 半左右是高瓦斯矿井，还有一半的乡镇煤矿机械化程度很低，开采方式非常落后。 根据国家安全生产监督管理局的数据，我国仅国有重点煤矿的安全欠账就达到 5130 亿元人民币，远远落后于美国的安全技术投入。特别是在煤矿安全生产信息化建设 中存在很大的差距和问题 7。 一、对信息化技术发展认识不足，信息技术应用投入不足，缺乏完善的、针对企 业安全生产信息化建设的政策、技术标准和规范，以及评估和考核体系。二、煤矿 井下安全生产的技术支撑保障较为脆弱。信息化基础设施、装备和安全生产管理技 术手段较落后，信息规模及涵盖范围较小。适用于煤矿井下的信息技术、电子信息 产品和信息系统的研发及产业化水平非常落后。特别是在煤尘监控方面和一些小型 煤矿依然缺乏安全生产监测监控系统。三、目前煤矿行业安全生产软硬件研发和服 务保障系统相对滞后，研发力量薄弱，适合煤矿行业特点和需求的软硬件与电子专 用设备、仪器目前仍比较缺乏，难以满足煤矿安全生产的需求和技术升级的需要。 四、生产、安全监控系统采用的是分布式系统，开放性差，而且监多控少，系统之 间信息不能共享，处于信息孤岛状态。虽然煤矿生产中大多机电一体化产品实现了 设备的自动化，但没有通讯功能，处于自动化孤岛状态。五、我国传感器技术发展 较慢，虽然根据煤矿生产的特殊性，研制了各种各样的传感器，但其使用寿命较短， 7杨大明 . 我国煤矿安全生产现状与对策 . 科技导报， （2001）07 国内外煤矿安全生产体系分析 17 产品质量和灵敏度与国际水平 相比差距较大。六、企业缺乏统一的安全生产信息化 建设与发展规划，目标不明确。缺乏高水平的安全生产和信息化管理复合型人才， 缺乏规范的信息化安全生产管理业务流程。七、管理信息网站建设仍处于起步阶段， 在网页布局、网上办事、网上审批、信息互动、资源共享、网络安全等方面有待完 善，需进一步建设。 3.2.4煤炭行业畸形发展，腐败影响安全治理 能源紧缺、煤炭价格上涨使煤矿采掘业成为近年来的暴利行业。媒体披露，近 年来中国煤炭市场吨煤的纯利润在 100200 元人民币左右(原煤会因为种类、质级 等原因导致售价不同，由于贫矿富矿等原因导致生产成本不同)，一个年产几万吨的 小煤矿，年获纯利就可达几百万元，稍大生产规模的煤矿每年的纯利可以超过 1000 万元。山西省高平市的统计年鉴表明，2003 年该市原煤累计开采量为 1150.68 万吨， 其中市属煤矿为 214.87 万吨，市以下乡镇煤矿为 807.55 万吨。该市政府一位官员 分析，根据 2003 年的数据计算，私人手中累计的原煤开采量应在 700 万吨左右，按 照每吨煤炭 200 元的纯利润计算，当年私人获取的纯利润应该在 14 亿元左右。正是 这种超额利润的诱惑使各级政府对小煤矿的整顿关闭措施难以施行。从有关煤矿事 故的报道中，我们看到了矿主们在事故发生前后对法律的蔑视。很多煤矿在发生事 故前曾多次收到当地煤矿安全监察部门的停产整顿通知，甚至曾经被这些部门实施 关闭， 但这并不影响煤矿的继续生产， 即使把对矿难死者的赔偿额提高到了 20 万元， 也同样不能阻止矿主们继续违章违法生产。因为，从煤炭生产中轻易获取的暴利使 矿主们具有强大的经济实力对抗安全监察部门的执法， 甚至收买执法人员； 同时，“20 万元”在日进百万元的矿主们眼里根本不算巨款。面对拥有巨大经济实力的矿主们， 一些官员的心理活动并不复杂：既然无法阻止他们的违法生产，为何不“拿人钱财 与人消灾”呢？于是， “(政府)官(员)”与“煤(商)”就这样“勾结”了起来。正是 由于认识到这一问题的严重性，原国家安全生产监督管理总局局长李毅中才大声疾 呼： “ 官商勾结，官煤勾结已经到了该引起高度重视的时候了。 ” 我国煤矿安全监管的研究 18 第四章 国内煤矿事故状况与重大安全隐患分析 4.1 国内煤矿安全事故特点 近年来一次次的矿难发生，一次次牵动着国人的心。尽管国家高度重视煤矿安 全生产，并下大力气遏制煤矿安全