【2015电大小抄】2015年电大 《公共政策概论》期末复习 完整最新版

1 公 共 政 策 概 论 期 末 复 习 一 、 考 试 依 据 与 复 习 范 围 考 试 依 据 是 本 课 程 的 教 学 大 纲 、 考 核 说 明 、 文 字 教 材 、音 像 教 材 和 网 上 教 学 资 源 。 其 中 最 重 要 的 是 教 学 大 纲 、 考 核说 明 和 文 字 教 材 。 期 末 考 试 的 内 容 原 则 上 不 超 出 教 学 大 纲 和考核说明。 本 课 程 的 复 习 范 围 包 括 文 字 教 材 和 其 他 教 材 。 文 字 教 材 ： 该 课 程 的 文 字 教 材 是 陈 庆 云 主 编 ， 中 央 广 播电 视 大 学 出 版 社 出 版 的 公 共 政 策 概 论 ，该 书 涵 盖 了 教 学 大纲 的 内 容 ， 是 复 习 的 重 点 。 其 他 教 材 ： 该 课 程 的 音 像 教 材 、 网 上 教 学 资 源 等 都 是 依据 文 字 教 材 录 制 、编 写 的 。录 像 课 12 讲 ，为 系 统 讲 授 型 ，是依 据 文 字 教 材 的 内 容 对 重 点 、 难 点 和 学 习 方 法 等 进 行 讲 解 、指 导 ， 帮 助 学 生 掌 握 教 学 内 容 。 IP 课件 15 讲，是结合主教材 、结 合 案 例 进 行 扩 展 知 识 的 讲 解 ，意 在 扩 大 学 生 的 知 识 面 。这 些 内 容 以 及 电 视 直 播 课 堂 和 “ 电 大 在 线 ” 发 布 的 网 上 相 关辅 导 ， 复 习 时 均 可 参 考 。 二 、 考 试 形 式 本课程考试采取形成性考核和期末结业考试相结合的方 式 ， 形 成 性 考 核 主 要 以 平 时 作 业 的 形 式 出 现 ， 由 中 央 电 大统一布置。 未 完 成 平 时 作 业 及 平 时 作 业 成 绩 不 合 格 者 ， 不 得参 加 课 程 结 业 考 试 。 期 末 结 业 考 试 分 为 卷 面 考 试 和 网 上 考 试两 种 ， 每 位 学 员 按 照 本 教 学 点 的 统 一 安 排 ， 参 加 其 中 一 种 考试。 参加卷面考试者，形成性考核 和期末结业考试占课程总成绩的比例为 20%和 80%， 即 期 末 结 业 考 试 成 绩 按 80计入 课 程 总 成 绩 。 卷 面 期 末 考 试 采 用 闭 卷 方 式 。 考 试 时 间 为 90 分 钟 。 考试 题 型 包 括 名 词 解 释 、 单 项 选 择 题 、 多 项 选 择 题 、 简 答 题 、论 述 题 （ 含 案 例 分 析 ） 等 五 种 ， 试 卷 按 百 分 制 评 阅 ， 各 类 试题 的 分 数 分 别 占 卷 面 总 成 绩 的 10、 10、 10、 30和40。 三 、 复 习 方 法 1、抓 住 重 点 。复 习 时 一 定 要 抓 住 重 点 ，首 先 掌 握 本 课 程的 重 点 内 容 ， 即 考 核 说 明 中 要 求 理 解 和 掌 握 的 内 容 ， 再及 其 它 ， 以 点 带 面 。 2、全 面 复 习 。抓 住 重 点 并 不 等 于 只 复 习 重 点 ，而 是 要 在抓 住 重 点 的 基 础 上 ， 全 面 复 习 ， 全 面 掌 握 教 学 内 容 。 如 果 只掌 握 重 点 不 及 其 余 ， 重 点 就 很 容 易 成 为 相 互 之 间 失 去 逻 辑 联系 的 孤 立 的 点 ， 这 样 也 很 难 在 考 试 中 取 得 好 成 绩 。 3、联 系 实 际 。要 把 所 学 的 知 识 与 国 内 外 的 实 际 结 合 起 来进 行 分 析 ， 理 论 联 系 实 际 ， 这 样 有 利 于 答 好 论 述 和 案 例 分 析题。 4、交 流 互 动 。在 复 习 过 程 中 要 通 过 各 种 途 径 与 老 师 、同学 加 强 交 流 ， 通 过 互 动 加 深 对 教 学 内 容 的 掌 握 。 5、结合复习，提高答题能力 期 末 试 题 的 参 考 答 案 依 据 文 字 教 材 所 述 制 定 。 在 答 题 时应 以 文 字 教 材 为 准 ， 但 并 不 要 求 与 教 材 的 文 句 完 全 一 致 ， 只要 意 思 相 同 即 可 。 复 习 时 一 定 要 结 合 对 教 学 内 容 的 复 习 ， 提高 答 题 能 力 。 具 体 的 说 就 是 多 做 练 习 题 ， 掌 握 各 种 题 型 的 答题 方 法 ， 提 高 归 纳 、 概 括 、 分 析 、 综 合 以 及 文 字 表 达 等 方 面的 能 力 。 在 考 试 时 一 定 要 注 意 根 据 不 同 题 型 的 特 点 和 要 求 ，进行答题。 答题方法： （ 1）名 词 解 释 ，一 般 都 是 教 材 中 重 要 的 概 念 ，答 题 时 应简 明 扼 要 ， 抓 住 要 点 ， 不 必 过 于 展 开 ， 因 而 在 复 习 时 应 注 意提 高 概 括 能 力 。 （ 2）选 择 题 包 括 单 项 选 择 题 和 多 项 选 择 题 ，都 是 由 一 个题 干 和 若 干 个 备 选 答 案 组 成 ， 不 同 之 处 在 于 ： 单 项 选 择 题 的备 选 答 案 只 有 一 个 是 正 确 的 ， 只 须 选 出 正 确 答 案 既 可 ； 多 项选 择 题 ， 则 须 在 备 选 的 答 案 中 选 出 两 个 以 上 的 正 确 答 案 ， 多选 、 错 选 、 少 选 都 不 得 分 。 （ 3）简 答 题 和 论 述 题 ，都 属 于 问 答 题 ，不 同 之 处 在 于 前者 只 须 答 出 要 点 、 列 出 梗 概 即 可 ， 而 后 者 则 须 将 要 点 展 开 进行 阐 述 ，否 则 将 不 能 得 满 分 。在 复 习 时 应 结 合 做 各 种 问 答 题 ，提 高 归 纳 、 概 括 、 分 析 、 综 合 的 能 力 。 论 述 题 中 的 案 例 分 析 题 ， 没 有 固 定 的 答 案 。 在 答 题 时 应注 意 ： 用 所 学 理 论 进 行 分 析 ； 分 析 时 要 抓 住 重 点 ； 分析 过 程 要 逻 辑 一 致 ， 前 后 呼 应 ； 言 之 有 理 ， 持 之 有 据 ， 能自 圆 其 说 。 另 外 ， 案 例 分 析 题 肯 定 不 是 教材 上 的 案 例 ， 但 分析方法 可 参考 教材 上的 案 例 ； 案 例 分 析 题 的 难 度 不 会 很 大 ，以 考察对 基 本 理 论 、 基 本 知 识 的理解、 掌握 为主 ， 所 以 在 复习 时 应 熟 练 掌 握 这 些 内 容 。 考 核 内 容 与 考 核 要 求 第 一 章 导论 考 核 知 识 点 ： 1、 中 外 学 者 对 公 共 政 策 的 界 定 2、 利 益 分 配 的 动 态 性 3、 公 共 政 策 的 本 质 理 解 4、 公 共 政 策 的 基 本 特 征 、 主 要 功 能 5、 公 共 政 策 分 析 要 素 6、 公 共 政 策 研 究 产 生 的 历 史 背 景 7、 政 策 科 学 的 诞 生 与 发 展 8、 后工业社会的政策分析 考 核 要 求 ： 了 解 ： 中 外 学 者 对 公 共 政 策 的 界 定 ； 公 共 政 策 研 究 产生的历史背景 理 解 ： 公 共 政 策 的 基 本 特 征 、 主 要 功 能 ； 政 策 科 学 的诞生与发展 掌 握 ： 利 益 分 配 的 动 态 性 ； 公 共 政 策 分 析 要 素 ； 后 工 业社 会 的 政 策 分 析 第 二 章 公 共 政 策 主 体 考 核 知 识 点 ： 1、公共政策核心主体 2、准公共政策主体 3、公众参与与公共政策 4、公共政策主体的能力的涵义和内容 5、提升政策主体能力的必要性和途径 考 核 要 求 ： 理 解 ： 公 共 政 策 核 心 主 体 ； 准 公 共 政 策 主 体 ； 公 众 参 与与 公 共 政 策 ； 公 共 政 策 主 体 的 能 力 的 涵 义 与 内 容 ； 掌握：提升政策主体能力的必要性和途径 第 三 章 公 共 政 策 系 统 与 决 策 体 制 考 核 知 识 点 ： 1、公共政策系统的构成 2、公共政策系统的内部关系 3、决策权力的内容 4、公 共 决 策 体 制 的 结 构 5、公共决策体制的类型 6、公共决策体制的特征 7、政府在公共决策中的地位 8、执政党在公共决策中的地位 9、其它社会组织对公共决策的影响 考 核 要 求 ： 理解：公共政策系统的构成、内部关系；决策权力；公 共 决 策 体 制 的 结 构 、 类 型 、 特 征 掌握：政府、执政党在公共决策中的地位；其它社会组 织 对 公 共 决 策 的 影 响 第 四 章 公 共 政 策 过 程 中 的 决 策 考 核 知 识 点 ： 1、确定公共决策问题 2、确定决策目标的标准 3、拟定公共决策方案的原则 4、方案设计者的主观条件与创造性思维的 作用 5、决策方案设计的程序 6、决策方案的具体内容 7、决策方案的评估 8、选择决策方案应遵循的原则 9、决策方案选择的方法 10、决策方案选择中共识的形成 11、决策方案的合法化 12、提出调整方案 13、选择调整方案 考 核 要 求 ： 了解：决策方案设计的程序；决策方案选择的方法；决策 方 案 选 择 中 共 识 的 形 成 理 解 ： 确 定 公 共 决 策 问 题 ； 确 定 决 策 目 标 的 标 准 ； 方 案设 计 者 的 主 观 条 件 与 创 造 性 思 维 的 作 用 ； 决 策 方 案 的 具 体 内容 ； 决 策 方 案 的 评 估 ； 决 策 方 案 的 合 法 化 ； 提 出 和 选 择 调 整方案 掌 握 ： 拟 定 公 共 决 策 方 案 的 原 则 ； 选 择 决 策 方 案 应 遵 循的原则 第 五 章 公 共 政 策 过 程 中 的 执 行 考 核 知 识 点 ： 1、政策执行的理论 2、政策执行研究的基本模型 2 3、政策执行组织及其成员 4、政策对象 5、政策环境 6、联合行动的复杂性 7、 政策 执 行 过 程 中 的 资 源 考 核 要 求 理 解 ： 政 策 执 行 的 理 论 ； 联 合 行 动 的 复 杂 性 ； 政策 执行过程中的资源 掌 握 ： 政 策 执 行 研 究 的 基 本 模 型 ； 政 策 执 行 组 织 及 其 成员 ； 政 策 对 象 ； 政 策 环 境 第 六 章 公 共 政 策 评 价 考 核 知 识 点 ： 1、 公共 政 策 评 价 的 内 涵 及 作 用 2、公共 政 策 评 价 的 产 生 与 发 展 3、公共 政 策 评 价 的 类 型 4、公共政策效果 评价 5、公共政策评价的标准 6、公共 政策评价 的 基 本 程 序 7、公共 政策评价 方法 8、我国公共 政 策 评 价 所 面 临 的 障 碍 9、我国公共 政策评价 目前存在 的 问题 10、 推进中国公共 政 策 评 价 的 途 径 考 核 要 求 ： 理解：公共 政 策 评 价 的 产 生 与 发 展 ；公共 政 策 评 价 的 类型 ； 公 共 政 策 评 价 的 标 准 、 基 本 程 序 和 方 法 掌 握 ：公 共 政 策 评 价 的 内 涵 及 作 用 ；公 共 政 策 效 果 评价 ；我国公共 政 策 评 价 所 面 临 的 障 碍 ； 我 国 公 共 政 策 评 价 目 前 存在的问题； 推 进 中 国 公 共 政 策 评 价 的 途 径 第 七 章 公 共 政 策 的 思 维 方 法 考 核 知 识 点 ： 1、“ 公 共 决 策 思 维 ” 和 “ 公 共 决 策 思 维 方 法 ” 2、公共决策思维方法的特点 3、一般思维类型 4、公共决策思维类型 5、头脑风暴法 6、德尔菲法 7、类比法、隐喻法与群体生态法 8、巴拉姆驴子思维法 9、理想方案思维法 10、简单矩阵思维法 考 核 要 求 ： 理 解 ：“ 公 共 决 策 思 维 ” 和 “ 公 共 决 策 思 维 方 法 ”； 公 共 决 策思 维 方 法 的 特 点 ； 一 般 思 维 类 型 ； 公 共 决 策 思 维 类 型 ； 头 脑风 暴 法 ； 德 尔 菲 法 ； 类 比 法 ； 隐 喻 法 与 群 体 生 态 法 ； 巴 拉 姆驴 子 思 维 法 ； 理 想 方 案 思 维 法 ； 简 单 矩 阵 思 维 法 第 八 章 公 共 政 策 与 系 统 分 析 考 核 知 识 点 ： 1、系统思想的形成与发展 2、系统的概念 3、系统方法及其特点 4、系统分析及其产生背景 5、公共决策系统 6、系统分析与公共政策 7、系统分析学派和结构功能分析学派 8、系统分析的基本要求 9、系统分析流程 10、系统分析的主要 作业 11、决策支持系统 12、系统分析应注意的问题 考 核 要 求 ： 了 解 ：系 统 思 想 的 形 成 与 发 展 ；系 统 分 析 及 其 产 生 背 景 ；系统分析流程 理 解 ：系 统 的 概 念 ；系 统 方 法 及 其 特 点 ；公 共 决 策 系 统 ；系 统 分 析 与 公 共 政 策 ； 系 统 分 析 学 派 和 结 构 功 能 分 析 学 派 ；系 统 分 析 的 基 本 要 求 ； 系 统 分 析 的 主 要 作 业 ； 决 策 支 持 系 统 掌握：系统分析应注意的问题 第 九 章 知 识 经 济 时 代 的 公 共 政 策 考 核 知 识 点 ： 1、知识经济的概念与由来 2、知识经济时代的特征 3、知识经济对公共政策 理 念的影响 4、知识经济对公共政策体制的影响 5、知识经济对公共政策过程的影响 6、知识经济对公共政策方法和技术的影响 7、知识经济对公共政策内容的影响 8、知识经济对公共政策执行的影响 9、知识经济时代公共政策的新特点 考 核 要 求 ： 了解：知识经济的概念与由来 理 解 ： 知 识 经 济 对 公 共 政 策 理 念 、 体 制 、 过 程 、 方 法 和技 术 、内 容 、执 行 的 影 响 ；知 识 经 济 时 代 公 共 政 策 的 新 特 点 ； 掌 握 ： 知 识 经 济 对 公 共 政 策 理 念 的 影 响 ； 公 共 政 策 对 发展 知 识 经 济 的 影 响 第 十 章 公 共 政 策 案 例 及 其 分 析 考 核 知 识 点 ： 1、公共政策案例的特点和类型 2、公共政策案例分析的涵义及意义 3、公共政策案例学在中国的发展 4、公共政策案例分析的目的、角度和立足点 5、公共政策案例分析的框架 6、实例分析：燃油税，如何走出消极等待的政策困境 考 核 要 求 ： 理 解 ： 公 共 政 策 案 例 的 特 点 和 类 型 ； 公 共 政 策 案 例 学 在中 国 的 发 展 ； 公 共 政 策 案 例 分 析 的 目 的 、 角 度 和 立 足 点 ； 公共 政 策 案 例 分 析 的 框 架 ； 实 例 分 析 ： 燃 油 税 ， 如 何 走 出 消 极等 待 的 政 策 困 境 掌握：公共政策案例分析的涵义及意义 第 十 一 章 公 共 政 策 的 理 念 转 型 及 其 挑 战 考 核 知 识 点 ： 1、社 会 公 共 事 务 管 理 中 的 公 共 政 策 2、公共政策的逻辑起点：公共问题 3、公共利益与公共政策 4、公共文化与公共政策理念的转型 5、公共决策面临的现实挑战 6、当代公共政策的基本走向 考 核 要 求 ： 理解：公共问题是公共政策的逻辑起点；当代公共政策的基本走向 掌 握 ： 公 共 利 益 与 公 共 政 策 ； 公 共 文 化 与 公 共 政 策 理 念的 转 型 ； 公 共 政 策 所 面 临 的 现 实 挑 战 各 章 重 点 问 题 提 示 第 一 章 导论 一、 中 外 学 者 对 公 共 政 策 的 界 定 1、伍 德 罗 威 尔 逊 认 为 ，公 共 政 策 是 由 政 治 家 ，即 具 有立 法 权 者 制 定 的 ， 由 行 政 人 员 执 行 的 法 律 和 法 规 。 2、戴 维 伊 斯 顿 认 为 ，公 共 政 策 是 对 全 社 会 的 价 值 作 有权威的分配。 3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价 值 与 策 略 的 大 型 计 划 。 4、托 马 斯 戴 伊 认 为 ，凡 是 政 府 决 定 做 的 或 者 不 做 的 事情 就 是 公 共 政 策 。 5、国 内 学 者 张 金 马 认 为 ，公 共 政 策 是 政 党 和 政 府 用 以 规范 、 引 导 有 关 机 构 团 体 和 个 人 行 动 的 准 则 或 指 南 。 其 表 现 形式 有 法 律 规 章 、 行 政 命 令 、 政 府 首 脑 的 书 面 或 口 头 声 明 和 指示 、 行 动 计 划 与 策 略 等 。 二、 对 全 社 会 的 利 益 作 权 威 性 分 配 1、 对 戴 维 伊 斯 顿 定 义 的 分 析 美 国 学 者 戴 维 伊 斯 顿 认 为 ， 公 共 政 策 是 对 全 社 会 的 价值 作 有 权 威 的 分 配 。 这 一 界 定 突 出 了 三 个 思 想 ， 即 ： 制 定 公共 政 策 是 为 了 价 值 分 配 ； 分 配 的 范 围 是 全 社 会 ； 分 配 的 影 响力 是 权 威 性 的 。 我 们 认 为 ， 为 避 免 对 “ 价 值 ” 一 词 过 于 宽 泛 的 理 解 ， 同时 又 能 突 出 公 共 政 策 的 本 质 ， 不 如 把 “ 价 值 ” 改 为 “ 利 益 ”。公 共 政 策 的 本 质 是 社 会 利 益 的 集 中 反 映 。 政 策 的 形 成 过 程 ，实 际 上 是 各 种 利 益 群 体 把 自 己 的 利 益 要 求 输 入 到 政 策 制 定 系统 中 ， 由 政 策 主 体 依 据 自 身 利 益 的 需 求 ， 对 复 杂 的 利 益 关 系进 行 调 整 的 过 程 。 具 体 地 说 ， 政 府 利 用 公 共 政 策 ， 去 保 护 、 满 足 一 部 分 人的 利 益 需 求 ， 同 时 抑 制 、 削 弱 甚 至 打 击 另 一 部 分 人 的 利 益 需求 。 通 过 政 策 作 用 去 调 整 利 益 关 系 ， 在 原 有 利 益 格 局 的 基 础上 形 成 新 的 利 益 结 构 。 正 是 从 这 个 意 义 上 讲 ， 公 共 政 策 的 本质 应 该 是 政 府 对 社 会 实 行 权 威 性 的 利 益 分 配 。 这 也 是 我 们 前面 主 张 的 ，可 以 在 戴 维 伊 斯 顿 对 公 共 政 策 的 定 义 中 ，把“ 价值 分 配 ” 改 为 “ 利 益 分 配 ” 的 理 由 。 2、利益分配的动态性 与 戴 维 伊 斯 顿 的 定 义 不 同 的 另 一 点 是 ， 我 们 认 为 公 共政 策 的 功 能 绝 不 仅 限 于 分 配 上 。 政 府 分 配 利 益 是 一 个 动 态 过程 ， 分 配 的 基 础 是 政 府 选 择 利 益 和 综 合 利 益 ； 分 配 的 关 键 是 3 落 实 利 益 。 从 社 会 公 共 利 益 中 ， 由 利 益 选 择 到 利 益 综 合 ， 由利 益 分 配 到 利 益 落 实 ， 这 是 一 个 完 整 的 过 程 。 公 共 政 策 的 过程取 向 ， 是 与 这 种 利 益 取 向 完 全 一 致 的 。 （ 1）利益选择 政 府 对 利 益 的 分 配 ， 不 是 任 意 的 、 无 的 放 矢 的 。 作 为 公共 权 力 的 占 有 者 ， 政 府 把 利 益 分 配 给 谁 ， 首 先 来 自 于 政 治 统治 的 目 的 。 政 府 要 选 择 那 些 与 政 府 的 价 值 取 向 一 致 的 社 会 群体 利 益 ， 作 为 分 配 对 象 。 不 过 ， 在 市 场 经 济 下 ， 政 府 也 是 多元 利 益 主 体 之 一 ， 也 要 寻 求 自 身 的 最 大 利 益 。 政 府 是 由 若 干成 员 组 成 的 ， 每 个 成 员 的 利 益 以 及 他 们 的 总 体 利 益 是 借 政 府的 机 构 来 实 现 的 。 所 以 制 定 什 么 样 的 政 策 ， 政 府 首 先 是 选 择利 益 ， 选 择 那 些 与 社 会 整 体 利 益 一 致 的 方 面 ， 也 选 择 那 些 与政 府 自 身 最 大 利 益 相 一 致 的 方 面 。 这 种 人 为 、 主 观 的 选 择 特征 ， 必 然 使 公 共 政 策 在 分 配 社 会 利 益 时 带 有 明 显 的 倾 向 性 。 （ 2）利益综合 政 府 在 向 社 会 各 成 员 分 配 利 益 时 ， 除 了 考 虑 到 社 会 的 整体 利 益 与 政 府 的 自 身 利 益 之 外 ， 还 要 充 分 想 到 社 会 各 成 员 之间 的 利 益 相 关 性 。 公 共 政 策 是 要 提 供 一 种 普 遍 遵 循 ， 或 者 至少 相 关 人 员 应 该 遵 循 的 行 为 准 则 ， 规 范 人 们 在 追 求 利 益 所 出现 的 矛 盾 或 冲 突 中 的 行 为 。 政 府 必 须 综 合 地 平 衡 各 种 利 益 关 系 ， 或 简 称 为 “ 利 益 综合 ”。利 益 综 合 建 立 于 利 益 选 择 的 基 础 之 上 ，它 除 体 现 在 政 治行 为 与 普 通 准 则 上 ， 还 体 现 在 原 则 性 与 灵 活 性 的 结 合 上 。 现实 社 会 中 ， 利 益 是 多 元 化 的 。 政 策 既 要 反 映 社 会 大 多 数 人 的利益 需 求 ， 又 要 兼 顾 保 护 少 数 人 的 合 法 利 益 。 政 策 的 作 用 ，是 要 调 动 人 的 积 极 因 素 ， 排 除 那 些 消 极 因 素 ， 把 各 种 利 益 矛盾 尽 量 控 制 在 较 小 的 范 围 之 中 ， 以 保 证 社 会 的 稳 定 与 发 展 。 （ 3）利益分配 公 共 政 策 本 身 并 不 是 资 源 ， 而 是 由 于 政 策 实 施 后 保 证 了一 部 分 人 的 利 益 得 到 满 足 。 这 意 味 着 政 策 起 到 了 向 社 会 有 关成 员 分 配 利 益 的 功 能 。 对 不 同 的 政 策 对 象 来 说 ， 公 共 政 策 所分 配 的 利 益 ， 往 往 对 一 些 人 是 直 接 的 ， 而 对 另 一 些 人 是 间 接的 。 公 共 政 策 的 最 大 特 点 之 一 ， 总 是 保 护 多 数 人 利 益 ， 尤 其是 多 数 人 的 长 远 利 益 ， 而 抑 制 少 数 人 的 利 益 。 不 过 ， 人 们 从政 策 中 获 得 利 益 或 失 去 利 益 不 是 绝 对 的 ， 还 会 出 现 这 样 的 情况 ： 某 一 政 策 使 得 一 些 人 既 获 得 利 益 ， 又 失 去 利 益 。 （ 4）利益落实 政 策 分 配 利 益 ， 满 足 一 部 分 利 益 群 体 的 合 理 要 求 是 十 分重 要 的 。 但 更 重 要 的 是 这 些 利 益 群 体 能 否 按 照 政 府 的 规 定 目标 ， 获 得 应 有 的 利 益 。 这 不 仅 是 相 关 的 利 益 群 体 关 心 的 事 ，更 应 该 是 政 府 关 心 的 事 。 政 府 的 政 策 主 体 地 位 ， 需 要 它 们 主动 地 把 政 策 内 容 贯 彻 到 实 践 中 去 ， 产 生 应 有 的 政 策 效 果 ， 即从 本 质 上 讲 ， 使 得 分 配 的 利 益 到 位 。 综 上 所 述 ， 在 对 公 共 政 策 的 本 质 理 解 上 ， 应 突 出 的 内 容有 ：第 一 ，它 是 对 全 社 会 的 利 益 进 行 分 配 ，而 不 是 其 它 分 配 。第 二 ， 它 是 基 于 多 种 利 益 关 系 的 有 选 择 的 利 益 分 配 ， 而 不 是盲 目 的 分 配 。 第 三 ， 它 是 通 过 综 合 各 种 利 益 矛 盾 后 的 利 益 分配 ， 而 不 是 孤 立 地 就 事 论 事 式 的 分 配 。 第 四 ， 它 是 要 在 实 践中 得 到 兑 现 的 利 益 分 配 ， 而 不 是 口 头 或 纸 上 的 利 益 分 配 。 三 、 公 共 政 策 的 定 义 公 共 政 策 是 政 府 依 据 特 定 时 期 的 目 标 ， 在 对 社 会 公 共 利益 进 行 选 择 、综 合 、分 配 和 落 实 的 过 程 中 所 制 定 的 行 为 准 则 。 定 义 中 的 政 策 主 体 只 限 于 政 府 ， 而 没 有 考 虑 到 社 会 中 的其 他 公 共 组 织 。 除 此 之 外 , 对 于 这 一 定 义 ， 我 们 需 要 强 调 五点： 1、公 共 政 策 是 政 府 的 政 策 ，是 政 府 制 定 的 行 为 准 则 ，这些 准 则 首 先 体 现 了 政 府 的 政 治 行 为 ， 是 政 府 活 动 的 产 物 。 2、公 共 政 策 的 本 质 是 要 解 决 利 益 分 配 问 题 ，既 包 括 物 质利 益 的 分 配 ， 也 包 括 精 神 利 益 的 分 配 。 3、公 共 政 策 对 利 益 的 分 配 ，是 一 个 动 态 过 程 。这 种 过 程取 向 大 致 经 历 四 个 环 节 ： 利 益 选 择 、 利 益 综 合 、 利 益 分 配 与利益落实。 4、公 共 政 策 对 社 会 利 益 的 分 配 ，服 从 于 政 府 的 整 体 目 标需 要 ， 或 者 更 直 接 地 说 ， 服 从 于 政 府 对 利 益 的 追 求 。 5、公 共 政 策 对 社 会 利 益 的 分 配 过 程 ，是 有 时 间 与 空 间 限制的。 四 、 公 共 政 策 的 基 本 特 征 1、整 体 性 。公 共 政 策 要 解 决 的 问 题 是 复 杂 的 。尽 管 某 一政 策 是 针 对 特 定 问 题 提 出 的 ， 但 这 些 问 题 总 是 与 其 它 问 题 网结 为 一 整 体 ， 相 互 关 联 、 相 互 影 响 。 政 府 不 可 能 通 过 某 一 项或 几 项 政 策 对 全 社 会 实 行 有 效 管 理 。人 们 常 说 ，政 策 要 配 套 ，是 指 由 众 多 数 量 、 类 型 不 一 的 政 策 ， 组 成 政 策 体 系 ， 强 化 政策 的 整 体 功 能 。 整 体 性 不 仅 表 现 于 政 策 的 内 容 与 形 式 上 ， 而 且 还 表 现 在政 策 过 程 中 。 作 为 政 策 体 系 的 整 体 功 能 ， 以 及 政 策 过 程 诸 环节 的 整 体 作 用 ， 除 取 决 于 自 身 的 联 系 之 外 ， 还 与 政 策 环 境 密切相关。 2、超 前 性 。尽 管 公 共 政 策 是 针 对 现 实 问 题 提 出 的 ，但 它们 是 对 未 来 发 展 的 一 种 安 排 与 指 南 ， 必 须 具 有 预 见 性 。 任 何政 策 都 有 明 确 的 政 策 目 标 ，即 解 决 政 策 问 题 所 要 达 到 的 目 的 、结 果 和 状 态 。 先 进 的 政 策 目 标 ， 决 定 了 政 策 应 是 超 前 的 。 除目标外 ，相 关 的 政 策 内 容 ，同 样 具 有 超 前 性 。政 策 的 超 前 性 ，不 是 脱 离 实 际 的 空 想 ， 而 是 建 立 在 科 学 预 测 与 对 客 观 事 物 发展 规 律 充 分 认 识 基 础 上 的 必 然 结 果 。 3、层 次 性 。政 策 作 为 政 府 行 为 的 产 出 项 ，根 据 不 同 层 次的 政 策 主 体 ， 具 有 不 同 规 格 。 尽 管 不 同 的 政 策 间 是 相 互 联 系的 ， 但 这 种 关 系 并 非 “ 平 起 平 坐 ” 的 关 系 ， 而 有 主 次 之 分 。从 政 策 体 系 的 纵 向 分 析 ， 高 层 次 政 策 对 低 层 次 政 策 起 支 配 作用。 4、多 样 性 。公 共 政 策 的 多 样 性 ，显 然 源 于 政 策 的“ 公 共 ”特 征 。 政 府 职 能 的 发 展 趋 势 是 日 益 丰 富 、 复 杂 和 扩 大 ， 那 些在 过 去 不 太 需 要 政 府 管 理 的 问 题 ， 均 被 列 入 现 代 政 府 的 管 理范围内，由 此 而 引 发 的 政 策 问 题 ， 自 然 变 得 多 样 复 杂 。 5、 合 法 性 。 政 府 行 为 ， 是 一 种 特 殊 的 “ 法 人 行 为 ”。 体现 政 府 行 为 的 政 策 ， 本 身 就 具 有 一 定 法 律 性 质 。 它 的 规 范 作用 既 要 依 靠 社 会 舆 论 来 维 持 ， 更 要 通 过 国 家 的 强 制 力 量 来 监督执行。 五 、 公 共 政 策 的 主 要 功 能 所 谓 公 共 政 策 的 功 能 ， 就 是 公 共 政 策 在 管 理 社 会 公 共 事务 过 程 中 所 发 挥 的 作 用 。 它 通 过 政 策 的 地 位 、 结 构 、 影 响 力与 结 果 表 现 出 来 。公 共 政 策 的 基 本 功 能 有 三 个 ，即 导 向 功 能 、调 控 功 能 与 分 配 功 能 。 1、导 向 功 能 。公 共 政 策 是 针 对 社 会 利 益 关 系 中 的 矛 盾 所引 发 的 社 会 问 题 而 提 出 的 。 为 解 决 某 个 政 策 问 题 ， 政 府 依 据特定的 目 标 ，通 过 政 策 对 人 们 的 行 为 和 事 物 的 发 展 加 以 引 导 ，使 得 政 策 具 有 导 向 性 。 政 策 的 导 向 ， 是 行 为 的 导 向 ， 也 是 观念 的 导 向 。 从 作 用 结 果 来 看 ， 公 共 政 策 的 导 向 功 能 包 括 正 向引 导 功 能 和 负 向 引 导 功 能 。 公 共 政 策 所 具 有 的 导 向 功 能 是 客 观 的 ， 是 不 以 人 们 意 志为 转 移 的 。 人 们 要 充 分 发 挥 政 策 的 正 导 向 功 能 ， 又 要 清 醒 地认 识 到 政 策 的 负 导 向 功 能 ， 要 主 动 地 调 整 社 会 的 利 益 关 系 ，克 服 它 们 的 消 极 影 响 ， 特 别 要 尽 量 避 免 那 些 因 错 误 政 策 所 产生 的 负 导 向 作 用 。 2、调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策，在 对 社 会 公 共 事 务 中 出 现 的 各 种 利 益 矛 盾 进 行 调 节 和 控 制 的过程中所起 的 作 用 。 它 既 有 调 节 作 用 ， 也 有 控 制 作 用 。 政 策 的 调 控 作 用 ， 主 要 体 现 在 调 控 社 会 各 种 利 益 关 系 ，尤 为 重 要 的 是 物 质 利 益 关 系 。 公 共 政 策 的 调 控 功 能 ， 也 有 直接 的 和 间 接 的 两 种 形 式 。 常 常 还 表 现 出 特 有 的 倾 斜 性 。 政 策的 调 控 功 能 ， 也 有 积 极 与 消 极 之 分 。 3、分 配 功 能 。公 共 政 策 应 具 有 利 益 的 分 配 功 能 。为 减 少社 会 成 员 之 间 的 利 益 摩 擦 ， 需 要 站 在 公 正 的 立 场 上 ， 用 政 策来 调 整 现 实 的 利 益 关 系 。 每 一 项 具 体 政 策 ， 都 有 一 个 “ 谁 受益 ” 的 问 题 。 通 常 情 况 下 ， 下 列 三 种 利 益 群 体 和 个 体 ， 容 易从 公 共 政 策 中 获 得 利 益 ： （ 1） 与 政 府 主 观 偏 好 一 致 或 基 本 一 致 者 ； （ 2）最能代表社 会 生 产 力 发 展 方 向 者 ； （ 3） 普 遍 获 益 的 社 会 多 数 者 。 一 般 地 说 ， 政 策 受 益 的 人 越 多 ， 发 生 政 策 偏 离 的 可 能 性就越小。 六 、 公 共 政 策 分 析 要 素 公 共 政 策 分 析 的 基 本 要 素 有 ： 政 策 问 题 、 政 策 目 标 、 政策 方 案 、 政 策 模 型 、 政 策 资 源 、 政 策 评 价 标 准 、 政 策 效 果 、政 策 环 境 和 政 策 信 息 。 七 、 政 策 科 学 的 诞 生 与 发 展 1、 政策研究的 理 论 与 实 践 的 新 进 展 与 19 世纪相比， 20 世 纪 政 策 研 究 有 两 个 明 显 特 征 ： 与政 策 研 究 相 关 的 学 科 ， 如 政 治 学 、 社 会 学 、 经 济 学 以 及 其 它社 会 科 学 的 专 业 化 ； 推 动 公 共 政 策 研 究 的 是 擅 长 教 学 和 科 学研 究 的 著 名 学 者 与 教 授 。 他 们 越 来 越 多 地 被 政 府 召 去 ， 参 与政 府 的 决 策 与 管 理 。 2、 拉斯 韦尔 奠 定 了 政 策 科 学 的 基 础 “ 政 策 科 学 ”的 概 念 ，主 要 是 由 美 国 政 治 科 学 家 H.D.拉斯韦尔提出的。 1951 年拉斯韦尔与 D.勒 纳 合 编 了 政 策 科 学 一 书 ，首 次 对 政 策 科 学 的 基 本 范 畴 与 方 法 等 内 容 做 出 了 规 定 ，奠 定 了 政 策 科 学 的 基 础 。 这 样 ， 政 策 研 究 开 始 在 科 学 的 基 础之 上 ， 并 逐 步 形 成 一 门 独 立 学 科 。 拉 斯 韦 尔 对 政 策 科 学 概 述了六大特征： （ 1） 政 策 科 学 是 关 于 民 主 主 义 的 学 问 ； （ 2） 政 策 科 学 的 哲 学 基 础 建 立 在 理 性 实 证 主 义 之 上 ； 4 （ 3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学； （ 4） 政 策 科 学 具 有 跨 学 科 的 特 点 ； （ 5） 政 策 科 学 是 一 门 必 须 和 政 府 官 员 共 同 研 究 的 学 问 ； （ 6） 政 策 科 学 必 须 具 有 “ 发 展 概 念 ”。 然 而 ， 对 公 共 政 策 分 析 给 予 强 有 力 推 动 的 ， 并 不 主 要 是来 自 社 会 科 学 家 的 活 动 ， 而 在 相 当 程 度 上 与 工 程 师 、 运 筹 学家 、 系 统 分 析 与 应 用 数 学 家 等 人 的 实 践 活 动 密 切 相 关 。 其 工作 的 重 心 是 放 在 “ 分 析 ” 上 。 50 年 代 初 前 后 ，这 种 政 策 分 析 的 目 的 与 指 导 思 想 有 了 一定 的 转 变 。 体 现 这 种 转 变 的 是 美 国 兰 德 公 司 。 它 在 政 府 的 政策 制 定 中 做 了 大 量 的 工 作 ， 创 造 出 不 少 研 究 新 方 法 。 许 多 政府 中 的 机 构 广 泛 运 用 系 统 分 析 技 术 ，研 究 各 类 公 共 政 策 问 题 ，取 得 重 大 进 展 。 3、德 罗尔 的 工 作 及 其 杰 出 贡献 公 共 政 策 分 析 的 发 展 ，自 然 要 与 政 策 科 学 的 大 发 展 有 关 。60 年 代 后 期 ，美 国 公 众 对 战 争 、贫 困 、犯 罪 等 社 会 问 题 所 给予 的 特 别 关 注 ， 进 一 步 推 动 了 政 策 科 学 的 发 展 。 政 策 科 学 作 为 一 门 独 立 学 科 研 究 ， 在 相 当 大 的 程 度 上 与叶 海 卡 德 罗 尔 的 工 作 分 不 开 。 从 1968 年至 1971 年，他发表 的 公 共 政 策 制 定 的 再 审 查 、 政 策 科 学 探 索 、 政 策 科学 构 想 被 称 为 政 策 科 学 三 部 曲 。 德 罗 尔 批 评 了 拉 斯 韦 尔 的过 分 推 崇 行 为 科 学 方 法 论 的 作 用 ， 分 析 了 管 理 科 学 与 行 为 科学 方 法 的 局 限 性 ， 提 倡 系 统 群 研 究 方 法 ， 确 立 了 包 含 十 二 项内 容 的 总 体 政 策 论 。同 时 德 罗 尔 与 政 策 分 析 家 E.S.奎德合作创 办 了 政 策 科 学 刊 物 ，倡 导 举 办 了 政 策 科 学 国 际 培 训 班 ，为 政 策 科 学 的 传 播 与 发 展 做 出 了 杰 出 贡 献 。 以 德 罗 尔 为 首 的 一 派 政 策 科 学 家 ， 他 们 所 得 出 来 的 理 论观 点 ， 已 在 这 一 学 科 中 处 于 领 先 地 位 ， 成 为 政 策 科 学 的 基 本范 式 。 其 理 论 的 基 本 内 容 如 下 ： 政 策 科 学 的 目 的 在 于 认 识 和端 正 社 会 发 展 方 向 ； 关 于 政 策 制 定 系 统 ， 特 别 是 国 家 政 策 制定 系 统 的 改 善 ， 以 及 运 用 有 效 的 方 法 、 知 识 来 处 理 政 策 过 程等 内 容 ， 是 政 策 科 学 的 主 要 任 务 ； 政 策 科 学 所 关 注 的 政 策 制定 系 统 ， 是 宏 观 的 公 共 制 定 系 统 ； 政 策 科 学 打 破 了 许 多 学 科之 间 的 传 统 界 限 ， 吸 收 了 多 学 科 的 有 益 知 识 ； 政 策 科 学 的 建立 ， 首 先 是 以 抽 象 的 政 策 制 定 理 论 框 架 为 基 础 的 ， 所 以 它 在纯 理 论 与 应 用 研 究 之 间 架 起 了 桥 梁 ； 政 策 科 学 不 仅 运 用 一 般科 学 研 究 方 法 发 现 知 识 ， 而 且 第 一 次 把 个 人 的 经 验 、 社 会 常识 也 纳 入 学 科 知 识 系 统 中 ； 政 策 科 学 试 图 将 探 讨 价 值 、 价 值协 调 、 价 值 代 价 和 信 奉 价 值 的 行 为 确 定 为 基 本 内 容 ， 帮 助 决策 者 对 价 值 观 进 行 选 择 ； 政 策 科 学 的 一 个 研 究 主 题 与 重 要 方法 ， 是 鼓 励 、 激 发 有 组 织 的 创 造 性 ， 包 括 价 值 观 的 创 造 ； 政策 科 学 中 的 基 本 模 式 、 概 念 及 其 方 法 论 ， 其 赖 以 发 展 的 源 泉是 社 会 改 革 和 改 革 环 境 中 政 策 过 程 的 变 化 ； 政 策 科 学 强 调 未来 ， 但 又 认 为 今 天 是 过 去 与 未 来 的 纽 带 ， 对 时 间 很 敏 感 ， 坚持 历 史 研 究 方 法 ； 政 策 科 学 既 对 科 学 中 的 理 性 知 识 在 政 策 过程 中 的 意 义 进 行 研 究 ， 又 承 认 超 理 性 过 程 的 重 要 作 用 ； 政 策科 学 以 实 证 哲 学 为 基 础 ， 其 研 究 主 题 是 自 身 的 规 范 、 假 说 、潜 在 理 论 、 学 术 基 础 及 其 应 用 ； 政 策 科 学 认 为 规 范 的 创 新 是必 需 的 、 严 格 的 ， 应 符 合 科 学 的 基 本 标 准 。 从 70 年代至 80 年 代 ， 伴 随 着 许 多 学 科 的 专 业 学 会 的 建立 与 发 展 ， 美 国 许 多 社 会 科 学 研 究 分 支 ， 纷 纷 成 立 专 门 研 究政 策 的 组 织 ， 各 种 相 关 的 杂 志 、 论 文 、 书 籍 等 迅 速 增 加 。 美国 许 多 主 要 大 学 相 继 建 立 了 研 究 公 共 政 策 的 研 究 生 学 位 点 ，开 设 出 一 大 批 课 程 。 4、知识经济时代政策科学的最新进展 知 识 经 济 是 一 种 有 别 于 农 业 经 济 、 工 业 经 济 的 新 型 经 济形 态 。 在 知 识 经 济 时 代 ， 经 济 的 发 展 主 要 取 决 于 智 力 资 源 的占 有 和 配 置 。 随 着 科 学 技 术 的 不 断 发 展 和 日 益 进 步 ， 在 它 们为 政 策 科 学 的 研 究 提 供 了 新 的 技 术 手 段 的 同 时 ， 更 对 政 策 科学 研 究 提 出 了 诸 多 挑 战 。 其 中 ， 电 子 、 通 讯 、 网 络 等 高 新 技术 的 发 展 对 政 策 科 学 的 研 究 产 生 了 前 所 未 有 的 冲 击 和 影 响 。 知 识 经 济 的 兴 起 在 很 大 程 度 上 影 响 了 政 策 科 学 研 究 的 发展 以 及 各 国 政 府 公 共 政 策 的 制 定 与 执 行 ； 而 各 国 政 府 公 共 政策 理 念 的 变 革 、公 共 政 策 内 容 的 创 新 和 公 共 政 策 行 为 的 调 整 ，又 在 很 大 程 度 上 影 响 了 知 识 经 济 在 本 国 的 发 展 。 公 开 政 策 信息 、 公 众 参 与 公 共 政 策 制 定 等 成 为 不 可 逆 转 的 历 史 潮 流 ， 有力 地 推 动 着 政 策 的 科 学 化 、 民 主 化 进 程 。 第 二 章 公 共 政 策 主 体 及 其 能 力 一 、 公 共 政 策 主 体 体 系 公 共 政 策 主 体 是 指 参 与 、 影 响 公 共 政 策 全 过 程 ， 对 公 共政 策 有 直 接 或 者 间 接 的 决 定 作 用 的 组 织 或 个 人 。 它 应 该 包 括政 府 主 体 、 准 公 共 政 策 主 体 （ 即 非 政 府 公 共 组 织 ， 我 们 把 非政 府 组 织 和 非 营 利 组 织 等 统 称 为 非 政 府 公 共 组 织 ） 和 社 会 公众 。 因 在 管 理 中 的 地 位 不 同 ， 这 些 政 策 主 体 对 政 策 结 果 的 影响 也 各 异 。 他 们 之 间 既 非 平 起 平 坐 的 关 系 ， 也 非 从 属 关 系 。实 际 上 ， 公 共 政 策 运 作 的 整 个 过 程 就 是 多 种 力 量 相 互 博 弈 的过 程 ， 无 论 从 纵 向 维 度 还 是 从 横 向 维 度 上 看 ， 每 个 主 体 以 及主 体 内 部 的 各 个 层 面 都 存 在 不 同 的 利 益 ， 共 同 作 用 于 公 共 政策 的 整 个 过 程 。 1、核心主体 从 理 论 上 讲 ， 凡 是 为 解 决 社 会 公 共 问 题 的 政 策 ， 都 能 看成 是 公 共 政 策 。 但 在 所 有 制 定 公 共 政 策 的 主 体 中 ， 最 基 本 、最 核 心 的 是 党 和 政 府 。 社 会 成 员 共 享 的 资 源 与 条 件 公共利 益 是 公 共 政 策 的 核 心 问 题 。 政 府 主 体 是 公 共 政 策 主 体 中 最核 心 、 并 发 挥 独 特 作 用 的 部 分 。 一 个 国 家 的 兴 衰 在 某 种 程 度上 取 决 于 其 政 府 所 选 择 的 公 共 政 策 。 核 心 主 体 分 为 政 府 主 体 （ 立 法 机 关 、 行 政 机 关 、 司 法 机关）和 执 政 党 。 （ 1） 立法机关 立法机关或权力机构是 制定 政策的一个重要的组成因素 ， 它 的 主 要 任 务 是 履 行 制 定 法 律 和 政 策 这 一 政 治 系 统 中 的主 要 职 责 以 及 立 法 。 不 过 ， 由 于 世 界 各 国 政 治 制 度 不 同 ， 不同 国 家 的 立 法 机 构 在 公 共 政 策 过 程 中 所 扮 演 的 角 色 、 所 起 的作 用 也 不 完 全 相 同 。 但 不 论 各 国 的 政 治 体 制 如 何 ， 立 法 机 关的 职 能 或 职 权 主 要 包 括 立 法 权 和 监 督 权 ， 从 而 在 根 本 上 控 制了 公 共 政 策 过 程 。 （ 2） 行政机关 行政机关 （ 中 央 政 府 和 地 方 政 府 ） 是 贯 彻 执 行 国 家 的 法律 和 政 策 、 管 理 国 家 的 内 政 、 外 交 等 行 政 事 务 的 机 关 ， 它 重点 掌 握 国 家 行 政 权 力 ， 运 用 公 共 政 策 对 国 家 公 共 事 务 进 行 管理 ， 是 立 法 机 构 所 确 立 的 国 家 意 志 的 执 行 者 。 它 可 以 分 为 中央 行 政 机 关 和 地 方 行 政 机 关 ， 即 中 央 政 府 和 地 方 政 府 。 在 管理 社 会 的 实 践 中 ， 行 政 机 关 权 力 的 行 使 和 作 用 的 发 挥 都 直 接与 公 共 政 策 紧 密 相 连 ， 甚 至 贯 穿 、 影 响 其 全 过 程 。 日 常 的 公 共 管 理 实 践 中 ， 中 央 政 府 和 地 方 政 府 在 公 共 决策 中 的 地 位 和 作 用 不 完 全 一 样 。 地 方 政 府 更 直 接 地 与 公 众 进行 接 触 和 沟 通 ， 他 们 具 有 执 行 、 制 定 双 重 身 份 ， 因 此 更 能 体会 到 公 共 政 策 中 的 要 义 以 及 所 存 在 的 失 误 和 问 题 ， 从 而 为 修订 、完 善 公 共 政 策 做 准 备 。中 央 政 府 则 更 多 的 是 针 对 宏 观 的 、涉 及 全 球 、 全 国 的 公 共 问 题 进 行 公 共 决策 。 （ 3） 司法机关 从 公 共 管 理 的 实 践 看 ， 司 法 机 关 作 为 政 府 的 重 要 组 成 部分 ， 也 是 公 共 政 策 主 体 系 统 的 重 要 组 成 部 分 之 一 。 虽 然 传 统上 司 法 机 关 被 认 为 只 是 一 个 检 查 、 判 案 的 机 构 ， 但 实 际 上 它在 公 共 政 策 过 程 中 发 挥 着 重 大 作 用 。 （ 4） （ 执 ） 政 党 政 党 作 为 阶 级 利 益 的 代 表 者 和 阶 级 力 量 的 领 导 者 ， 在 当代 政 治 生 活 中 发 挥 着 日 益 巨 大 的 作 用 。 在 政 党 政 治 中 ， 它 更是 扮 演 着 重 要 的 角 色 ， 诸 如 法 律 、 大 政 方 针 政 策 等 公 共 政 策都 直 接 与 政 党 相 关 。 一 个 国 家 的 政 党 尤 其 是 执 政 党 在 公 共 政策 主 体 体 系 中 居 于 主 导 地 位 。 由 于 西 方 国 家 一 般 采 用 两 党 制或 多 党 制 ， 我 国 采 用 中 国 共 产 党 领 导 下 的 多 党 合 作 制 ， 所 以政 党 在 公 共 政 策 中 的 地 位 和 作 用 在 不 同 的 政 党 体 制 中 是 大 不相同的。 20 世纪 70 年 代 以 来 ， 无 论 从 纵 向 维 度 还 从 横 向 纬 度 上看 ， 公 共 问 题 普 遍 受 到 社 会 公 众 的 关 注 。 公 众 所 面 临 的 大 部分 公 共 问 题 不 再 是 政 府 靠 自 己 的 能 力 所 能 解 决 的 ，如 基 础 性 、服 务 性 、 保 障 性 公 共 问 题 。 而 且 ， 随 着 科 技 的 进 步 、 文 化 教育 的 普 及 和 发 展 ， 以 及 公 民 参 与 意 识 的 逐 渐 增 强 ， 公 共 问 题的 解 决 也 不 再 囿 于 政 府 能 力 的 范 围 ， 而 是 扩 展 到 整 个 社 会 。从 西 方 国 家 的 改 革 实 践 看 ， 解 决 公 共 问 题 的 主 体 呈 现 多 元 化趋势， 这一 趋 势 有 力 地 推 动 了 公 共 管 理 的 社 会 化 进 程 。 2、准公共政策主体 政府是 公 共 管 理 活 动 的 核 心 主 体 ，但 他 们 不 是 惟 一 主 体 。我 们 把 政 府 主 体 以 外 的 公 共 政 策 主 体 统 称 为 准 公 共 政 策 主体 ，即 社 会 中 那 些 为 追 求 公 共 利 益 与 服 务 的 非 政 府 公 共 组 织 ，也 可 称 之 为 第 三 部 门 ， 如 非 政 府 组 织 、 非 营 利 组 织 等 社 会 组织 和 社 会 主 体 。 准 政 策 主 体 在 整 个 公 共 政 策 体 系 中 仅 处 于 从属 性 和 辅 助 性 的 地 位 。 准政策主体的存在和发展是公共管理社会化的必然结果 。 一 方 面 ， 从 公 共 问 题 的 横 向 维 度 或 纵 向 维 度 上 看 ， 都 要求 多 样 化 和 多 层 次 的 公 共 政 策 主 体 来 解 决 。 另 一 方 面 ， 这 些准 政 策 主 体 又 具 备 解 决 部 分 公 共 问 题 的 能 力 。 因 此 ， 准 政 策主 体 在 整 个 公 共 政 策 体 系 中 占 有 相 当 重 要 的位置。 到 目 前 为 止 ， 人 们 对 非 营 利 组 织 的 界 定 也 不 统 一 。 从 传统 来 看 ， 非 营 利 组 织 的 主 要 功 能 在 于 收 容 、 救 济 、 医 疗 、 办学 、 文 化 和 社 会 服 务 方 面 。 具 体 来 讲 ， 非 营 利 组 织 在 公 共 服务 中 的 主 要 功 能 在 于 ： 影 响 政府的 公 共 政 策 、 监 督 市 场 和 政府 、 直 接 提 供 公 共 服 务 、 维 护 良 好 的 社 会 价 值 、 促 进 积 极 的 5 公 民 精 神 和 扩 大 社 会 参 与 。 其 中 ， 非 营 利 组 织 在 直 接 参 与 社会 事 务 的 管 理 过 程 中 ， 能 够 发 现 许 多 公 共 问 题 。 同 时 ， 非 营利 组 织 通 过 广 泛 运 用 影 响 力 ， 如 提 供 信 息 、 陈 述 请 愿 、 参 与诉 讼 、 直 接 代 表 ， 影 响 大 众 传 媒 和 公 共 政 策 过 程 。 另 外 ， 非营 利 组 织 通 过 持 续 的 分 析 研 究 ， 为 政 府 政 策 制 定 和 执 行 提 供意 见 或 建 议 ， 从 而 实 际 参 与 公 共 政 策 过 程 。 3、公众参与与公共政策 公 众 （ 公 民 或 选 民 ） 是 公 共 政 策 主 体 的 一 个 重 要 的 组 成部 分 ， 虽 然 没 有 明 确 的 组 织 ， 力 量 也 比 较 分 散 ， 但 却 是 一 种最 广 泛 的 非 官 方 政 策 主 体 。 公 众 通 过 各 种 政 治 参 与 途 径 ， 影响 或 制 约 政 府 的 公 共 政 策 的 制 定 和 执 行 。 此 外 ， 公 众 也 是 政策 发 生 作 用 的 对 象 ， 即 政 策 客 体 。 公 众 参 与 到 公 共 政 策 过 程中 （ 包 括 参 与 听 证 会 ） 不 是 处 于 从 属 性 的 地 位 ， 而 应 该 发 挥更 为 重 要 的 作 用 。 当 代 公 共 政 策 的 基 本 价 值 取 向 是 着 眼 于 解 决 公 共 问 题 。公 共 问 题 将 以 多 种 途 径 进 入 公 共 政 策 议 程 ，并 最 终 得 到 解 决 。在民主 化 社 会 中 ， 公 民 的 政 治 参 与 常 常 成 为 民 主 国 家 宪 法 的基 本 原 则 。 公 民 参 与 政 策 过 程 是 为 了 直 接 表 达 自 己 的 利 益 与要 求 。 公 民 对 公 共 政 策 的 影 响 途 径 有 很 多 ， 不 同 的 国 体 、 政体 和 国 情 ， 公 民 作 用 于 公 共 政 策 过 程 的 方 式 、 程 度 和 效 果 也不同。 当 代 公 共 政 策 主 体 具 有 多 元 化 、 多 层 次 的 特 点 ， 但 由 于各 国 政 治 、 经 济 、 文 化 和 意 识 形 态 的 不 同 ， 中 西 方 公 共 政 策主 体 的 内 容 、 地 位 和 作 用 呈 现 出 较 大 差 异 。 在 我 国 ， 各 政 策主 体 实 际 上 都 要 在 党 和 国 家 的 统 一 领 导 下 参 与 公 共 政 策 过程 。 但 是 ， 公 共 政 策 主 体 多 元 化 、 多 层 次 的 趋 势 和 现 实 必 将使 公 共 政 策 朝 着 民 主 化 、 科 学 化 的 方 向 迈 进 。 二、公 共 政 策 主 体 的 能 力 1、政策主体能力的涵义与内容 政 策 主 体 能 力 是 指 政 策 主 体 能 否 成 功 地 适 应 环 境 的 挑 战及 其 程 度 ， 即 在 环 境 的 挑 战 下 ， 政 策 主 体 能 否 应 付 或 适 应 这些 挑 战 ， 以 及 取 得 成 功 的 程 度 。 政 策 主 体 的 能 力 在 很 大 程 度上 决 定 了 政 策 的 质 量 ， 进 而 影 响 到 执 行 、 评 估 实 施 结 果 等 一系列环节。 政 策 主 体 能 力 是 各 政 策 主 体 的 能 力 与 整 个 公 共 政 策 体 系内 部 的 互 动 及 整 合 能 力 的 综 合 体 。 从 整 体 上 来 说 ， 公 共 政 策主 体 的 能 力 主 要 包 括 ： （ 1） 规 制 社 会 成 员 行 为 的 能 力 作 为 特 殊 的 行 为 准 则 ， 公 共 政 策 在 规 范 人 们 行 为 时 ， 指出 什 么 是 应 该 做 的 ， 什 么 是 不 应 该 做 的 。 通 常 ， 这 些 准 则、规 范 来 自 于 统 治 阶 级 的 利 益 需 求 与 价 值 偏 好 。 公 共 政 策 主 体 规 制 社 会 成 员 行 为 的 能 力 还 常 常 在 应 对 突发 事 件 等 危 机 管 理 中 发 挥 重 要 作 用 。 政 策 主 体 对 社 会 成 员 行为 的 规 制 直 接 关 系 到 社 会 正 常 的 生 活 秩 序 、 社 会 成 员 甚 至 是全 人 类 的 公 共 利 益 ， 体 现 出 政 策 主 体 的 权 威 性 和 号 召 力 。 因此 ， 规 制 社 会 成 员 行 为 的 能 力 是 公 共 政 策 主 体 能 力 的 一 个 重要方面。 （ 2） 引 导 公 众 观 念 、 行 为 的 能 力 公 共 政 策 主 体 将 哪 些 问 题 列 入 公 共 政 策 议 程 ， 直 接 决 定了 对 公 众 观 念 和 行 为 将 产 生 什 么 样 的 引 导 。 所 以 ， 公 共 政 策主 体 首 先 要 具 有 充 分 搜 集 公 共 问 题 信 息 、 最 大 程 度 地 一 般 了解 把 握 公 众 意 愿 的 能 力 ， 从 而 针 对 某 些 公 共 问 题 制 定 政 策 ，以 便 更 好 地 、 更 富 成 效 地 引 导 公 众 的 观 念 和 行 为 。 公 共 政 策主 体 引 导 公 众 观 念 行 为 能 力 的 强 弱 ， 在 很 大 程 度 上 取 决 于 政策 主 体 自 身 观 念 的 影 响 程 度 以 及 行 为 的 规 范 、 模 范 程 度 。 公共 政 策 的 导 向 ， 不 但 是 行 为 的 导 向 ， 更 是 思 想 观 念 的 导 向 。公 共 政 策 主 体 引 导 公 众 观 念 、 行 为 的 能 力 越 强 ， 越 有 利 于 公众 加 深 对 公 共 问 题 和 公 共 问 题 的 理 解 、 增 强 对 公 共 决策 的参与 以 及 对 最 终 产 品 公 共 政 策 的 拥 护 和 支 持 。 （ 3） 调 控 各 种 利 益 关 系 的 能 力 公共 决策 是 公 共 政 策 主 体 为 了 实 现 有 效 管 理 选 择 一 种 主观 最 满 意 的 方 案 的 动 态 过 程 。 这 个 实 现 有 效 管 理 的 过 程 也 是对 社 会 中 的 各 种 利 益 关 系 进 行 调 节 和 控 制 的 过 程 。 公 共 政 策主 体 可 以 通 过 直 接 的 也 可 以 通 过 间 接 的 方 式 来 实 现 对 各 种 利益 关 系 的 调 控 。 其 调 控 能 力 的 强 弱 ， 表 现 在 确 定 要 调 整 哪 些利 益 关 系 以 及 所 优 选 的 政 策 方 案 ， 是 否 能 最 大 程 度 地 解 决 公共 问 题 、 满 足 公 众 需 求 、 平 衡 各 种 利 益 矛 盾 。 （ 4） 公 平 分 配 社 会 资 源 的 能 力 公 平 分 配 社 会 资 源 是 公 共 政 策 主 体 能 力 的 又 一 项 重 要 内容 。 公 共 政 策 的 本 质 决 定 了 公 共 政 策 必 须 立 足 于 解 决 对 社 会资 源 公 平 分 配 的 问 题 。 究 竟 把 利 益 分 配 给 谁 、 怎 么 分 配 、 最佳 分 配 是 什 么 ， 就 成 为 公 平 分 配 社 会 资 源 中 的 核 心 问 题 ， 如果 解 决 得 好 ， 就 说 明 公 共 政 策 主 体 公 平 分 配 社 会 资 源 的 能 力强。 需 要 强 调 的 是 ， 公 共 政 策 主 体 的 规 制 社 会 成 员 行 为 的 能力 、 引 导 公 众 观 念 行 为 的 能 力 、 调 控 各 种 利 益 关 系 的 能 力 与公 平 分 配 社 会 资 源 的 能 力 都 与 公 共 政 策 主 体 自 身 的 价 值 观 和知 识 存 量 密 切 相 关 ， 三 者 之 间 是 相 互 联 系 、 相 互 作 用 、 相 互影 响 、 不 可 分 割 的 有 机 结 合 体 。 （ 5） 公 共 政 策 体 系 内 部 的 互 动 及 整 合 能 力 除 了 政 府 这 个 核 心 公 共 政 策 主 体 外 ，执 政 党 与 利 益 团 体 、社 会 团 体 、 第 三 部 门 等 准 公 共 政 策 主 体 以 及 公 众 、 新 闻 媒 体等 共 同 构 成 一 个 公 共 政 策 系 统 。 在 整 个 公 共 政 策 体 系 中 ， 各子 系 统 、 各 组 成 部 分 之 间 的 互 动 及 整 合 能 力 也 是 公 共 政 策 主体 能 力 的 重 要 组 成 部 分 。 在 某 种 意 义 上 讲 ， 它 们 的 互 动 及 整合 能 力 将 决 定 整 个 公 共 政 策 体 系 的 能 力 。 作 为 一 个 系 统 ， 在各 主 体 相 对 独 立 、 具 备 较 高 能 力 的 情 况 下 ， 公 共 政 策 体 系 有一 种 天 然 的 整 合 能 力 和 机 制 。 2、提升政策主体能力的必要性 （ 1） 从 实 践 来 看 ， 公 共 政 策 主 体 能 力 不 足 不 能 积 极 有 效 地 引 导 公 众 的 观 念 和 行 为 从 实 践 来 看 ， 公 共 政 策 主 体 搜 集 公 共 问 题 信 息 、 一 般 了解 把 握 公 众 意 愿 的 能 力 不 佳 ， 从 而 也 就 不 能 积 极 有 效 地 引 导公 众 的 观 念 和 行 为 。 调 控 各 种 利 益 关 系 的 能 力 不 佳 首 先 ， 从 公 共 政 策 的 过 程 来 看 ， 由 于 政 策 主 体 的 价 值 偏好 和 知 识 存 量 的 影 响 ， 有 的 政 策 可 能 一 开 始 就 是 错 误 的 ： 不符 合 公 共 利 益 ，或 者 说 不 能 协 调 甚 至 可 能 加 剧 社 会 利 益 矛 盾 。 其 次 ， 由 于 公 共 问 题 错 综 复 杂 ， 不 断 变 化 ， 针 对 公 共 问题 而 进 行 的 公 共 政 策 往 往 是 牵 一 发 而 动 全 身 的 ， 具 有 较 强 的关 联 性 ， 这 对 公 共 政 策 主 体 的 能 力 构 成 一 种 挑 战 。 缺 乏 公 平 分 配 社 会 资 源 的 能 力 首先， 政 策 主 体 所 秉 持 的 某 些 价 值 观 不 符 合 公 共 利 益 ； 其次， 政 策 主 体 的 自 身 素 质 以 及 所 拥 有 的 信 息 资 源 可 能是 不 充 分 的 ， 因 此 导 致 公 平 分 配 社 会 资 源 的 能 力 的 缺 乏 。 （ 2） 公 共 政 策 主 体 能 力 现 状 不 能 满 足 日 益 增 加 和 多 样 化的公众需求 受 教 育 水 平 的 提 高 、 信 息 科 学 技 术 的 迅 猛 发 展 、 普 及 等因 素 的 影 响 ， 公 众 需 求 越 来 越 呈 现 多 样 化 、 复 杂 化 趋 势 ， 这与 上 述 的 公 共 政 策 主 体 能 力 不 足 的 现 状 产 生 了 尖 锐 的 矛 盾 ，同 时 也 对 公 共 政 策 主 体 提 升 自 身 能 力 提 出 了 挑 战 。 （ 3）“ 入 世 ” 新 环 境 和 经 济 全 球 化 挑 战 公 共 政 策 主 体 能力 “ 入 世 ”使 我 国 经 济 与 整 个 世 界 经 济 融 为 一 体 ，入 世 后 ，我 国 公 共 政 策 主 体 能 否 应 对 新 环 境 的 挑 战 直 接 决 定 了 公 共 政策 质 量 的 优 劣 ， 进 而 影 响 到 公 共 管 理 的 进 程 。 这 就 要 求 公 共政 策 主 体 具 有 较 强 的 竞 争 意 识 和 理 念 ， 对 经 济 发 展 规 律 和 市场 机 制 有 充 分 的 认 识 和 把 握 ， 以 迎 接 入 世 新 环 境 的 挑 战 。 同 时 ， 经 济 全 球 化 过 程 充 满 矛 盾 和 问 题 ， 客 观 上 要 求 公共 政 策 主 体 能 力 的 提 升 。 发 展 中 国 家 的 公 共 政 策 主 体 必 须 提高 自 身 的 能 力 和 素 质 ， 以 社 会 公 共 利 益 最 大 化 为 出 发 点 ， 在更 广 的 视 野 和 更 长 远 的 利 益 上 制 定 政 策 ， 并 与 时 俱 进 ， 不 断提 高 应 对 环 境 挑 战 的 能 力 。 （ 4） 知 识 经 济 要 求 公 共 政 策 主 体 能 力 的 提 升 人 类 社 会 已 步 入 知 识 经 济 时 代 ， 无 论 是 在 引 导 公 众 观 念行 为 、 调 控 社 会 利 益 关 系 方 面 ， 还 是 在 公 平 分 配 社 会 资 源 方面 ， 知 识 经 济 的 发 展 都 对 公 共 政 策 主 体 的 能 力 提 出 了 更 高 的要求。 3、提升政策主体能力的途径 提 升 政 策 主 体 的 能 力 主 要 从 两 方 面 着 手 ： 第 一 ， 公 共 政策 主 体 本 身 提 升 自 身 的 公 共 政 策 能 力 。 包 括 公 共 政 策 理 念 的转 型 ， 增 强 吸 纳 公 众 参 与 公 共 政 策 的 能 力 。 政 策 主 体 应 该 注重 一 般 了 解 公 众 的 心 理 预 期 ， 关 注 他 们 的 需 求 和 行 为 方 式 ，与 公 众 建 立 良 好 的 伙 伴 关 系 而 不 是 像 在 传 统 体 制 中 的 对 立 关系 。第 二 ，借 助 外 部 因 素 如 先 进 的 科 学 技 术（ 通 讯 和 网 络 等 ）、举 行 听 证 会 等 来 鼓 励 和 吸 纳 公 民 参 与 ， 推 动 公 共 管 理 的 社 会化。 （ 1） 公 共 政 策 主 体 转 变 政 策 理 念 政策理念是指政策主体进行公共政策时所秉持的价值观 。 在 新 时 期 、 新 形 势 下 ， 公 共 政 策 主 体 必 须 转 变 公 共 政 策理 念 。 具 体 来 讲 ， 政 策 理 念 应 该 包 括 ： 视政策对象 公 众 为 伙 伴 而 不 是 对 立 者 ； 公 共 政 策 的 出 发 点 应 是 解 决 公 共 问 题 、 保 证 公 共 利 益的最大化 ； 支 持 、 鼓 励 准 政 策 主 体 的 发 展 ； 要 具 有 前 瞻 性 ，注 重“ 预 防 ”而 非“ 治 疗 ”，重 点 掌 握政策主动权。 （ 2） 改 善 和 优 化 政 策 的 外 部 环 境 提 倡 公 共 道 德 ， 强 调 公 共 责 任 ， 使 社 会 逐 渐 形 成 良 好的 公 共 文 化 氛 围 ； 6 加 强 公 共 政 策 程 序 化 、 公 开 化 的 法 制 建 设 ； 最 大 限 度 地 吸 纳 公 民 参 与 ， 推 进 公 共 管 理 的 社 会 化 。 第 三 章 公 共 政 策 系 统 与 决 策 体 制 一 、 公 共 政 策 系 统 的 构 成 公 共 政 策 系 统 主要 由 信 息 系 统 、 智 囊 系 统 、 决 断 系 统 及监 控 系 统 构 成 。 这 些 子 系 统 各 有 分 工 、 相 互 独 立 ， 又 密 切 配合 、 协 同 一 致 ， 促 进 公 共 政 策 大 系 统 的 运 行 得 以 顺 利 展 开 。 1、信息系统 信 息 是 管 理 活 动 中 各 种 消 息 情 报 、 数 据 指 令 、 密 码 、 符号 、 文 字 、 语 言 等 讯 号 的 总 称 。 整 个 公 共 政 策 过 程 也 始 终 离不 开 信 息 ；任 何 一 个 公 共 政 策 ，都 离 不 开 信 息 的 输 入 和 输 出 。是 否 及 时 得 到 准 确 而 有 用 的 信 息 ， 并 对 其 进 行 及 时 处 理 ， 是进 行 有 效 公 共 决 策 活 动 的 必 要 前 提 。 （ 1） 信 息 系 统 的 职 责 信 息 系 统 的 职 责 主 要 有 ： 有 计 划 、 有 规 律 、 经 常 性 地收 集 、 整 理 、 分 析 和 贮 存 社 会 发 展 各 个 领 域 、 各 个 方 面 的 历史 和 现 实 的 情 况 与 数 据 ，以 保 证 公 共 政 策 能 够 及 时 获 得 适 用 、准 确 和 充 足 的 情 报 信 息 资 料 ； 有 意 识 地 收 集 、 整 理 政 策 实施 过 程 及 结 果 等 方 面 的 情 况 、 数 据 ， 并 及 时 向 决 策 者 反 馈 ； 研 究 分 析 政 策 执 行 结 果 中 存 在 的 问 题 ， 发 现 政 策 的 偏 差 或失 误 ， 并 及 时 向 决 策 者 反 馈 。 （ 2） 信 息 系 统 的 构 成 公 共 政 策 的 信 息 系 统 由 信 息 流 程 体 系 和 信 息 组 织 体 系 两大 部 分 构 成 。 信 息 流 程 体 系 包 括 信 息 收 集 、 信 息 传 递 、 信 息加 工 、 信 息 贮 存 等 基 本 环 节 。 通 过 如 上 信 息 的 运 转 过 程 ， 建立 起 一 个 科 学 的 情 报 信 息 网 络 ， 就 能 为 公 共 政 策 奠 定 一 个 良好 的 基 础 。信 息 组 织 体 系 从 我 国 的 情 况 看 ，主 要 有 四 种 类 型 ，即 专 业 性 的 社 会 统 计 系 统 ； 政 策 执 行 机 构 和 监 督 检 查 机构 的 信 息 反 馈 系 统 ； 政 策 智 囊 机 构 设 置 的 信 息 系 统 ； 政策 中 枢 机 构 设 立 的 信 息 系 统 。 2、智囊系统 （ 1） 智 囊 系 统 在 公 共 政 策 中 的 作 用 智 囊 系 统 在 公 共 政 策 中 的 作 用 在 于 填 补 当 代 领 导 职 责 与其 能 力 之 间 的 差 距 ， 为 领 导 服 务 。 具 体 来 说 ， 这 种 作 用 大 致包 括 ： 参 与 公 共 决 策 ， 提 高 决 策 的 科 学 性 ； 为 政 策 主 体提 供 咨 询 服 务 ， 开 阔 政 策 主 体 的 视 野 和 思 路 ； 对 政 策 问 题进 行 “ 会 诊 ”， 找 出 问 题 的 症 结 。 有 效 发 挥 智 囊 系 统 的 作 用 有 赖 于 智 囊 组 织 整 体 结 构 的 合理 性 和 智 囊 人 员 的 素 质 。智 囊 组 织 的 整 体 结 构 包 括 专 业 结 构 、知 识 结 构 和 年 龄 结 构 。 （ 2） 智 囊 系 统 的 构 成 根 据 与 政 策 主 体 的 不 同 关 系 ， 智 囊 系 统 主 要 划 分 为 政 府和政 党 组 织 体 系 之 内 的 官 方 智 囊 机 构 和 非 官 方 的 政 策 研 究 机构 两 个 部 分 。 前 者 在 体 制 上 隶 属 于 政 策 主 体 ， 在 研 究 工 作 中向 政 策 主 体 负 责 ； 后 者 主 要 有 三 类 ： 由 政 府 资 助 和 管 理 的专 门 研 究 机 构 ； 各 种 独 立 的 、 民 间 的 研 究 机 构 ； 大 学 。它 们 在 体 制 上 不 隶 属 于 政 府 。 3、决断系统 公 共 政 策 中 的 决 断 系 统 是 由 拥 有 公 共 决 策 权 力 的 领 导 者集 体 所 组 成 的 中 枢 机 构 ， 是 公 共 政 策 活 动 的 组 织 者 ， 领 导 政策 的 全 过 程 。 公 共 政 策 的 决 断 系 统 是 整 个 公 共 政 策 体 制 的 核心 和 中 枢 系 统 。 在 公 共 政 策 过 程 中 ， 决 断 系 统 不 仅 拥 有 决 定权 ， 而 且 还 统 帅 其 它 子 系 统 的 活 动 ， 为 信 息 系 统 指 明 收 集 信息的方向， 为 智 囊 系 统 确 立 拟 定 备 选 方 案 的 目 标 ， 指 导 政 策方 案 的 实 施 活 动 ； 但 信 息 、 智 囊 等 其 它 系 统 或 机 构 却 不 能 取代 决 断 系 统 的 地 位 。 （ 1）决 断 系 统 的 特 征 ： 权 威 性 ； 主 导 性 ； 组 织 性 。 （ 2）决 断 系 统 在 公 共 政 策 及 其 运 行 中 的 作 用 ： 界 定 政策 问 题 ； 确 定 政 策 目 标 ； 设 计 政 策 方 案 ； 选 择 政 策 方案。 决 断 系 统 在 这 一 环 节 的 职 责 是 建 立 方 案 选 择 的 价 值 标 准体 系 ， 对 智 囊 系 统 提 供 的 各 种 方 案 进 行 比 较 、 分 析 、 平 衡 ，最 后 拍 板 选 定 方 案 。 （ 3） 决 断 系 统 的 活 动 规 律 决 断 系 统 的 活 动 应 遵 循 反 映 政 策 客 观 规 律 的 一 些 原 则 ： 果 断 原 则 ； 创 新 原 则 ； 系 统 原 则 ； 择 优 原 则 。 4、监控系统 监 控 是 公 共 政 策 中 不 可 或 缺 的 一 个 组 成 部 分 。 对 政 策 过程 的 监 控 ， 既 有 助 于 公 共 政 策 的 合 法 化 ， 也 有 助 于 政 策 方 案的 贯 彻 实 施 与 评 估 ， 是 实 现 既 定 目 标 的 有 力 保 障 。 （ 1） 监 控 系 统 的 组 成 监 控 系 统 是 指 政 策 系 统 之 外 的 人 员 和 机 构 ，对 政 策 行 为 、政 策 方 案 的 内 容 和 执 行 ， 进 行 监 督 和 控 制 的 机 构 。 实 行 不 同政 治 制 度 的 国 家 ， 监 控 机 构 的 组 织 形 式 有 所 不 同 。 （ 2）监 控 系 统 的 作 用 ： 防 止 政 策 主 体 滥 用 决 策 权 ；促 使 政 策 内 容 切 合 实 际 ； 监 督 执 行 机 构 及 其 人 员 正 确 执 行政策。 二 、 公 共 政 策 系 统 的 内 部 关 系 公 共 政 策 系 统 中 各 个 系 统 的 内 部 关 系 ， 是 相 互 独 立 、 相互 制 约 的 辩 证 关 系 ，构 成 相 对 封 闭 的 公 共 政 策“ 回 路 ”，处 于自 我 完 善 和 自 我 调 节 的 有 机 过 程 之 中 。 公 共 政 策 各 个 组 织 系 统 在 公 共 政 策 过 程 中 各 司 其 职 。 它们 之 间 是 互 相 独 立 而 不 是 互 相 代 替 的 关 系 。 公 共 政 策 系 统 要 善 于 发 挥 科 学 决 策 体 制 的 功 能 ， 首 先 必须 尊 重 各 个 系 统 的 独 立 地 位 和 首 创 精 神 ， 不 能 搞 行 政 干 预 或越 级 指 挥 ， 而 各 个 系 统 也 应 履 行 自 己 的 专 业 职 能 ， 而 不 能 越级 请 示 ， 或 玩 忽 职 守 。 科 学 政 策 系 统 中 各 个 系 统 之 间 的 关 系 ， 既 是 互 相 独 立 、各 司 其 职 的 关 系 ， 又 是 互 相 协 调 和 互 相 配 合 的 关 系 。 决 断 系统 、信 息 系 统 、咨 询 系 统 和 监 控 系 统 ，各 自 独 立 、各 司 其职、履 行 专 业 职 能 。但 分 工 不 等 于 分 家 ，独 立 不 等 于“ 各 自 为 政 ”，而 是 互 相 配 合 、 协 调 合 作 ， 共 同 解 决 公 共 管 理 中 的 各 类 政 策问 题 。 各 个 系 统 之 间 互 相 配 合 的 关 系 ， 一 方 面 表 现 为 决 断 系统 与 信 息 系 统 、咨 询 系 统 之 间 的 有 机 配 合 ，以 利 于 制 定 政 策 ；另 一 方 面 表 现 为 决 断 系 统 与 执 行 系 统 、监 控 系 统 的 有 机 配 合 ，以 利 于 把 政 策 方 案 变 成 改 造 世 界 的 现 实 力 量 。 公 共 决 策 回 路 ， 指 以 决 断 系 统 为 中 心 的 ， 由 其 它 系 统 相互 配 合 和 制 约 、 互 相 作 用 构 成 的 功 能 传 输 （ 输 入 转换 输出 ） 的 回 归 过 程 。 在 科 学 决 策 体 制 的 有 机 回 路 中 ， 由 于 各 个系 统 在 履 行 各 自 独 立 职 能 的 过 程 中 ， 既 互 相 制 约 ， 又 互 相 作用 ， 具 备 着 自 我 调 节 的 功 能 ； 因 此 ， 公 共 管 理 机 关 只 有 健 全科 学 的 决 策 体 制 ， 并 形 成 有 机 的 回 路 ， 才 能 形 成 决 策 的 科 学化和民主化。 三、决策权力 决 策 权 力 是 决 策 体 制 中 最 重 要 的 因 素 之 一 。 在 决 策 活 动中 ， 谁 拥 有 的 决 策 权 大 ， 他 所 偏 好 的 决 策 得 到 通 过 和 贯 彻 的可 能 性 就 大 。 因 此 ， 有 人 把 决 策 过 程 看 作 是 人 们 相 互 间 进 行“ 权 力 角 逐 ” 的 过 程 。 决 策 权 力 ， 可 以 定 义 为 一 种 法 律 权 力 ， 它 或 者 是 在 一 系列 可 能 行 动 中 做 出 选 择 的 权 力 ， 或 者 是 影 响 政 策 主 体 、 推 动他 去 选 择 自 己 所 偏 好 的 某 一 行 动 的 权 力 。 在 组 织 中 ， 决 策 权力 的 基 础 主 要 是 正 式 的 职 权 和 非 正 式 权 力 或 二 者 的 结 合 。 非正 式 的 权 力 可 能 来 源 于 个 人 魅 力 、 拥 有 某 种 特 长 、 重 点 掌 握某 种 资 源 、 具 有 强 制 力 量 等 方 面 。 具 体 说 来 ， 决 策 权 力 包 括 ： 1、政府系统内部决策权力的横向分化； 2、政府系统内部决策权力的纵向分化； 3、政府和社会之间的权力界限； 4、政 府 决 策 权 力 的 运 用 ，必 须 接 受 来 自 社 会 各 个 阶 层 的影响和制约。 四、公 共 决 策 体 制 的 结 构 决 策 权 力 在 政 策 主 体 之 间 进 行 分 配 所 形 成 的 权 力 分 布 格局 及 政 策 主 体 在 政 策 过 程 中 的 活 动 程 序 ， 便 构 成 决 策 体 制 。公 共 决 策 体 制 ， 是 指 担 负 着 公 共 决 策 任 务 的 机 构 和 人 员 所 组成 的 组 织 体 系 以 及 制 定 政 策 的 基 本 程 序 和 制 度 。 公 共 决 策 体制 所 涉 及 的 问 题 主 要 是 决 策 的 承 担 者 是 谁 ， 各 个 系 统 承 担 什么 任 务 ，配 备 什 么 样 的 技 术 设 备 ，它 们 之 间 存 在 什 么 关 系 等 。在 公 共 政 策 机 构 中 ， 公 共 决 策 体 制 是 一 个 相 对 独 立 的 严 密 完整 的 组 织 体 系 。 我 们 将 按 照 管 理 层 次 和 管 理 幅 度 不 同 ， 将 决策 体 制 划 分 为 纵 向 结 构 和 横 向 结 构 。 1、纵向结构 各 级 决 策 组 织 之 间 构 成 领 导 与 被 领 导 的 关 系 ， 这 个 排 列组 合 方 式 便 是 决 策 体 制 的 纵 向 结 构 。 纵 向 结 构 的 层 次 视 不 同的 体 制 需 要 而 定 。在 纵 向 结 构 中 ，层 次 越 高 ，决 策 权 限 越 大 ，决 策 的 法 律 效 力 也 就 越 大 。 管 理 层 次 与 管 理 幅 度 的 变 化 决 定 着 决 策 体 制 “ 形 状 ” 的变 化 。管 理 层 次 多 而 管 理 幅 度 小 ，其 纵 向 结 构 就 呈 尖 型 形 态 ；管 理 层 次 少 而 管 理 幅 度 大 ， 其 纵 向 结 构 就 呈 扁 型 形 态 。 尖 型形 态 的 纵 向 结 构 权 力 集 中 ，控 制 有 力 ，便 于 政 策 的 统 一 执 行 ，但 不 利 于 发 挥 下 级 决 策 组 织 的 创 造 性 ； 扁 型 形 态 的 纵 向 结 构便 于 下 级 决 策 组 织 因 地 制 宜 ， 发 挥 创 造 性 ， 但 是 由 于 分 权 过大 ， 则 可 能 政 令 不 行 ， 削 弱 最 高 决 策 的 权 威 性 。 2、横向结构 同 级 决 策 组 织 之 间 ， 构 成 平 等 合 作 和 协 商 关 系 ， 这 种 排列 组 合 方 式 便 是 决 策 体 制 的 横 向 结 构 。 横 向 结 构 中 的 决 策 组 织 间 不 存 在 领 导 与 被 领 导 的 隶 属 关系 ， 而 是 一 种 平 等 并 列 的 关 系 。 横 向 结 构 设 置 有 利 于 决 策 的 全 面 化 、 科 学 化 ， 但 同 时 也可 能 因 各 决 策 组 织 之 间 相 互 配 合 失 调 而 出 现 决 策 混 乱 。 五 、 公 共 决 策 体 制 的 类 型 7 1、层级结构中的集权制与分权制 集 权 制 是 指 权 力 集 中 于 上 级 决 策 组 织 ， 上 级 组 织 包 揽较 多 的 决 策 事 务 ， 下 级 只 能 依 照 上 级 指 令 行 事 的 决 策 机 制 。 集 权 制 的 优 点 是 公 共 政 策 的 制 定 更 具 全 局 性 ， 更 能 统 筹兼 顾 ； 缺 点 是 决 策 适 应 性 差 ， 不 能 因 地 制 宜 ， 并 容 易 导 致 上级 决 策 组 织 的 独 断 专 行 。 分 权 制 是 指 各 级 决 策 组 织 在 各 自 管 辖 的 范 围 内 享 有 决策 权 ， 上 级 无 权 干 预 下 级 决 策 活 动 的 决 策 体 制 。 这 种 体 制 在联 邦 制 国 家 中 较 为 普 遍 。 分 权 制 的 优 点 是 各 级 决 策 机 构 能 因 地 制 宜 地 制 定 政 策 ，政策针对 性 强 ； 缺 点 是 各 级 决 策 组 织 的 政 策 难 以 协 调 ， 易 产生冲突。 2、个 人 决 策 模 式 和 集 体 决 策 模 式 。决 策 权 力 在 同 一 层 次的 决 策 主 体 之 间 进 行 分 配 的 形 式 ， 便 构 成 个 人 决 策 模 式 和 集体决策模式。 个 人 决 策 模 式 指 决 策 权 力 属 于 单 个 决 策 主 体 所 有 ， 它包 括 个 人 专 断 式 和 个 人 负 责 制 两 种 具 体 形 式 。 集 体 决 策 模 式 指 决 策 机 构 的 全 部 成 员 拥 有 同 等 决 策 权力 ， 共 同 决 策 和 共 同 负 责 。 集 体 决 策 模 式 的 具 体 形 式 有 ： 历史 上 的 寡 头 政 治 ； 当 代 的 各 种 委 员 会 制 。 3、历史上出现的公共决策体制类型 以 历 史 为 线 索 ， 以 最 高 决 策 权 归 属 为 依 据 ， 来 划 分 各 种决 策 体 制 类 型 。古 今 中 外 出 现 过 的 主 要 类 型 有 ： 原 始 民 主 制 ；神 权 制 ； 君 权 制 ； 议 会 制 ； 人 民 代 表 大 会 制 ； 法 西 斯 制 和 军人独裁制。 六 、 公 共 决 策 体 制 的 特 征 1、专业性； 2、统一性； 3、整体性。 七 、 西 方 国 家 的 政 府 在 公 共 决 策 中 的 地 位 政 府 作 为 国 家 的 行 政 管 理 机 关 ， 是 国 家 各 项 重 要 职 能 的直 接 体 现 者 和 执 行 者 。 现 代 政 府 活 动 的 主 要 方 式 就 是 制 定 和实 施 一 定 的 政 策 。 在 各 个 国 家 中 ， 政 府 的 政 策 数 量 最 多 ， 政策 活 动 的 制 度 化 程 度 最 高 ， 是 政 策 系 统 的 核 心 主 体 ， 在 公 共政 策 过 程 中 具 有 基 础 性 的 地 位 和 作 用 。 1、西方国家中央政府在公共决策体制中的地位 西方国家的政府主要采取总统制和议会内阁 制 两 种 形式 ， 在 这 两 种 不 同 的 形 式 中 ， 中 央 政 府 的 地 位 和 作 用 也 不 一样。 （ 1）实 行 总 统 制 的 国 家 。在 实 行 总 统 制 的 国 家 中 ，总 统既 是 国 家 元 首 又 是 政 府 首 脑 ， 权 力 很 大 ； 许 多 重 要 的 政 策 都直 接 出 自 总 统 之 手 。 特 别 是 在 行 使 行 政 权 时 ， 总 统 作 为 最 高行 政 长 官 ， 可 以 主 持 联 邦 政 府 日 常 工 作 和 各 种 决 策 会 议 ， 决定 美 国 的 战 略 方 针 、 政 策 和 重 大 措 施 ， 发 布 对 联 邦 机 关 有 法律 约 束 力 的 政 令 。 这 些 权 力 及 其 运 用 都 属 于 政 府 制 定 决 策 的活 动 。 为 协 助 总 统 行 使 权 力 而 设 立 的 白 宫 办 公 厅 、 国 家 安 全委 员 会 、 中 央 情 报 局 等 庞 大 的 总 统 办 公 机 构 ， 大 多 数 是 代 表总 统 进 行 决 策 领 导 的 部 门 和 总 统 决 策 的 咨 询 部 门 。 美 国 的 内阁 不 是 政 府 的 最 高 集 体 决 策 机 构 ， 而 是 总 统 的 咨 询 和 执 行 性机 构 。 内 阁 成 员 对 政 府 有 关 全 局 性 的 重 大 决 策 只 有 建 议 权 和执 行 权 ， 总 统 一 人 重 点 掌 握 了 决 定 权 。 内 阁 各 部 下 属 的 各 个局 ， 由 常 设 的 文 官 领 导 ， 他 们 通 过 自 己 对 具 体 情 况 的 一 般 了解 和 丰 富 的 专 业 知 识 ， 在 各 种 具 体 的 实 质 性 的 政 策 制 定 中 起到 了 主 要 规 划 者 的 作 用 。 （ 2）实 行 议 会 制 的 国 家 。议 会 内 阁 制 的 政 府 也 重 点 掌 握了 巨 大 权 力 ， 特 别 是 国 家 行 政 管 理 方 面 的 权 力 ， 但 政 府 首 脑的 地 位 不 如 总 统 制 下 的 政 府 首 脑 的 地 位 突 出 。 就 政 策 制 定 方面 的 权 力 而 言 ， 政 府 重 大 政 策 必 须 通 过 内 阁 会 议 ， 而 不 是 由政 府 首 脑 做 最 后 决 定 。 内 阁 制 下 的 总 理 也 为 自 己 设 置 了 一 整套 办 公 机 构 ， 主 要 用 于 政 策 的 制 定 、 协 调 和 监 督 ， 因 此 ， 它们 是 政 府 机 构 中 最 有 权 威 和 影 响 的 部 门 。 广 义 的 政 府 也 包 括 议 会 或 国 会 。 议 会 作 为 国 家 的 立 法 机构 ， 是 重 大 政 策 由 议 案 到 法 案 的 必 经 之 路 。 议 会 通 过 提 案 、审 议 等 方 式 在 国 家 重 大 政 策 的 制 定 中 起 着 不 可 替 代 的 重 要 作用 。 但 是 ， 不 论 在 总 统 制 还 是 内 阁 制 的 国 家 ， 议 会 审 议 的 大部 分 提 案 都 是 由 政 府 提 出 的 。 政 府 还 在 许 多 方 面 通 过 “ 委 任立 法 ”的 方 式 ，自 己“ 先 行 立 法 ”，后 经 立 法 机 关 批 准 ，从 而取 得 了 本 应 由 议 会 行 使 的 一 部 分 实 际 权 力 。 总 统 制 下 的 总 统对国会的决 定 还 具 有 否 决 权 。 政 府 的 首 脑 也 往 往 由 作 为 控 制议 会 多 数 的 执 政 党 的 领 袖 担 任 ， 他 可 以 通 过 本 党 的 议 会 党 团左 右 议 会 的 活 动 。 这 样 ， 政 府 通 过 不 断 扩 大 权 力 和 对 议 会 的种 种 制 约 方 式 ， 使 自 己 在 制 定 政 策 的 过 程 中 ， 实 际 上 处 于 主导 地 位 ， 这 也 是 当 代 西 方 各 国 政 府 行 政 权 力 不 断 膨 胀 的 重 要表现。 2、西方国家的地方政府在公共决策体制中的地位 （ 1）实 行 联 邦 制 的 国 家 。作 为 联 邦 制 国 家 ，美 国 的 地 方政 府 在 公 共 政 策 中 享 有 很 大 的 权 力 。 在 立 法 权 上 ， 美 国 采 取二 元 结 构 。联 邦 宪 法 和 法 律 具 有 高 于 各 州 法 律 的 效 力 和 地 位 ，各 州 又 可 以 自 定 法 律 ；此 外 ，联 邦 宪 法 本 身 也 受 各 州 的 支 配 ，要 修 改 宪 法 ， 须 经 3/4 的州的同意，而 2/3 的 州 可 以 发 起 全国 制 宪 大 会 重 新 修 改 宪 法 。 在 美 国 ， 中 央 与 各 州 的 权 力 范 围皆 由 宪 法 规 定 ， 受 宪 法 保 护 。 （ 2）实 行 单 一 制 的 国 家 。英 国 是 实 行 单 一 制 的 国 家 ，英国 的 中 央 政 府 拥 有 着 全 国 的 立 法 、 行 政 、 军 事 、 财 政 等 决 策权 力 ， 各 郡 、 区 地 方 政 府 的 权 力 来 自 中 央 政 府 ， 国 会 以 法 律规 定 各 地 方 政 府 的 权 力 。 一 般 来 说 ， 英 国 地 方 政 府 拥 有 制 定法 律 的 权 力 ， 但 只 能 作 为 国 会 所 制 定 的 法 律 的 补 充 ， 但 是 地方 政 府 有 提 出 或 反 对 某 一 法 案 的 权 力 。 英 国 是 强 调 地 方 自 治的 国 家 ， 地 方 的 公 共 安 全 、 治 安 、 商 品 管 制 、 教 育 、 税 收 等等公共问题的 决 策 权 力 都 归 地 方 政 府 所 有 。 我 国 的 中 央 人 民 政 府 是 全 国 人 民 代 表 大 会 的 执 行 机 关 ，同 时 是 国 家 最 高 的 行 政 管 理 机 关 。 它 除 了 具 有 一 般 国 家 政 府的 政 治 职 能 、 社 会 管 理 职 能 以 外 ， 还 具 有 领 导 、 组 织 经 济 的职 能 ； 与 此 相 关 ， 其 社 会 管 理 职 能 方 面 涉 及 范 围 甚 广 。 这 种状 况 决 定 了 我 国 政 府 的 实 际 权 力 大 ， 政 策 内 容 广 、 职 能 部 门多 。 同 时 ， 作 为 一 个 大 国 ， 由 于 管 理 层 次 多 ， 各 地 差 别 大 ，地 方 政 府 也 拥 有 相 当 的 权 力 。 八 、 中 国 政 府 在 公 共 决 策 体 制 中 的 地 位 1、我国中央政府在公共决策体制中的地位 我 国 国 务 院 作 为 中 央 政 府 ， 享 有 宪 法 赋 予 的 各 种 行 政 管理 权 力 ， 统 一 领 导 全 国 行 政 事 务 。 它 的 权 力 主 要 包 括 行 政 立法 权 、 法 律 提 案 权 、 授 权 立 法 、 行 政 管 理 权 、 经 济 管 理 权 、社 会 管 理 权 、 外 交 管 理 权 等 。 政 府 作 为 国 家 行 政 机 关 ， 它 的决 策 活 动 和 执 行 活 动 都 属 于 依 法 行 政 的 范 围 。从 这 个 角 度 看 ，政 府 作 为 国 家 行 政 机 关 ， 它 的 一 切 管 理 活 动 ， 都 是 依 法 进 行的 ； 它 的 决 策 活 动 和 执 行 活 动 都 属 于 依 法 行 政 的 范 围 。 我 国 政 府 在 领 导 体 制 上 实 行 的 是 首 长 负 责 制 。 总 理 领 导和 主 持 国 务 院 的 日 常 工 作 ， 总 理 召 集 和 主 持 对 重 大 问 题 进 行决 策 的 国 务 院 全 体 会 议 和 常 务 会 议 ， 在 这 两 个 决 策 会 议 上 ，总 理 对 决 策 的 问 题 拥 有 最 后 决 定 权 。 国 务 院 下 属 的 各 个 部 门 在 辅 助 国 务 院 行 使 职 权 的 同 时 ，也 独 立 行 使 一 些 重 要 的 行 政 决 策 权 力 和 领 导 权 力 。 通 过 这 些部 门 行 使 的 这 些 实 际 权 力 ， 国 务 院 制 定 政 策 的 许 多 活 动 实 际上 是 体 现 在 国 务 院 各 部 门 的 身 上 。 这 些 部 门 是 政 府 权 力 结 构中 的 核 心 要 素 ， 它 们 实 际 控 制 了 政 策 制 定 过 程 中 的 一 些 重 要环 节 ； 在 一 些 政 策 制 定 活 动 中 ， 它 们 甚 至 是 主 要 的 制 定 者 。 2、我国地方政府在公共决策体制中的地位 我 国 地 方 政 府 在 公 共 决 策 体 制 结 构 中 处 于 一 种 特 殊 的 地位 。 它 一 方 面 要 为 贯 彻 中 央 政 府 的 政 策 制 定 具 体 措 施 ， 另 一方 面 还 要 根 据 自 己 的 权 限 对 所 辖 地 域 内 的 事 务 进 行 决 策 ， 因而 在 地 方 一 级 政 府 的 政 策 制 定 活 动 中 拥 有 相 当 的 实 际 权 力。在 我 国 ， 按 照 法 律 规 定 ， 地 方 各 级 政 府 在 国 务 院 的 统 一 领 导下 ， 负 责 管 理 地 方 的 政 治 、 经 济 、 社 会 、 文 化 等 各 个 方 面 的工 作 ；在 地 方 政 府 的 省（ 自 治 区 、直 辖 市 ）、市 、县 、乡 四 个层 级 中 ， 省 、 市 、 县 三 级 政 府 管 理 的 范 围 ， 特 别 是 事 权 的 范围 ， 除 军 事 、 外 交 和 戒 严 外 ， 基 本 上 与 中 央 政 府 相 似 ； 政 府的 部 门 也 基 本 与 中 央 政 府 部 门 对 应 设 置 。 在 中 央 与 地 方 的 关系 方 面 ，我 国 基 本 上 采 取 的 是 单 一 制 集 权 型 的 结 构 形 式 。一 方 面 ， 国 务 院 对 地 方 政 府 实 行 直 接 领 导 ； 另 一 方 面 ， 中 央政 府 的 主 管 部 门 对 地 方 政 府 的 各 工 作 部 门 也 实 行 领 导 或 业 务指 导 。 在 传 统 的 计 划 经 济 管 理 体 制 之 下 ， 地 方 政 府 的 独 立 决策 权 力 十 分 有 限 。 改 革 开 放 以 来 ， 全 国 各 级 地 方 政 府 普 遍 扩大 了 自 己 的 管 理 权 限 。 地 方 政 府 在 贯 彻 执 行 中 央 政 府 的 政 策时 ， 要 把 中 央 的 政 策 要 求 同 本 地 区 的 情 况 相 结 合 ， 制 定 指 导本 地 区 工 作 的 具 体 政 策 。 这 种 执 行 性 政 策 ， 在 表 现 和 反 映 地区 特 点 方 面 为 地 方 政 府 的 政 策 制 定 活 动 留 下 很 大 的 余 地 。 九 、 西 方 国 家 政 党 在 公 共 决 策 中 的 作 用 现 代 国 家 的 政 治 统 治 大 都 通 过 政 党 政 治 的 途 径 来 实 现 。可 以 说 ， 现 代 政 党 特 别 是 执 政 党 在 各 个 国 家 公 共 决 策 的 过 程中 ，都 发 挥 了 核 心 和 主 导 作 用 。多 数 西 方 国 家 都 实 行 多 党 制 ，只 有 英 、 美 等 国 家 实 行 两 党 制 。 西 方 国 家 的 政 党 执 掌 政 权 ，是 通 过 选 举 争 夺 议 会 多 数 席 位 和 国 家 元 首 、 政 府 首 脑 的 方 式来 实 现 的 。 在 选 举 活 动 中 ， 各 政 党 的 竞 选 纲 领 或 党 的 候 选 人发 表 的 竞 选 演 说 反 映 了 党 的 政 策 主 张 ， 表 明 了 自 己 对 各 项 社会 重 大 问 题 的 立 场 和 态 度 ， 以 迎 合 不 同 类 型 选 民 的 要 求 ， 争取 他 们 的 选 票 ， 谋 取 选 举 的 胜 利 。 在 执 掌 政 权 之 后 ， 执 政 党一 般 不 再 单 独 制 定 政 策 ， 而 是 通 过 它 所 重 点 掌 握 的 政 府 政 策来 体 现 党 的 意 图 ， 实 现 党 所 代 表 的 社 会 利 益 。 同 时 ， 在 野 的政 党 虽 然 未 能 参 加 政 府 ， 但 他 们 通 过 在 议 会 中 的 各 种 活 动 ，通 过 对 政 府 施 加 压 力 或 制 造 障 碍 ， 使 政 府 不 得 不 或 多 或 少 地 8 接 受 他 们 的 主 张 ， 从 而 也 在 一 定 程 度 上 左 右 了 政 府 政 策 的 制定活动。 西 方 国 家 政 党 活 动 的 主 要 范 围 是 选 举 和 议 会 。 党 的 权 力集 中 在 少 数 领 导 人 和 议 会 党 团 手 中 。 党 的 地 方 组 织 大 多 只 参与 组 织 选 举 活 动 ， 没 有 严 密 的 组 织 体 系 和 组 织 活 动 。 经 过 选举 上 台 成 为 执 政 党 之 后 ，党 的 领 袖 作 为 国 家 和 政 府 的 领 导 人 ，基 本 上 不 再 以 党 的 名 义 活 动 。 党 对 议 会 党 团 成 员 一 般 都 有 一定 的 纪 律 约 束 ， 要 求 本 党 全 体 议 员 一 致 保 证 党 的 政 策 主 张 能在 议 会 中 通 过 ， 成 为 国 家 的 政 策 和 法 律 。 执 政 党 对 政 府 政 策制 定 的 这 种 操 纵 现 象 ， 在 日 本 表 现 得 比 较 突 出 。 十 、 我 国 政 党 在 公 共 决 策 中 的 作 用 在 我 国 ， 中 国 共 产 党 是 执 政 党 ， 在 公 共 决 策 的 权 力 结 构中 处 于 核 心 地 位 。 中 国 共 产 党 在 公 共 决 策 中 的 作 用 ， 首 先 体现 在 它 对 国 家 的 政 治 领 导 上 。 党 的 政 治 领 导 包 括 政 治 原 则 、政 治 方 向 和 重 大 政 策 的 领 导 。 凡 是 涉 及 有 关 国 家 和 社 会 发 展的 根 本 原 则 、 基 本 路 线 、 重 大 方 针 和 各 个 领 域 的 重 要 决 策 ，都 是 首 先 由 党 制 定 和 提 出 的 。 党 在 提 出 各 项 方 针 政 策 之 后 ，要 由 国 家 立 法 机 关 和 行 政 机 关 据 此 制 定 国 家 的 法 律 和 政 策 ，使 党 的 意 志 通 过 法 定 程 序 变 成 为 国 家 意 志 。 为 保 证 自 己 的 路线 、 方 针 和 政 策 能 够 切 实 通 过 法 定 程 序 变 成 国 家 意 志 并 得 到贯 彻 执 行 ， 党 还 决 定 和 影 响 了 各 级 政 权 机 关 的 人 事 任 免 ， 推举 共 产 党 员 执 掌 国 家 各 级 机 关 的 重 要 权 力 ， 以 实 现 组 织 上 的领 导 。 同 时 ， 党 还 确 立 了 自 己 的 指 导 思 想 在 国 家 意 识 形 态 中的 主 导 地 位 ， 并 通 过 宣 传 、 教 育 和 思 想 政 治 工 作 ， 宣 传 自 己的 路 线 、方 针 、政 策 ，努 力 把 党 的 主 张 变 成 群 众 的 自 觉 行 动 。党 的 政 治 领 导 、 组 织 领 导 和 思 想 领 导 是 互 相 联 系 的 。 其 中 ，思 想 领 导 是 政 治 领 导 、 组 织 领 导 的 基 础 ， 组 织 领 导 是 政 治 领导 、思 想 领 导 的 保 证 ，而 政 治 领 导 是 核 心 ，是 最 重 要 的 领 导 。这 三 者 之 间 的 关 系 反 映 了 党 的 政 治 决 策 以 及 制 定 和 运 用 政 策在 党 的 全 部 领 导 活 动 中 的 重 要 地 位 和 作 用 。 为 了 保 证 党 的 领 导 作 用 的 实 现 ， 党 还 自 上 而 下 地 建 立 了统 一 、 严 密 的 组 织 体 系 。 党 的 组 织 体 系 包 括 中 央 、 地 方 和 基层 三 个 层 次 。 党 的 地 方 各 级 组 织 是 与 各 级 地 方 国 家 机 构 基 本配 套 设 置 的 ，它 们 大 致 包 括 省（ 自 治 区 、直 辖 市 ）、市 、县 的各 级 党 委 。 各 级 地 方 党 委 是 本 地 区 的 领 导 核 心 ， 它 在 地 区 性政 策 制 定 的 权 力 结 构 中 处 于 核 心 地 位 。 党 的 基 层 组 织 ， 对 党和 国 家 各 项 方 针 政 策 在 本 单 位 的 贯 彻 实 施 进 行 保 证 和 监 督 。 我 国 实 行 的 是 共 产 党 领 导 的 多 党 合 作 和 政 治 协 商 制 度 。这 个 制 度 中 ， 共 产 党 是 居 于 领 导 地 位 的 执 政 党 ， 八 个 民 主 党派 接 受 共 产 党 领 导 ， 同 共 产 党 合 作 ， 共 同 参 与 国 家 政 治 生 活的 参 政 党 ， 它 们 以 参 与 者 的 地 位 在 政 策 制 定 过 程 中 发 挥 了 重要作用。 中 国 人 民 政 治 协 商 会 议 是 中 国 共 产 党 与 各 民 主 党 派 对 国家 大 政 方 针 、 社 会 主 义 建 设 与 统 一 战 线 内 部 重 大 问 题 进 行 充分 协 商 、 讨 论 ， 进 行 政 治 协 商 、 民 主 监 督 的 有 效 政 治 机 制 。各 民 主 党 派 经 过 政 治 协 商 、 民 主 监 督 形 成 的 有 关 决 策 的 各 种意 见 和 建 议 ， 按 规 定 程 序 审 定 后 ， 以 正 式 文 件 的 形 式 送 达 有关 部 门 ， 从 而 对 政 府 的 政 策 制 定 和 执 行 活 动 产 生 重 要 作 用 和影响。 十 一 、 西 方 国 家 利 益 团 体 对 公 共 决 策 的 影 响 1、通 过 对 竞 选 的 政 党 提 供 支 持 或 撤 销 支 持 等 手 段 对 其 政策 纲 领 施 加 影 响 。 2、通 过 院 外 活 动 对 议 员 施 加 压 力 ，使 议 会 通 过 对 其 有 利的 政 策 法 案 ， 阻 挠 通 过 对 其 不 利 的 法 案 。 3、密 切 与 政 府 重 要 行 政 机 关 的 联 系 ，影 响 政 府 有 关 社 会福 利 、 军 事 、 援 外 等 方 面 的 具 体 政 策 ， 为 自 己 的 经 济 利 益 服务。 4、通过资助等方式支持各种政策研究和咨询机构的工作 ， 以 影 响 政 府 的 政 策 。 十 二 、 我 国 各 种 群 众 组 织 和 人 民 团 体 对 公 共 决 策 的 影 响 结 合 中 国 的 实 际 ， 可 将 公 共 决 策 的 参 与 团 体 划 分 为 ： 1、职业团体； 2、 群 众 团 体 ； 3、工作团体。 我 国 的 群 众 团 体 ， 除 了 要 维 护 它 们 所 代 表 的 那 部 分 群 众的 具 体 利 益 以 外 ， 它 们 接 受 共 产 党 的 领 导 ， 发 挥 党 和 政 府 联系 群 众 的 桥 梁 、 纽 带 作 用 。 因 而 ， 它 们 的 这 类 活 动 也 是 我 国人 民 群 众 有 组 织 地 参 与 和 影 响 我 国 政 策 制 定 活 动 的 重 要 途 径和方式。 党和国家的 政 策 必 须 充 分 反 映 人 民 群 众 的 意 愿 和 要 求 ，听 取 他 们 的 意 见 和 呼 声 ， 获 取 他 们 的 广 泛 认 同 和 支 持 。 党 和政 府 在 制 定 有 关 的 政 策 时 ， 总 要 征 求 有 关 群 众 组 织 的 意 见 。工 、 青 、 妇 群 众 组 织 还 通 过 建 立 自 己 的 全 国 、 地 方 和 基 层 组织 ， 把 工 作 触 角 深 入 到 社 会 的 各 个 基 层 单 位 中 去 ， 在 不 同 的决 策 层 次 上 参 政 议 政 ， 努 力 把 普 通 群 众 的 利 益 和 要 求 反 映 给党 和 政 府 ， 同 时 又 团 结 和 组 织 群 众 贯 彻 落 实 党 和 政 府 的 各 项方 针 政 策 。 从 一 定 意 义 上 说 ， 这 些 群 众 组 织 的 活 动 是 党 和 政府 政 策 制 定 和 执 行 活 动 的 某 种 延 伸 。 由 于 传 统 的 全 能 政 治 的 影 响 ， 中 国 社 会 组 织 的 发 育 是 不太 成 熟 的 。 但 随 着 市 场 经 济 体 制 的 建 立 和 完 善 以 及 多 元 化 利益 格 局 的 出 现 ， 各 种 利 益 团 体 也 将 进 一 步 形 成 发 展 ， 成 为 一种 重 要 的 社 会 力 量 ， 并 将 对 公 共 决 策 产 生 日 益 重 要 的 影 响 。 每 个 国 家 的 公 共 决 策 活 动 都 是 在 一 定 的 权 力 结 构 中 运 行的 。 政 府 、 政 党 是 主 要 的 公 共 政 策 主 体 ， 它 们 及 其 它 一 些 政治 组 织 在 公 共 决 策 权 力 结 构 中 处 于 不 同 的 位 置 ， 发 挥 着 不 同的作用。 第 四 章 公 共 政 策 过 程 中 的 决 策 一 、 确 定 公 共 决 策 问 题 1、什么是公共决策问题 公 共 决 策 问 题 在 现 实 的 社 会 生 活 中 是 客 观 存 在 的 ， 但 是这 些 问 题 要 成 为 公 共 决 策 者 处 理 的 对 象 ， 要 经 过 一 个 认 识 上的 逻 辑 发 展 过 程 。 （ 1）社 会 问 题 。所 谓 社 会 问 题 是 指 社 会 的 实 际 状 态 与 社会 期 望 之 间 的 差 距 。人 与 环 境 之 间 和 人 与 人 之 间 关 系 的 失 调 ，在 一 定 条 件 下 就 会 引 发 社 会 问 题 。 公 共 决 策 的 目 标 ， 就 是 要克 服 或 消 除 这 些 偏 差 。 （ 2）公 共 问 题 。任 何 社 会 都 存 在 着 很 多 引 起 人 们 关 注 的社 会 问 题 。 其 中 ， 不 少 事 情 并 不 影 响 很 多 人 ， 不 会 对 他 人 产生 直 接 效 果 ， 这 类 问 题 称 为 私 人 问 题 。 而 那 些 有 广 泛 影 响 ，包 括 受 到 交 互 过 程 的 间 接 影 响 ， 以 及 所 有 这 些 影 响 都 达 到 了必 须 认 真 对 待 的 程 度 问 题 ， 人 们 才 称 为 公 共 问 题 。 社 会 问 题转 化 为 公 共 问 题 ， 其 标 志 是 出 现 公 意 性 诉 求 。 （ 3）公 共 决 策 问 题 。并 不 是 所 有 的 公 共 问 题 都 能 成 为 公共决策问题 。 一 般 来 说 ， 被 政 府 列 入 政 策 议 程 并 采 取 行 动 ，通 过 公 共 行 为 希 望 实 现 或 解 决 的 公 共 问 题 才 成 为 公 共 决 策 问题。 2、界定问题 界 定 问 题 就 是 对 问 题 进 行 具 体 的 描 述 。 第 一 ， 界 定 问 题的 性 质 ； 第 二 ， 界 定 问 题 的 时 空 范 围 ； 第 三 ， 界 定 问 题 的 层次。 对 问 题 做 出 界 定 后 就 须 查 清 产 生 问 题 的 原 因 。 只 有 在 界定 问 题 之 后 进 一 步 探 究 产 生 问 题 的 原 因 ， 才 有 可 能 设 法 解 决问题。 3、各种影响因素在确定公共决策问题时的作用 （ 1） 政 治 组 织 的 作 用 决 策 问 题 的 确 定 是 一 个 复 杂 的 政 治 过 程 。在 这 个 过 程 中 ，单 凭 个 人 的 力 量 将 社 会 问 题 列 入 决 策 议 程 是 很 困 难 的 。 只 有经 过 代 表 群 众 利 益 的 政 党 、 政 府 等 政 治 组 织 的 汇 聚 和 综 合 ，群 众 的 意 愿 和 要 求 才 能 形 成 系 统 的 、 理 智 的 、 有 代 表 性 的 要求 和 建 议 ， 才 有 可 能 成 为 公 共 决 策 问 题 。 这 些 问 题 ， 也 只 有经 过 政 党 、政 府 等 政 治 组 织 的 具 体 运 作 ，才 能 进 入 决 策 议 程 。 （ 2）国家民主制度 的作用 民 主 保 障 公 民 享 有 当 家 作 主 的 权 利 ， 包 括 自 由 发 表 意 见和 参 与 国 家 政 权 管 理 的 权 利 ， 其 根 本 目 的 是 保 障 公 民 的 利 益能 够 得 到 充 分 的 表 达 和 满 足 。 所 以 ， 国 家 民 主 制 度 的 实 行 对于 决 策 问 题 的 确 定 具 有 重 要 的 意 义 和 作 用 。 从 形 式 上 讲 ， 国家 的 民 主 制 度 主 要 体 现 在 代 表 制 度 及 选 举 制 度 上 。 （ 3）大众传播媒介 的作用 缩 短 了 公 众 议 程 的 时 间 ； 缩 短 了 正 式 议 程 的 时 间 ； 扩 大 了 决 策 问 题 提 出 的 数 量 。 4、对公共决策问题进行分析 （ 1）认定问题。 （ 2）说明偏差。 （ 3）确定原因。 （ 4）问题表述。 二 、 确 定 公 共 决 策 目 标 1、什么是决策目标 所 谓 决 策 目 标 ， 是 指 一 定 环 境 和 条 件 下 决 策 者 在 解 决 问题 的 过 程 中 所 期 望 达 到 的 结 果 。 选 择 好 决 策 目 标 是 公 共 决 策的主要内容。 2、确定决策目标的标准 （ 1） 目 标 具 体 明 确 ； （ 2） 目 标 有 效 协 调 ； （ 3） 目 标 具 有 可 操 作 性 ； （ 4） 目 标 与 手 段 的 统 一 。 三 、 拟 定 决 策 备 选 方 案 1、拟定公共决策方案的原则 （ 1）多方案原则； （ 2）排斥性原则； （ 3）多要素原则； （ 4） 可 操 作 性 原 则 。 2、方案设计者的主观条件 9 （ 1） 对 问 题 和 目 标 的 一 般 了 解 和 理 解 程 度 ； （ 2） 信息和经验； （ 3） 知识水平； （ 4） 思维敏捷； （ 5） 考 虑 问 题 的 周 全 性 。 四 、 决 策 方 案 的 具 体 内 容 1、方案执行的必要说明； 2、解决决策问题的基本措施； 3、明确决策方案对应的阶段； 4、决策方案性质的界定； 5、方案所需的各种条件的要求。 五 、 决 策 方 案 评 估 的 标 准 （ 1） 效益标准； （ 2） 方 案 协 调 性 标 准 ； （ 3） 方 案 的 适 应 性 标 准 ； （ 4） 决 策 方 案 力 度 标 准 。 六 、 选 择 决 策 方 案 应 遵 循 的 原 则 1、悲观原则，或称小中取大原则，由伍尔德提出。 2、乐观原则，或称大中取大原则，由赫威兹提出。 3、最 小 遗 憾 原 则 ，或 称 大 中 取 小 原 则 ，由 萨 凡 奇 提 出 。 七 、 决 策 方 案 选 择 的 方 法 决 策 方 案 选 择 的 方 法 ， 大 体 上 可 分 为 两 大 类 ： 一 类 是 依靠 民 主 评 议 、 专 家 主 观 打 分 的 方 法 ， 来 确 定 最 优 方 案 ； 一 类是 运 用 量 化 手 段 ， 进 行 方 案 的 比 较 优 选 。 常 见 的 优 选 的 方 法主要有： 1、直 接 比 较 法 ； 2、综 合 比 较 法 ； 3、多 重 标 准 决 策的方法。 八 、 决 策 方 案 选 择 中 共 识 的 形 成 决 策 者 只 有 对 最 终 选 择 的 方 案 形 成 一 致 的 认 识 ， 决 策 方案 才 能 最 终 确 定 。 决 策 过 程 中 决 策 者 形 成 共 识 的 途 径 通 常 有三 种 ： 交 换 、 说 服 和 强 制 。 九 、 决 策 方 案 的 合 法 化 在 对 公 共 决 策 方 案 做 出 抉 择 之 后 ， 必 须 将 该 方 案 合 法 化成 为 真 正 具 有 权 威 性 的 政 策 。 也 就 是 说 ， 它 需 要 按 照 一 定 法律 程 序 予 以 审 定 ， 取 得 合 法 化 的 地 位 ， 才 能 使 决 策 方 案 在 全社 会 具 有 约 束 力 。从 字 面 上 看 ，合 法 化 意 为“ 使 具 有 合 法 性 ，给 予 法 律 力 量 ， 使 具 有 权 威 性 、 核 准 或 批 准 ”。 当 代 中 国 公 共 决 策 合 法 化 的 形 式 众 多 ， 正 式 和 规 范 的 合法 化 形 式 ， 往 往 要 经 过 中 国 共 产 党 、 人 大 和 政 府 的 法 定 会 议等 批 准 和 颁 布 。 十 、 决 策 方 案 的 调 整 1、提出调整方案 决 策 中 调 整 方 案 是 决 策 主 体 对 原 方 案 的 修 改 原 则 、内 容 、方 法 和 步 骤 所 做 出 的 决 定 。 调 整 方 案 的 好 坏 ， 直 接 关 系 到 决策 调 整 的 成 功 与 否 。 因 此 ， 在 提 出 调 整 方 案 的 时 候 ， 为 保 证调 整 方 案 的 质 量 ， 应 把 握 的 原则 有 ：（ 1） 反 馈 原 则 ；（ 2）动态 原 则 ；（ 3） 整 体 原 则 。 十 一 、 选 择 调 整 方 案 决 策 调 整 方 案 也 是 从 若 干 个 可 供 选 择 的 方 案 中 进 行 比 较分 析 ， 从 而 选 择 出 一 个 最 佳 方 案 。 选 择 方 案 的 过 程 ， 实 际 上是 做 出 决 策 的 过 程 。 这 个 过 程 也 称 追 踪 决 策 ， 它 既 包 括 对 实施 中 反 映 原 有 决 策 方 案 失 误 所 做 的 调 整 、 修 正 和 跟 踪 决 策 ，还 包 括 方 案 在 实 施 过 程 中 ， 因 影 响 决 策 的 各 种 主 客 观 条 件 发生 重 大 变 化 ， 为 保 证 方 案 目 标 最 优 的 一 致 性 ， 所 进 行 的 各 种调 整 、 改 良 、 优 化 等 补 充 决 断 和 对 策 措 施 。 追 踪 决 策 与 一 般 决 策 相 比 ，具 有 以 下 特 征 ： 1、回 溯 分 析 ；2、非零起点； 3、 双 重 优 化 ； 4、心理效应。 由 此 可 见 ， 追 踪 决 策 比 一 般 决 策 更 难 以 决 断 。 因 此 ， 在选 择 决 策 调 整 方 案 时 ， 要 慎 之 又 慎 。 选 择 调 整 方 案 要 把 握 ： 符 合 实 际 ； 及 时 果 断 ； 可 行 性 原 则 。 第 五 章 公 共 政 策 过 程 中 的 执 行 一 、 政 策 执 行 的 理 论 1、行 动 理 论 ：认 为 政 策 执 行 是 指 对 某 一 项 公 共 政 策 所 要采 取 的 广 泛 行 动 。 2、组 织 理 论 ：认 为 政 策 执 行 都 需 要 组 织 ，没 有 组 织 就 没有 执 行 。在 人 们 所 建 立 的 各 种 组 织 中 ，执 行 组 织 是 最 严 密 的 。 3、 因 果 理 论 ： 大 致 包 括 两 类 内 容 ， 即 （ 1） 把 政 策 决 定看 成 是 一 种 假 设 ， 一 张 “ 指 导 人 们 从 当 前 情 况 导 出 设 计 目 标的 地 图 ”。 政 策 执 行 是 按 地 图 所 指 引 的 方 向 到 达 目 的 地 ；（ 2）把 政 策 中 的 潜 在 因 果 假 设 分 为 两 个 因 素 ： 贯 彻 影 响 力 和 技 术能力。 4、管 理 理 论 ：认 为 主 要 负 责 政 策 执 行 的 行 政 机 构 ，不 仅受 其 合 法 委 任 权 的 影 响 ， 而 且 还 要 受 到 与 之 相 关 的 利 益 集 团的 影 响 ， 政 策 系 统 中 立 法 机 关 干 预 的 影 响 ， 以 及 特 定 的 政 治环 境 中 其 它 各 种 因 素 的 影 响 。 5、交 易 理 论 ：认 为 政 策 执 行 是 一 个 政 治 上 讨 价 还 价 的 过程 。 这 中 间 ， 政 策 执 行 者 与 政 策 对 象 之 间 通 过 不 同 方 式 的 交易 ，在 各 种 力 量 的 互 动 过 程 中 ，达 成 某 种 妥 协 、退 让 或 默 契 。 6、系 统 理 论 ：认 为 政 策 执 行 过 程 的 分 析 ，可 以 理 解 为 外界 环 境 对 政 策 系 统 进 行 物 质 、 能 量 、 信 息 的 输 入 ， 系 统 产 生了 政 策 输 出 ， 由 政 策 结 果 和 反 馈 提 供 了 政 策 的 评 价 与 再 输 入过程。 7、演 化 理 论 ：认 为 在 提 出 政 策 问 题 、制 定 政 策 目 标 、拟定 政 策 方 案 过 程 中 ， 都 存 在 着 许 多 不 确 定 性 和 模 糊 性 ， 多 重目 标 实 际 上 会 产 生 矛 盾 与 冲 突 。 因 而 在 实 际 执 行 中 ， 会 对 原有 目 标 不 断 地 重 新 设 计 。 政 策 制 定 是 反 复 的 形 成 、 执 行 、 再形 成 的 演 化 过 程 。 二 、 政 策 执 行 研 究 的 基 本 模 型 1、浴盆模型 事 物 的 不 断 发 展 变 化 ， 与 政 策 相 对 稳 定 性 之 间 的 矛 盾 ，决 定 了 每 一 项 政 策 都 有 其 失 效 过 程 。 要 保 证 政 策 执 行 的 可 靠性 ， 就 要 控 制 它 的 失 效 性 。 依 据 可 靠 性 理 论 分 析 ， 在 政 策 方案 的 执 行 过 程 中 ，“ 失 效 ” 表 现 于 三 个 阶 段 ：（ 1） 早 期 失 效 ；（ 2） 偶 然 失 效 ；（ 3） 耗 损 失 效 。 这 种 政 策 失 效 率 的 变 化 ， 类 似 于 浴 盆 状 。 人 们 把 这 种 曲线 也 称 为 “ 浴 盆 模 型 ”。 实 践 证 明 ，“ 浴 盆 模 型 ” 具 有 一 定 的指 导 意 义 。 它 提 醒 人 们 ， 在 政 策 早 期 失 效 时 ， 不 要 为 早 期 失效 率 一 时 较 大 的 现 象 所 迷 惑 ， 而 应 着 重 于 失 效 的 质 的 分 析 。切 忌 轻 易 地 修 改 政 策 ， 造 成 政 策 不 稳 定 。 早 期 失 效 过 程 是 难以 避 免 的 ， 除 非 分 析 结 果 确 系 政 策 本 身 错 误 ， 否 则 轻 率 改 变政 策 必 然 引 起 振 荡 。 在 偶 然 失 效 时 ， 要 不 断 采 取 追 踪 检 查 ，提 出 新 措 施 ， 修 正 原 方 案 ， 尽 可 能 地 使 这 一 时 期 延 长 。 而 在耗 损 失 效 时 ， 失 效 率 反 映 政 策 老 化 的 程 度 ， 要 抓 紧 机 会 ， 做好 政 策 创 新 ， 必 须 及 时 制 定 出 新 政 策 ， 取 而 代 之 。 2、史密斯的政策执行过程模型 在 众 多 研 究 政 策 执 行 过 程 的 模 型 中 ， 美 国 学 者 T B史密 斯 所 提 出 的 模 型 具 有 较 大 影 响 。 执行机构 目标群体 理想化的政策 环 境 因 素 政策制定过程 政策 紧张 处理 反馈 图 7 2 史密斯的政策执行过程模型 10 史 密 斯 认 为 ， 理 想 化 的 政 策 、 执 行 机 构 、 目 标 群 体 、 环境 因 素 ， 为 政 策 执 行 过 程 中 所 牵 涉 到 的 重 大 因 素 。 理 想 化 的政 策 是 政 策 制 定 者 试 图 追 求 的 相 互 作 用 形 式 ； 目 标 群 体 是 受政 策 最 直 接 影 响 的 ， 必 须 对 政 策 采 取 适 当 反 应 的 符 合 政 策 要求 的 群 体 或 个 体 ； 执 行 机 构 是 政 府 机 构 中 负 责 政 策 执 行 的 组织 ；环 境 因 素 是 那 些 影 响 政 策 执 行 和 受 政 策 执 行 影 响 的 要 素 。 史 密 斯 模 型 与 已 往 的 政 策 执 行 研 究 的 不 同 之 处 ， 在 于 它不 仅 强 调 了 执 行 中 理 想 化 的 政 策 ， 而 且 也 强 调 了 执 行 中 的 其它 三 个 因 素 。 人 们 习 惯 于 把 更 多 的 精 力 放 在 理 想 化 政 策 的 制定 上 ，似 乎 政 策 执 行 是 简 单 地 照 章 办 事 ，不 太 注 意 目 标 群 体 ，更 少 考 虑 到 执 行 机 构 与 环 境 因 素 的 影 响 。 而 实 践 证 明 ， 执 行机 构 、 目 标 群 体 和 环 境 因 素 这 三 个 方 面 对 政 策 执 行 有 着 非 常重要的影响。 三 、 公 共 政 策 执 行 的 组 织 、 对 象 与 环 境 的 再 分 析 1、政策执行组织 及 其 成 员 （ 1） 政 策 实 施 研 究 的 重 点 政 策 执 行 与 政 策 方 案 的 制 定 ， 其 中 一 个 重 要 的 不 同 点 是政 策 制 定 基 本 是 由 许 多 决 策 主 体 共 同 作 用 的 结 果 ， 但 在 政 策执 行 阶 段 却 基 本 只 有 一 个 组 织 担 负 政 策 执 行 任 务 ， 这 就 是 官僚 组 织 。“ 官 僚 ”在 此 是 中 性 的 ，是 指 执 行 公 共 政 策 的 政 府 官员 ，“ 官 僚 机 构 ”是 指 执 行 公 共 政 策 的 政 府 组 织 。对 政 策 实 施的 研 究 重 点 放 在 政 策 执 行 组 织 及 其 成 员 身 上 ， 是 对 公 共 政 策内 容 执 行 分 析 的 关 键 。 西 方 学 者 认 为 ， 政 策 实 施 会 涉 及 到 多个 组 织 和 多 层 政 府 ，但 大 致 分 为 三 类 ：初 始 的 政 策 制 定 者（ 中心 ）； 执 行 层 官 员 （ 外 围 ）； 政 策 所 指 向 的 团 体 与 个 人 （ 目 标群体 ）。他 们 认 为 ，对 政 策 执 行 分 析 ，应 该 解 决 三 个 主 要 问 题 ： 执 行 机 构 的 政 策 输 出 和 实 施 过 程 的 最 终 影 响 ， 在 多 大程 度 上 与 政 策 设 计 的 目 标 相 一 致 ？ 是 否 存 在 其 它 政 治 上 的 显著影响？ 政 策 目 标 与 基 本 战 略 在 执 行 过 程 中 在 多 大 程 度 上 被 修改？ 影 响 政 策 目 标 实 现 程 度 与 基 本 战 略 修 改 ， 以 及 导 致 其它 政 治 上 冲 突 的 主 要 因 素 是 什 么 ？ （ 2）对“你有政策 我 有 对 策 ” 的 分 析 我 国 是 社 会 主 义 国 家 ， 党 和 政 府 的 政 策 是 党 的 性 质 和 国家 制 度 的 具 体 体 现 ， 对 我 国 各 级 政 府 的 领 导 干 部 和 工 作 人 员来 说 ， 首 先 必 须 坚 定 不 移 地 执 行 中 央 的 各 项 方 针 政 策 。 政 策不 仅 有 其 原 则 性 的 一 面 ， 而 且 还 具 有 灵 活 性 的 一 面 。 执 行 政策 ， 必 须 有 原 则 上 的 严 肃 性 ， 但 在 实 施 政 策 的 具 体 工 作 中 ，又 必 须 有 高 度 的 灵 活 性 。 中 央 政 策 是 从 全 国 宏 观 范 围 内 的 总体 情 况 出 发 制 定 的 ， 是 带 有 方 向 性 、 全 局 性 的 原 则 规 定 。 对各 级 地 方 政 府 来 说 ， 需 要 依 据 中 央 政 策 ， 创 造 性 地 制 定 出 适合 本 地 区 的 各 项 具 体 政 策 。所 以 各 级 地 方 政 府 及 其 有 关 部 门 ，他 们 既 是 中 央 政 策 的 执 行 者 ，又 是 本 地 区 具 体 政 策 的 制 定 者 。 然 而 在 执 行 中 央 政 策 的 过 程 中 ， 少 数 地 方 从 局 部 利 益 出发 ， 偏 离 中 央 的 统 一 部 署 ， 使 不 少 政 策 变 了 调 ， 走 了 样 ， 失了 效 ， 进 入 了 误 区 。 政 策 成 了 某 些 地 方 政 府 手 中 的 资 源 ， 被 肆 意 践 踏 ； 饥 不 择 食 的 政 策 大 拍 卖 ； “ 优 惠 政 策 ” 大 赛 ； 非 法 对 策 的 合 理 化 ； 只 求 产 值 ， 不 讲 政 策 ， 把 二 者 对 立 起 来 。 （ 3） 我 国 政 策 执 行 的 归 类 分 析 国 内 学 者 针 对 我 国 政 府 机 构 ， 对 政 策 执 行 所 表 现 出 的 问题 ， 进 行 归 类 分 析 。 从 政 策 执 行 者 对 执 行 政 策 的 态 度 分 析 ，政 策 执 行 问 题 主 要 有 ： 抵 触 型 ； 僵 化 型 ； 滞 后 型 ； 折 扣 型 ； 结 构 型 。 政 策 执 行 者 如 何 对 待 上 级 政 策 ， 实 际 中 有 三 种 态 度 ： 一是 求 神 似 ， 去 形 似 ， 抓 住 政 策 的 精 神 实 质 ， 结 合 实 际 ， 创 造性 地 执 行 ；二 是 不 求 神 似 ，只 求 形 似 ，机 械 地 照 搬 照 抄 照 转 ，执 行 中“ 上 下 一 般 粗 ”；三 是 既 不 求 神 似 ，也 不 求 形 似 ，而 是自 以 为 是 ， 各 行 其 是 。 （ 4） 政 策 执 行 者 和 政 策 对 象 的 互 动 政 策 对 象 是 直 接 的 大 范 围 内 的 政 策 利 益 得 失 者 。 公 共 政策 对 他 们 的 作 用 ， 以 及 他 们 对 公 共 政 策 的 反 作 用 同 时 存 在 。政 策 实 施 能 否 获 得 预 期 效 果 ， 要 看 政 策 执 行 者 和 政 策 对 象 互动 作 用 关 系 而 定 。 政 策 一 出 台 ， 人 们 的 思 想 认 识 不 会 一 致 。 为 此 ， 必 须 先宣 传 政 策 ， 为 政 策 实 施 作 舆 论 准 备 ， 促 使 更 多 的 政 策 对 象 对政 策 的 认 同 。 对 政 策 执 行 机 构 来 说 ， 要 宣 传 政 策 的 意 义 、 目标 ； 宣 传 实 施 政 策 的 步 骤 、 方 法 ； 宣 传 政 策 实 施 后 的 效 果 等等 。 当 更 大 范 围 的 政 策 对 象 ， 通 过 政 策 宣 传 ， 一 般 了 解 到 政策 内 容 ， 尤 其 与 自 己 利 益 有 关 的 内 容 时 ， 他 们 会 对 政 策 表 现出 不 同 的 态 度 。 不 同 的 政 策 对 象 对 政 策 的 认 同 程 度 不 会 完 全一 样 ， 但 大 致 分 为 接 受 政 策 者 和 不 接 受 政 策 者 两 类 ， 前 者 又可 分 为 完 全 接 受 和 部 分 接 受 政 策 两 种 。 对 于 具 有 明 确 的 导 向 功 能 ， 实 现 利 益 分 配 和 社 会 调 节 手段 的 公 共 政 策 ， 不 同 的 对 象 会 依 据 自 己 所 拥 有 的 资 源 多 少 ，反 作 用 于 政 策 。 对 于 接 受 政 策 者 ， 若 资 源 雄 厚 ， 就 会 和 政 策执 行 者 合 作 ， 促 使 政 策 目 标 实 现 ； 若 资 源 不 足 ， 他 们 会 支 持或 顺 从 政 府 政 策 ； 对 于 不 接 受 政 策 者 ， 若 资 源 强 大 ， 他 们 会采 取 反 政 策 措 施 ， 抵 制 政 府 政 策 。 若 资 源 弱 小 ， 他 们 也 会 以不 合 作 态 度 ， 对 政 策 采 取 消 极 抵 制 的 态 度 。 （ 5） 接 受 政 策 的 三 个 层 次 人 们 把 对 政 策 接 受 的 反 应 ， 分 为 三 个 不 同 层 次 ： 服 从 、认同与内化。 服 从 是 接 受 政 策 的 最 低 层 次 反 应 。 因 政 府 政 策 具 有 法 律规 范 性 ， 凡 拒 不 接 受 政 策 的 人 ， 都 会 受 到 不 同 程 度 的 惩 罚 。 认 同 是 接 受 政 策 反 应 的 中 间 层 次 。 在 通 常 情 况 下 ， 政 策对 象 对 政 府 颁 布 的 政 策 ， 总 是 认 可 的 ， 这 是 由 于 对 社 会 公 共权 威 的 遵 从 习 惯 造 成 的 。 内 化 是 接 受 政 策 反 应 的 最 高 层 次 ， 它 表 现 为 对 政 策 内 容及 其 意 义 准 确 而 深 刻 理 解 ， 并 积 极 地 自 觉 行 动 。 要 取 得 理 想 的 政 策 效 果 ， 必 须 要 以 群 众 的 较 高 的 政 策 心理 承 受 能 力 为 背 景 ， 但 并 非 越 高 越 好 。 政 策 实 施 的 最 好 社 会心 理 环 境 应 该 是 群 众 有 较 高 而 且 稳 定 的 心 理 承 受 能 力 。 （ 6） 接 受 政 策 的 基 本 原 因 作 为 社 会 中 的 每 一 个 成 员 ， 通 过 多 年 来 的 各 种 教 育 ，已 逐 步 形 成 一 种 政 治 行 为 模 式 ， 即 对 权 威 的 尊 重 ， 包 括 对 政府 所 作 的 各 种 决 定 的 服 从 ； 自 我 利 益 的 保 护 与 发 展 ， 经 常 是 部 分 政 策 对 象 是 服 从政 策 的 重 要 原 因 ； 人 们 遵 守 一 项 政 策 ， 主 要 是 因 为 他 们 对 政 策 合 法 性 的认同； 不 少 人 是 因 为 害 怕 惩 罚 才 服 从 政 策 ； 对 任 何 一 个 政 策 对 象 来 说 ， 都 有 个 对 政 策 从 不 一 般 了解 到 一 般 了 解 ， 从 一 般 了 解 不 多 到 一 般 了 解 较 多 的 过 程 。 随着 时 间 的 推 移 ， 人 们 会 对 政 策 的 认 识 逐 步 加 深 ， 执 行 的 自 觉性 也 会 不 断 提 高 。 （ 7） 政 策 环 境 及 其 研 究 意 义 原 则 上 说 ， 狭 义 的 政 策 环 境 是 指 政 策 制 定 系 统 外 的 一 切与 之 相 关 的 因 素 ， 它 们 是 决 定 或 影 响 政 策 制 定 与 实 施 的 自 然条 件 和 社 会 条 件 的 总 和 。 研 究 政 策 环 境 的 意 义 ， 首 先 在 于 这是 党 和 政 府 所 制 定 的 内 外 政 策 的 客 观 依 据 。 只 有 从 中 国 的 国情 ，即 从 社 会 的 性 质 、政 治 、经 济 、 科 学 技 术 、文 化 、 教 育 、人 口 、 资 源 等 方 面 的 基 本 情 况 ， 以 及 自 然 条 件 和 国 际 环 境 的实 际 出 发 ， 才 能 实 事 求 是 地 规 定 各 项 政 策 的 内 容 。 政 策 系 统 和 政 策 环 境 之 间 的 关 系 ， 服 从 于 任 何 一 个 系 统与 其 所 在 环 境 的 关 系 的 普 遍 模 式 。 这 个 模 式 表 明 ， 环 境 对 政策系 统 的 作 用 ，不 仅 既 表 现 在 输 入 方 面 ，又 表 现 在 输 出 方 面 ，而 且 更 重 要 的 是 ， 这 种 相 互 作 用 是 一 个 动 态 过 程 。 不 研 究 政策 环 境 ， 就 不 可 能 从 发 展 变 化 中 重 点 掌 握 政 策 系 统 的 内 部 规律。 （ 8）政策环境因素 社 会 因 素 ； 政 治 因 素 ； 经 济 因 素 ； 科 学 技 术 因素 ； 文 化 因 素 ； 教 育 因 素 ； 人 口 因 素 ； 自 然 资 源 因素 ； 生 态 因 素 ； 心 理 因 素 。 （ 9） 政 策 环 境 因 素 的 基 本 特 征 多 样 性 ； 动 态 性 ； 交 叉 性 ； 突 发 性 。 三 、 利 益 矛 盾 的 继 续 与 深 化 在 西 方 国 家 ， 政 策 问 题 从 提 出 ， 到 形 成 及 被 采 纳 ， 一 直是 处 于 多 种 矛 盾 的 碰 撞 与 冲 突 中 。 尽 管 在 政 策 形 成 阶 段 ， 各种力 量 都 会 利 用 各 自 拥 有 的 资 源 去 争 取 理 想 结 果 ， 但 最 终 仍是 以 某 种 平 衡 形 成 政 策 决 定 。 各 利 益 团 体 都 会 寻 求 对 决 定 的支 持 以 达 成 协 议 。 因 此 所 形 成 的 政 策 可 能 是 个 妥 协 的 结 果 ，各 方 只 不 过 是 同 意 通 过 一 个 模 棱 两 可 的 政 策 决 定 ， 而 把 大 量更 有 效 的 工 作 从 政 策 制 定 推 到 了 执 行 阶 段 。 那 些 在 政 策 形 成失 利 的 一 方 ，并 不 会 善 罢 罢 休 ，他 们 会 继 续 活 动 ，或 者 拖 延 、阻 止 政 策 的 实 施 ； 或 者 是 借 助 于 其 它 可 利 用 的 力 量 去 修 正 政策 ；或 者 是 寄 希 望 于 政 治 与 经 济 的 变 化 ，导 致 重 新 制 定 政 策 。 为 了 尽 量 减 少 矛 盾 冲 突 以 及 比 较 顺 利 地 解 决 矛 盾 ， 从 国内 外 所 总 结 出 的 政 策 执 行 的 经 验 分 析 ，有 几 个 问 题 需 要 注 意 ： 1、联合行动的复杂性 （ 1） 政策 执行 中 的 多 环 节 与 多 元 利 益 主 体 几 乎 在 任 何 一 项 政 策 的 执 行 中 ， 都 包 含 了 多 种 可 能 的 环节 ， 以 及 众 多 的 且 各 自 拥 有 一 定 权 力 的 参 与 者 ， 他 们 之 间 的合 作 与 组 织 往 往 是 十 分 困 难 的 。 特 别 是 在 某 些 行 政 机 构 其 行政 效 率 不 高 、 官 僚 主 义 严 重 的 情 况 下 ， 这 就 为 政 策 执 行 带 来了极大困难。 解 决 联 合 行 动 复 杂 性 的 有 效 途 径 是 协 调 。 协 调 是 指 在 政 11 策 实 施 中 ， 采 取 适 中 方 法 调 节 各 项 活 动 ， 解 决 或 消 除 各 种 矛盾 与 冲 突 ， 引 导 各 行 政 机 构 内 部 与 各 行 政 机 构 之 间 ， 或 者 与政 策 对 象 之 间 的 互 相 配 合 协 作 ， 和 谐 一 致 地 实 现 政 策 目 标 而采 取 的 一 种 行 为 。 从 实 践 看 ， 协 调 结 果 往 往 是 以 一 方 或 代 表性 的 一 方 的 意 见 为 主 导 ， 其 它 各 方 居 于 服 从 地 位 ； 或 者 彼 此妥 协 、 退 让 、 各 得 其 所 ， 实 现 各 方 都 能 接 受 的 权 力 和 利 益 的再 分 配 ； 或 者 彼 此 沟 通 意 见 ， 达 到 思 想 上 的 融 合 ， 综 合 形 成新 方 案 ； 或 者 各 方 坚 持 己 见 ， 最 后 由 上 级 用 行 政 命 令 硬 性 裁定。 （ 2）政策协调 政 策 执 行 中 的 协 调 ， 最 基 本 的 是 要 解 决 利 益 冲 突 。 从 利益 关 系 上 看 ， 改 革 与 发 展 就 是 要 改 变 原 有 利 益 格 局 ， 调 整 利益关系。 2、 政策 执 行 过 程 中 的 资 源 （ 1） 政 策 执 行 也 是 动 态 过 程 政 策 制 定 是 一 个 动 态 过 程 ， 政 策 内 容 进 入 实 质 阶 段 也 是一 个 动 态 过 程 。 这 中 间 要 随 时 注 意 收 集 信 息 ， 并 及 时 反 馈 。为 获 得 足 够 信 息 资 源 ， 要 确 保 信 息 渠 道 畅 通 无 阻 。 如 果 实 施中 发 现 政 策 目 标 与 方 案 需 要 大 调 整 ， 这 就 要 进 行 追 踪 决 策 。 （ 2） 政 策 资 源 的 冲 突 政 策 制 定 中 要 消 耗 资 源 。 政 策 实 施 中 ， 把 政 策 内 容 转 化为 实 际 行 动 更 要 消 耗 资 源 。 在 政 策 执 行 中 ， 资 源 的 消 耗 是 较大 的 ， 甚 至 出 现 一 项 好 政 策 ， 谁 都 认 为 应 该 实 施 ， 但 谁 都 不愿 意 为 此 献 出 资 源 ， 而 把 那 些 极 宝 贵 的 资 源 浪 费 在 无 休 止 的磨 擦 中 的 现 象 。 政 策 执 行 中 所 需 要 的 资 源 主 要 包 括 人 、 财 、 物 、 信 息 和权威等资源。 第 六 章 公 共 政 策 评 价 一、公共 政 策 评 价 的 内 涵 及 作 用 1、 一个完整的公共 政策 过 程 ，除 了 科 学 合 理 的 政策 和有效 的 执 行 外 ， 还 需 要 对 政策 实 施 以 后 的 效 果 进 行 判 断 ， 以 确定 政 策 的 价 值 ， 并 及 时 反 馈 。 这 种 活 动 就 是 公 共 政 策 评 价 。它 由 四 个 方 面 的 基 本 内 容 所 组 成 ： （ 1） 规 范 ， 即 确 定 公 共 政 策 评 价 得 以 进 行 的 标 准 ； （ 2）信息 ， 即 收 集 有 关 评 价 对 象 的 各 种 信 息 ； （ 3）分析，即 评 价 者 运 用 所 收 集 到 的 各 种 信息 和 定 性 、定 量 分 析 方 法 ， 对 政 策 的 价 值 做 出 判 断 ， 得 出 结 论 。 分 析 是公共 政 策 评 价 最 基 本 的 活 动 ； （ 4） 建 议 ，即 对 未 来 的 公 共 政 策 实 践 提 出 建 议 ，以 决 定现 有 的 公 共 政 策 是 否 继 续 实 行 、 修 改 或 是 终 结 ， 是 否 要 采 取新 的 公 共 政 策 。 关 于 公 共 政 策 评 价 的 含 义 ， 基 本 上 有 三 种 观 点 ： 公共 政策 评 价 主 要 是 对 公 共 政 策 方 案 的 评价 ； 对公共 政策 全 过 程 的评价 ； 对 公 共 政 策 效 果 的 评 价 。 我 们 认 为 ， 公 共 政 策 评 价 的着 眼 点 应 是 政 策 效 果 ， 即 “ 政 策 评 价 就 是 对 政 策 的 效 果 进 行的研究” 。由 此 ，可 以 把 公 共 政 策 评 价 定 义 为 ：依 据 一 定 的 标准 和 程 序 ， 对 公 共 政 策 的 效 益 、 效 率 、 效 果 及 价 值 进 行 判 断的 一 种 政 治 行 为 ， 目 的 在 于 取 得 有 关 这 些 方 面 的 信息 ， 作 为决 定 政 策 变 化 、 政 策 改 进 和 制 定 新 政 策 的 依 据 。 2、公 共 政策评价 在 公 共 政 策 运 行 中 发 挥 着 不 容 忽 视 的 重要作用： （ 1）公 共 政 策 评 价 可 以 检 验 公 共 政策 实 施 的 效 果 、效 率和效益 ； （ 2） 公共 政策评价 有 利 于 政 策 的 科 学 化 和 民 主 化 水 平 ； （ 3）公共 政 策 评 价 监 督 着 政策 资 源 的 有 效 配 置 ； （ 4）公 共 政 策 评 价 能 够 在 公 共 部 门 内 部 形 成 浓 厚 的 竞 争意 识 ， 提 高 公 共 部 门 的 服 务 质 量 和 工 作 效 率 ； （ 5）公共 政 策 评 价 结 论 决 定 公 共 政 策 的 生 命 周 期 。 二、公共 政 策 评 价 的 产 生 与 发 展 人 类 有 史 以 来 就 一 直 在 进 行 着 评 价 的 活 动 ， 有 记 录 的 政策 评 价 活 动 产 生 于 文 字 出 现 以 后 。 我 国 现 在 保 留 下 来 的 历 史文献中 , 也 包 含 着 极 其 丰 富 的 关 于 评 价 的 思 想 和 实 践 活 动 。现 代 意 义 上 的 公 共 政 策 评 价 兴 起 于 20 世纪 60-70 年 代 的 美国 。概 括 起 来 ，它 的 产 生 与 发 展 可 以 归 结 于 四 个 方 面 的 因 素 ： 1、 学 科 与 研 究 群 体 的 推 动 ； 2、 政府外部动力 ； 3、 政府内部动力 ； 4、 技 术 手 段 的 完 备 。 近 二 十 年 来 ， 公 共 政 策 评 价 的新 特点 主 要 有 ： 1、公共 政 策 评 价 走 向 职 业 化 和 学 科 化 ； 2、公共 政 策 评 价 的 范 围 日 益 拓 宽 ； 3、公共 政策评价的研究角度和研究方法突破了早期模式 ，评 价 标 准 由 对 经 济 和 效 率 的 关 注 逐 渐 转 向 了 对 效 益 和 “ 顾客满意 ” 的 关 注 。 三、公共 政 策 评 价 的 类 型 1、正式 评价 和 非 正 式 评价 非正式 评 价 指 对 评 价 者、 评价 形式、 评 价 内 容 没 有 严 格规 定 ， 对 评 价 的 最 后 结 论 也 不 作 严 格 要 求 ， 人 们 根 据 自 己 重点 掌 握 的 情 况 对 公 共 政策 做出 评价 。 平 时 大 量 进 行 的 评 价 都属于此类。 正式 评价 指 事 先 制 定 完 整 的 评 价 方 案 ， 并 严 格 按 规 定 的程 序 和 内 容 执 行 ， 并 由 确 定 的 评 价 者 进 行 的 评 价 。 它 在 公 共政 策 评 价 中 占 据 主 导 地 位 ， 其 结 论 是 政 府 部 门 考 察 公 共 政策的主要依据。 2、 内部评价 和外部 评价 内部评价 是 由 政 策 机 构 内 部 的 评 价 者 所 完 成 的 评价 。 它可 分 为 由 操 作 人 员 自 己 实 施 的 评 价 和 由 专 职 评 价 人 员 实 施 的评价 。 外部 评价 是 由 政 策 机 构 外 的 评价 者 所 完 成 的 评价 。它可以是由政策 机 构 委 托 营 利 性 或 非 营 利 性 的 研 究 机 构 、 学 术 团体 ， 专 业 性 的 咨 询 公 司 ， 乃 至 大 专 院 校 的 专 家 学 者 进 行 的 ，也 可 以 是 由 投 资 或 立 法 机 构 组 织 的 ， 或 由 报 纸 、 电 视 、 民 间团 体 等 其 它 各 种 外 部 评 价 者 自 己 组 织 的 。 此 外 ， 由 公 共 政 策目 标 群 体 进 行 的 评 价 也 属 于 外 部 评 价 。 3、事前 评 价 、 执 行 评 价 和 事 后 评价 事前评价 是 在 公 共 政 策 实 施 之 前 进 行 的 一 种 带 有 预 测 性质的评价 。 事 前 评 价 的 内 容 大 致 包 含 三 个 方 面 ： （ 1） 对 公 共政策 实 施 对 象 发 展 趋 势 的 预 测 ；（ 2） 对 公 共 政 策 可 行 性 的 评价 ；（ 3） 对 公 共 政策 效 果 进 行 预 评 价 。 执行评价就是对执行过程中的公共 政策 实 施 情 况 的 评价 。某种 意 义 上 说 ， 公 共 政策 执行评价 和 公 共 政 策 执 行 是 同步的。 事后 评价 是公共政策 执 行 完 成 后 对 公 共 政策效果的 评价 ， 也 叫 效 果 评 价 ， 这 是 对 一 项 政策 的 最 终 评 价 。 它 在 公 共政策 执 行 完 成 以 后 发 生 ， 是 最 主 要 的 一 种 评 价 方 式 。 其 实 ， 在 实 践 中 ， 事 前 评 价 与事后 评 价 常 常 被 结 合 起 来使 用 ，这 就 产 生 了 另 一 种 评 价 类 型 整 合 的 公 共 政 策 评 价 。它 将 实 践 者 对 事 前 信息 的 产 生 和 转 变 的 关 心 ， 与 对 事 后 信息的 产 生 和 转 变 的 关 心 结 合 起 来 。 四 、 公 共 政 策 效 果 评价 公共 政策评价作为公共 政策 过程的一个不可或缺的环节 ， 与 一 般 的 评 价 活动 有 着 重 要 的 区 别 ： 首 先 ， 公 共 政 策 是 政 府 有 选 择 的 管 理 行 为 。 公 共 政 策 的主 体 由 于 其 特 殊 的 职 能 和 地 位 ， 使 得 它 比 一 般 政策 具 有 更 大的 作 用 范 围 和 更 深 远 的 目 的 ， 因 而 要 从 公 众 的 、 宏 观 的 、 系统 的 高 度 来 进 行 评 价 。 其 次 ， 由 于 公 共 政 策 对 利 益 的 分 配 ， 是 一 个 动 态 过 程 ，那 么 公 共 政 策 的 实 践 也 必 然 是 一 个 动 态 的 过 程 ， 会 因 为 时 间的 推 移 因 势 而 动 。 因 此 ， 对 公 共 政策的 评 价 也 应 放 到 一 个 比较 长 的 时 代 和 社 会 背 景 下 进 行 。 再 次 ， 公 共 政 策 是 对 社 会 公 共 利 益 进 行 选 择 、 综 合 、 分配 和 落 实 的 过 程 ， 对 其 进 行 评 价 时 要 考 虑 到 社 会 公 共 利 益 是否 得 到 了 科 学 有 效 地 分 配 和 落 实 。 公共 政 策 及 其 评 价 是 一 个 系 统 的 过 程 ， 从 公 共 政策 一开始 就 有 评 价 活 动 的 进 行 ， 但 是 只 在 公 共 政策 实 施 后 的 评 价 才能 得 出 公 共 政 策 的 整 体 结 论 。 因此， 公 共 政 策 评 价 最 重 要 的是对公 共 政 策 效 果 的 评价 。 公共 政策评价 中公共政策 效果的概念必须包含的内容有 ： 公共政策 预 定 目 标 的 完 成 程 度 ； 公共政策 的 非 预 期 影 响 ；与政府行 为 相 关 的 条 件 环 境 的 变 化 ； 投 入 公 共 政 策 的 直 接 成本 和 间 接 成 本 ； 公 共 政 策 所 取 得 的 收 益 与 投 入 成 本 之 间 的 比率。 公共政策 效果 的 类型 有 ： 1、直 接 效 果 ：公 共 政 策 实 施 对 主 体 所 要 解 决 的 公 共 政策问 题 及 相 关 人 员 所 产 生 的 作 用 。 2、 附带效果 ：由 于 公 共 政 策 的 独 特 地 位 和 作 用 方 式 ，它不 可 避 免 地 要 直 接 或 间 接 影 响 到 全 社 会 的 成 员 。 公 共 政 策 实施 过 程 可 能 对 并 非 作 用 对 象 的 环 境 、 团 体 、 个 人 产 生 效 能 ，这 种 效 能 超 乎 公 共 政策 制定 者 原 来 的 目 标 和 期 望 ， 成 为 一 项公共 政策 的 副 产 品 ， 这 类 作 用 被 称 为 外 在 的 或 附 带 的 作 用 。 3、 潜在效果 ：由 于 公 共 政 策 的 实 行 有 其 延 续 性 ，一 个 现行公共 政策 不 仅 对 目 前 环 境 发 生 作 用 ， 在 长 时 间 看 来 ， 它 还将 对 未 来 不 确 定 的 新 情 况 发 生 潜 在 的 影 响 。 有 时 一 项 公 共 政策 的 实 施 可 能 在 表 面 上 成 效 甚 微 ， 但 是 它 的 投 入 会 沉 淀 到 另一项公共 政策 的 运 行 过 程 中 ， 在 另 一 种 情 境 下 发 生 作 用 。 4、象 征 性 效 果 ：有 些 公 共 政 策 的 内 容 是 象 征 性 的 ，它 可能 具 有 的 有 形 效 果 是 微 不 足 道 的 ， 其 初 始 的 用 意 也 不 过 是 让有 的 人 群 得 到 印 象 ， 以 为 他 们 要 求 的 问 题 已 经 解 决 或 正 在 解决 之 中 ， 从 而 减 轻 对 政 府 的 压 力 或 者 为 了 激 发 起 某 种 精 神 。 公共政策 所 产 生 的 直 接 效 果 、 附 带 效 果 、 潜 在 效 果 和 象 12 征 性 效 果 中 ， 既 有 积 极 的 一 面 也 有 消 极 的 一 面 。 对 正 反 两 方面 效 果 的 全 面 评 价 ，有 利 于 优 化 以 后 的 公 共 政 策 制 定 和 执 行 ，避 免 或 最 大 可 能 地 减 少 公 共 政 策 的 消 极 后 果 。 五 、 公 共 政 策 评 价 的 标 准 对公 共 政 策 的 全 面 评 价 不 仅 会 对 公 共 政策 做 出 准 确 、 恰如 其 分 的 评 判 ， 为 调 整 公 共 政策 提 供 依 据 ， 而 且 可 以 依 此 去统 一 人 们 的 认 识 。 公共 政 策 评 价 指 的 是 根 据 特 定 的 标 准 ,对公共 政策 进 行 衡 量 、 检 查 、 评 价 和 估 计 ， 以 利 于 判 断 其 优 劣 的活动。 但 评 价 标 准 的 设 定 十 分 困 难 。具 体 原 因 主 要 有 ： 第 一，公共政策 目 标 的 影 响 ； 第 二 ， 法 规 制 度 的 限 制 ； 第 三 ， 因为公共 政策 效 果 有 预 期 和 非 预 期 、 正 面 与 负 面 功 能 之分 ， 因 此在 设 定 标 准 的 同 时 要 兼 顾 不 同 方 面 的 要 求 是 困 难 的 ； 第 四 ，评 价 标 准 本 身 应 力 求 数 量 化 、 具 体 化 、 客 观 化 ， 但 公 共 政策效 果 和 影 响 的 后 果 有 些 往 往 是 认 知 、 态 度 、 心 理 等 主 观 层 面的 问 题 ，而 对 这 些 问 题 的 评 价 是 非 常 不 易 量 化 和 客 观 评 价 的 。 公共政策的 评 价 从 本 质 上 看 是 一 种 价 值 判 断 ， 要 坚 持 价值 与 事 实 有 机 结 合 ， 坚 持 客 观 、 公 正 、 全 面 的 评 价 标 准 。 综合 国 内 外 学 者 的 看 法 ， 公 共 政 策 评 价 标 准 大 致 有 ： 1、投 入 工 作 量 。在 公 共 政 策 执 行 过 程 中 所 投 入 的 各 项资源 的 质 与 量 以 及 分 配 状 况 。 2、 绩效。 依 据 具 体 明 确 的 目 标 ，分 析 公 共 政策 对客观事物与公共 政策 环 境 所 造 成 的 实 际 影 响 。 绩 效 既 包 括 公 共 政策推 动 的 结 果 ， 又 含 有 民 众 心 目 中 认 定 的 满 意 程 度 。 3、效 率 。 是 投 入 工 作 量 与 绩 效 之 间 的 一 种 比 例 关 系 ，通常 表 现 为 政 策 投 入 与 政 策 效 果 的 比 率 。 4、充分性。 满 足 人 们 需 要 、 价 值 或 机 会 的 有 效 程 度 ,反映 了 绩 效 的 高 低 。 5、公 平 性 。公 共 政 策 所 投 入 的 工 作 量 ，以 及 产 生 的 绩 效在 社 会 不 同 群 体 间 公 平 分 配 的 程 度 。 公 共 政 策 的 类 型 不 一 样 ，所 反 映 的 公 平 性 的 角 度 与 观 点 也 不 一 样 。 6、 适 当 性 。 公 共 政 策 目 标 和 所 表 现 出 的 价 值 偏 好 ，以 及所 依 据 的 假 设 是 否 合 适 。 具 体 地 说 ， 公 共 政策 追 求 的 目 标 是否 是 社 会 期 望 的 ， 公 共 政 策 的 成 本 与 利 益 分 配 是 否 公 平 、 公正。 7、 执 行 力 。探 求 影 响 公 共 政策 成 败 的 原 因 ，进 而 导 致 因果 模 型 的 构 建 。 8、 社会发展总指标。对社会状态与发展的数量进行描述与 分 析 ， 既 反 映 过 去 的 动 向 ， 又 可 作 为 社 会 现 状 的 说 明 ， 其特 征 是 以 描 述 性 指 针 为 主 。 六、公共 政 策 评 价 所 面 临 的 障 碍 1、公共政策 目 标 的 不 确 定 性 ； 2、公共政策 效 果 的 多 样 性 和 影 响 的 广 泛 性 ； 3、政策 行 动 与 环 境 之 间 因 果 关 系 的 不 确 定 性； 4、 有关人员 的 抵制 ； 5、公共政策信息 系 统 不 完 备 ， 获 取 数 据 困 难 ； 6、公共 政 策 评 价 的 经 费 不 易 取 得 。 七 、 我 国 公 共 政 策 评 价 目 前 存 在 的 问 题 1、 以研究取代服务 ； 2、 以好恶取代科学 ； 3、以 评 价 为 沽 名 钓 誉 的 手 段 ； 4、 以形式取代实质 ； 5、 人为制造 信息 障碍 ； 6、 人 才 、 经 费 的 缺 乏 。 八 、 推 进 中 国 公 共 政 策 评 价 的 途 径 1、 提高对评 价 工 作 意 义 的 认 识 ； 2、公共 政策评价 制 度 化 ； 3、 建 立 独 立 的 评 价 组 织 ； 4、明确公共政策 目 标 、 精 选 评 价 对 象 ； 5、建立公共 政 策 评 价 信 息 系 统 。 第 七 章 公 共 决 策 的 思 维 方 法 一 、 公 共 决 策 思 维 方 法 的 特 点 公 共 决 策 是 一 种 特 殊 的 决 策 类 型 ， 公 共 决 策 中 的 思 维 方法 同 样 具 有 其 特 殊 性 。这 种 特 殊 性 就 在 于 它 具 有“ 决 策 ” 和“ 公 共 性 ” 的 双 重 特 征 。 公 共 决 策 的 基 本 属 性 要 求 决 策 者 在 决 策 过 程 中 必 须 具 有“ 公 事 公 办 ” 的 思 维 方 式 ， 努 力 塑 造 公 共 决 策 的 职 业 意 识 和职 业 道 德 观 念 。 二 、 一 般 思 维 类 型 1、直觉思维 通 常 认 为 ， 直 觉 往 往 是 不 自 觉 地 发 生 的 ， 它 对 对 象 意 义的 把 握 也 常 常 是 朦 胧 的 。 直 觉 思 维 具 有 的 特 征 有 ：（ 1） 反 应的 快 速 性 ；（ 2） 认 识 的 直 接 性 ；（ 3） 完 成 的 随 机 性 。 直 觉 思维 的 基 本 形 式 表 现 为 直 觉 想 象 和 直 觉 判 断 ， 后 者 有 经 验 直 觉和 理 性 直 觉 两 种 类 型 。 在 直 觉 思 维 中 ， 思 维 主 要 依 赖 于 知 识 和 经 验 在 大 脑 中 的长 期 积 累 ， 而 使 头 脑 形 成 一 种 一 旦 接 受 外 部 信 息 就 很 快 做 出直 觉 判 断 的 能 力 。 在 决 策 的 过 程 中 ， 相 信 直 觉 是 一 种 十 分 重要 的 思 维 方 法 ， 因 为 许 多 突 发 性 事 件 的 决 策 是 没 有 详 尽 的 资料 和 充 足 的 时 间 可 供 详 细 分 析 和 仔 细 推 敲 ， 决 策 者 必 须 迅 速做 出 决 策 回 应 而 不 可 以 优 柔 寡 断 。 但 这 种 直 观 的 判 断 也 并 不等 于 “ 拍 脑 瓜 ” 的 武 断 选 择 ， 而 是 基 于 丰 富 的 决 策 经 验 和 行业 知 识 的 “ 急 中 生 智 ”。 2、形象思维 形 象 思 维 是 借 助 于 形 象 来 反 映 客 体 的 思 维 方 法 。 它 大 致有 三 个 方 式 ：（ 1） 通 过 观 察 进 行 描 述 ；（ 2） 联 想 ；（ 3） 直 觉猜测。 一 般 而 言 ， 形 象 思 维 具 有 具 体 可 感 性 、 形 象 概 括 性 、 表达 情 感 性 和 推 演 性 等 特 征 。 当 决 策 者 在 决 策 中 进 退 维 谷 、 举 棋 不 定 时 ， 决 策 者 可 以通 过 形 象 化 的 逼 真 模 拟 ， 而 成 为 该 项 决 策 的 第 一 个 概 念 中 的受 益 者 或 受 害 者 。 这 样 的 形 象 化 思 维 方 式 可 以 让 决 策 者 从 一种 更 为 直 观 的 角 度 ， 来 审 查 决 策 是 否 具 有 漏 洞 和 偏 误 ， 从 而改 进 决 策 方 式 。 3、灵感思维 灵 感 思 维 是 在 某 些 认 识 媒 介 的 诱 导 、 启 迪 下 ， 突 然 豁 然开 朗 的 思 维 过 程 。 灵 感 思 维 也 是 一 种 特 殊 的 心 理 状 态 。 它 的特 征 包 括 ：（ 1） 突 发 性 ；（ 2） 偶 然 性 ；（ 3） 独 创 性 。 灵 感 的 诱 发 ， 大 致 有 以 下 五 道 程 序 ： 一 是 境 域 。 二 是 启迪 。 三 是 跃 迁 。 四 是 顿 悟 。 五 是 验 证 。 灵感 思 维 是 一 种 符 合 科 学 规 范 的 思 维 方 式 ， 它 是 在 平 时思 维 的 积 淀 上 ， 通 过 偶 然 的 动 因 激 发 的 一 种 特 殊 思 维 方 式 ，在 公 共 决 策 中 ，灵 感 是 可 以 诱 发 的 ；而 灵 感 的 诱 发 需 要 条 件 ，决 策 者 可 以 通 过 创 造 条 件 来 给 予 激 发 灵 感 更 大 的 概 率 。 4、立体思维 在 四 维 时 空 中 ， 在 综 合 处 于 动 态 过 程 中 的 决 策 对 象 的 各个 层 次 、 各 个 方 面 、 各 种 因 素 、 各 种 规 定 的 基 础 上 ， 再 现 决策 对 象 在 一 定 时 空 的 内 在 或 外 在 结 构 、 位 置 、 网 络 ， 以 及 这种 结 构 、 位 置 、 网 络 运 动 变 化 的 立 体 形 态 或 全 息 轨 迹 的 开 放思 维 形 式 ， 就 叫 做 立 体 思 维 ， 或 叫 整 体 思 维 、 空 间 思 维 。 立 体 思 维 的 特 征 可 以 分 为 内 在 特 征 和 外 在 特 征 两 类。 立 体 思 维 是 一 种 高 层 次 的 系 统 思 维 和 具 有 本 质 特 征 的 形象 思 维 。 它 可 以 帮 助 决 策 者 在 思 维 中 构 建 一 种 完 整 的 决 策 景象 ， 不 但 形 成 平 面 的 决 策 设 计 ， 而 且 加 入 时 间 维 度 ， 在 三 维乃 至 四 维 的 概 念 体 系 中 构 建 公 共 政 策 。 现 代 国 家 管 理 、 政 府管 理 日 益 具 有 立 体 性 特 征 ， 政 策 就 更 需 要 强 调 立 体 思 维 的 重要性。 三 、 公 共 决 策 思 维 类 型 1、完全理性思维 完 全 理 性 思 维 中 存 在 一 个 基 本 的 假 定 ， 即 人 类 的 行 动 是或 者 应 当 是 合 乎 理 性 的 ， 或 者 能 够 从 实 用 主 义 的 观 点 把 人 类的 行 动 解 释 为 合 乎 理 性 的 。 拥 有 完 全 理 性 思 维 特 征 的 公 共 决策 者 追 求 完 美 主 义 类 型 的 决 策 。 他 们 认 为 ， 决 策 者 可 以 搜 集完 备 所 有 的 决 策 因 素 ， 并 且 决 策 系 统 有 足 够 的 能 力 处 理 分 析这 些 信 息 ， 因 此 可 以 选 择 一 个 最 佳 的 决 策 方 案 。 完 全 理 性 思 维 中 的 决 策 普 遍 具 有 收 敛 性 ， 即 可 以 通 过 求极 值 的 方 法 来 获 得 一 项 公 共 政 策 的 最 大 值 或 最 小 值 ， 而 且 这种 最 大 值 和 最 小 值 可 以 在 现 实 社 会 中 得 到 验 证 与 实 践 。 完 全 理 性 思 维 的 优 点 是 ， 在 这 种 思 维 类 型 的 推 动 下 ， 决策 者 具 有 很 大 的 压 力 和 动 力 。 完 全 理 性 思 维 的 缺 点 是 ， 任 何寻 找 公 共 事 务 极 值 的 努 力 都 是 相 当 艰 辛 而 成 本 高 昂 的 。 2、经济合理性思维 公 共 决 策 中 经 济 合 理 性 思 维 的 最 大 特 点 就 是 ， 基 于 上 述完 全 理 性 思 维 的 缺 点 和 不 足 ，而 加 入 了 对 于 经 济 成 本 的 考 虑 。同 时 它 还 具 有 强 烈 地 倾 向 于 使 用 定 量 决 策 方 法 ， 使 用 系 统 分析 方 法 的 特 点 。 经 济 合 理 性 思 维 是 对 完 全 理 性 思 维 方 式 的 一 种 改 进 或 具体 化 ， 并 且 是 现 实 公 共 决 策 中 经 常 使 用 的 思 维 方 式 。 这 一 思维 方 式 将 决 策 者 的 注 意 力 集 中 到 经 济 可 行 性 这 个 核 心 问 题上 ， 用 经 济 的 数 量 规 则 来 限 定 无 限 的 理 性 追 求 ， 将 对 于 完 全理 性 政 策 的 美 好 愿 望 限 制 在 预 算 约 束 之 内 。 经 济 合 理 性 的 最 大 优 点 是 ， 可 以 保 证 决 策 的 可 行 性 大 大提 高 ， 而 且 可 以 控 制 决 策 成 本 和 执 行 成 本 ， 而 且 经 济 合 理 性思 维 指 导 下 的 公 共 决 策 一 般 来 说 具 有 更 高 的 政 策 认 同 感 和 政策 说 服 力 ， 但 极 端 的 经 济 合 理 性 思 维 方 式 必 然 导 致 公 共 性 的缺 失 和 决 策 的 偏 误 。 3、渐进思维 渐 进 思 维 指 导 下 的 公 共 决 策 者 通 常 认 为 ， 政 策 制 定 和 贯彻 是 而 且 应 当 是 通 过 缓 慢 地 进 展 和 小 心 的 改 变 实 现 的 ； 目 标应 当 用 可 行 的 手 段 去 衡 量 和 加 以 调 整 ； 他 们 认 为 所 谓 最 优 化纯 粹 是 乌 托 邦 ， 能 够 较 为 满 意 就 已 经 不 错 了 ； 他 们 怀 疑 人 类 13 是 否 有 能 力 来 剧 烈 地 改 造 未 来 ， 主 张 走 一 步 看 一 步 。 渐 进 思 维 是 对 完 全 理 性 思 维 的 又 一 种 修 正 。 人 们 普 遍 认为 ， 在 渐 进 思 维 指 导 下 进 行 公 共 决 策 ， 是 当 今 绝 大 多 数 公 共组 织 最 常 用 的 思 维 方 式 ， 因 为 它 较 为 符 合 客 观 限 定 性 条 件 。渐 进 思 维 指 导 下 的 公 共 决 策 一 般 来 说 具 有 较 高 的 可 行 性 和 经济 合 理 性 ， 并 且 对 社 会 的 冲 击 （ 或 破 坏 性 ） 较 小 、 政 策 惯 性小 ， 决 策 设 计 中 容 易 实 现 政 策 中 止 机 制 的 构 建 。 尽 管 渐 进 思 维 有 种 种 优 点 ， 但 决 策 者 进 行 公 共 决 策 时 要注 意 ，（ 1） 渐 进 思 维 不 等 于 优 柔 寡 断 。（ 2） 渐 进 思 维 同 样 具有 条 件 性 。（ 3） 渐 进 思 维 并 不 等 于 单 纯 地 怀 疑 人 类 自 身 的 决策 能 力 和 认 识 能 力 。 4、顺序决策思维 顺 序 决 策 思 维 主 要 用 于 当 知 识 和 意 见 的 一 致 性 尚 不 充 分的 时 候 。 在 第 一 阶 段 ， 决 策 者 往 往 同 时 较 多 地 选 择 一 些 处 理方 法 或 决 策 ， 在 取 得 新 的 认 识 和 更 为 一 致 的 意 见 后 再 过 渡 到下 一 阶 段 ； 然 后 选 择 比 较 可 行 的 决 策 。 这 种 思 维 有 利 于 在 十分 不 确 定 的 情 况 和 无 所 适 从 的 条 件 下 进 行 公 共 决 策 。 这 种 决 策 思 维 方 法 可 以 帮 助 决 策 者 跳 出 由 于 缺 乏 决 策 信息 或 环 境 不 确 定 而 带 来 的 决 策 困 境 。 其 最 大 的 特 点 就 是 利 用顺 序 思 维 的 特 征 ，将 初 级 决 策 的 结 果 作 为 较 高 级 决 策 的 原 因 ，以 此 类 推 ， 逐 步 得 出 最 终 的 决 策 结 果 。 顺 序 决 策 思 维 是 渐 进 思 维 的 一 种 类 型 ， 但 它 们 提 出 的 角度 不 同 ： 渐 进 思 维 是 就 整 个 决 策 过 程 的 变 革 幅 度 而 言 的 ， 与渐 进 思 维 相 对 的 是 革 命 性 思 维 或 剧 烈 变 革 思 维 ； 顺 序 决 策 思维 是 就 决 策 过 程 的 步 骤 安 排 或 决 策 流 程 而 言 的 。 5、剧烈变革思维 剧 烈 变 革 思 维 主 要 运 用 于 重 新 设 计 ， 或 者 是 终 止 和 替 换现 有 系 统 的 决 策 类 型 。 剧 烈 变 革 思 维 强 调 决 策 的 迅 速 和 彻 底性 ，要 求 在 较 早 的 时 间 内 和 较 大 规 模 下 改 变 系 统 的 运 行 情 况 。当 系 统 的 问 题 很 多 而 且 积 重 难 返 ， 关 系 盘 根 错 节 时 ， 就 可 以运 用 这 种 思 维 方 式 进 行 决 策 ， 制 定 剧 烈 变 革 性 的 决 策 方 案 ，迅 速 解 决 问 题 。 剧烈变革可以在短时间内解决许多系统积攒许久的问题 ， 但 却 同 时 会 留 下 许 多 后 遗 症 ； 系 统 剧 烈 变 革 后 还 要 耗 费相 当 大 的 成 本 来 解 决 系 统 重 构 问 题 。 另 外 ， 剧 烈 变 革 思 维 的运 用 和 培 养 ， 需 要 决 策 勇 气 的 发 挥 和 执 行 力 度 的 加 强 。 6、无为思维 所 谓 无 为 思 维 指 的 是 政 府 采 取 不 行 动 的 决 策 方 式 ，即 政府 在 决 策 中 采 取 一 种 搁 置 或 静 观 其 变 的 做 法 。 公 共 政 策 中 一个 十 分 著 名 的 定 义 就 是 政 府 的 作 为 与 不 作 为 ， 老 子 就 专 门 论述 了 作 为 与 不 作 为 之 间 的 关 系 ，而 且 认 为 无 为 就 是 一 种 有 为 。 无 为 思 想 是 公 共 决 策 中 一 种 必 不 可 少 的 思 维 方 式 ，原 因就 在 于 许 多 公 共 事 务 并 不 一 定 必 须 政 府 出 面 解 决 才 行 ， 更 多的 时 候 要“ 止 ，而 后 能 行 ”。许 多 社 会 可 以 自 身 完 成 而 且 可 能比 公 共 组 织 完 成 得 更 好 的 事 务 ，公 共 决 策 就 不 应 当 积 极 介 入 ；许 多 需 要 待 以 时 日 才 可 见 分 晓 ， 需 要 长 期 观 察 才 可 以 作 定 论的 事 情 就 不 应 当 匆 忙 地 下 结 论 、作 决 策 在 这 些 情 况 之 下 ，公 共 决 策 者 必 须 注 重 无 为 思 维 的 运 用 。 但 无 为 思 维 是 一 把 双 刃 剑 ： 它 一 方 面 可 以 通 过 界 定 公 共决 策 的 范 围 和 边 界 ， 更 好 地 促 使 决 策 的 科 学 化 ； 同 时 也 是 公共 决 策 者 为 低 效 决 策 和 决 策 匮 乏 开 脱 罪 名 的 最 好 借 口 。 这 里所 说 的 “ 无 为 ”， 其 实 恰 恰 是 政 府 的 一 种 “ 有 为 ”， 是 必 须 经过 和 有 为 一 样 的 斟 酌 和 考 虑 之 后 的 一 种 决 策 方 式 。 四 、 公 共 决 策 思 维 方 法 举 要 1、头脑风暴法 策 案 例 本 身 并 不 一 定 要 完 全 的 信 息 搜 集 ， 只 要 搜 集 到 关键 信 息 ， 就 不 会 影 响 案 例 的 价 值 ； （ 2）公 共 政 策 案 例 分 析 研 究 机 构 与 公 共 部 门 相 互 开 展 合作可以互利。 头 脑 风 暴 法 是 一 种 专 家 会 议 法 ， 可 用 来 产 生 有 助 于 查 明 问 题和 使 之 概 念 化 的 思 想 、目 标 和 策 略 。它 是 1948 年由创造性思维 专 家 奥 斯 本 首 先 提 出 的 一 种 加 强 创 造 性 思 维 的 手 段 。 它 可以 用 来 产 生 大 量 关 于 解 决 问 题 的 潜 在 办 法 的 建 议 。 它 通 过 召集 一 定 数 量 的 专 家 （ 通 常 在 10 15 人之间）一道开会研究，共 同 对 某 一 问 题 做 出 集 体 判 断 。 头 脑 风 暴 法 的 类 型 有 ：（ 1） 直 接 的 头 脑 风 暴 法 ；（ 2）质疑 的 头 脑 风 暴 法 ；（ 3） 有 控 制 的 产 生 设 想 的 方 法 ；（ 4） 鼓 励观 察 的 方 法 ；（ 5） 对 策 创 造 方 法 。 2、德尔菲法 德 尔 菲 方 法 是 一 种 直 觉 预 测 技 术 。它 是 1948 年由兰德公司 的 研 究 人 员 首 先 发 明 的 ， 以 古 希 腊 神 话 中 的 神 谕 之 地 、 可预 卜 未 来 的 阿 波 罗 神 庙 原 址 “ 德 尔 菲 ” 命 名 。 这 种 技 术 最 初是 为 军 事 策 略 问 题 的 预 测 而 设 计 的 ， 后 来 逐 步 为 政 府 部 门 和工 商 业 所 采 用 ， 并 扩 展 到 教 育 、 科 技 、 运 输 、 开 发 研 究 、 太空 探 测 、 住 宅 、 预 算 和 生 活 品 质 等 领 域 。 传统的德尔菲方法强调的基本原则有：（ 1）匿名原则；（ 2）循 环 往 复 原 则 ；（ 3）控 制 反 馈 原 则 ；（ 4）团 体 回 答 统 计原 则 ；（ 5） 专 家 共 识 原 则 。 20 世纪 60 年 代 之 后 ， 一 些 政 策 分 析 者 在 传 统 德 尔 菲 技术 的 基 础 上 加 入 价 值 分 析 等 因 素 ， 发 展 出 决 策 德 尔 菲 法 ， 它突 破 传 统 德 尔 菲 法 的 局 限 ， 以 便 分 析 更 复 杂 的 政 策 问 题 。 3、巴拉姆驴子思维法 “ 巴 拉 姆 的 驴 子 ”，这 只 虚 构 的 驴 子 刚 好 被 置 于 距 两 堆 完全 相 等 的 干 草 垛 同 样 远 近 的 中 心 点 。 这 头 驴 子 终 于 饿 死 了 ，因 为 它 始 终 无 法 决 定 何 去 何 从 ， 两 垛 干 草 的 绝 对 平 衡 使 这 头驴 子 进 退 两 难 。 从 决 策 思 维 的 角 度 来 说 ， 这 头 健 全 的 驴 子 在 草 垛 前 饿 死的 现 象 是 个 重 要 的 问 题 。 这 种 状 况 的 难 处 就 在 于 需 要 让 决 策者 放 弃 一 个 有 吸 引 力 的 选 择 。 “ 巴 拉 姆 的 驴 子 法 ” 直 接 抓 住 了 这 个 问 题 的 本 质 。 决 策者 逐 项 地 对 每 一 个 选 择 方 案 极 尽 挑 剔 之 能 事 ， 使 它 失 去 原 有的 吸 引 力 。 如 果 他 成 功 了 ， 那 么 放 弃 它 们 就 不 再 成 为 痛 苦 的事 ， 于 是 最 好 的 决 定 就 产 生 出 来 了 。 4、理想方案思维法 按 照 这 种 方 法 ， 公 共 决 策 者 首 先 将 所 有 可 供 选 择 的 方 案都 列 出 来 ， 然 后 把 它 们 搁 置 在 一 旁 。 反 过 来 ， 针 对 这 一 问 题制定一个 理 想 解 决 的 原 则 。 决 策 者 应 该 着 眼 于 这 个 理 想 解 决的 总 原 则 ， 而 不 应 当 纠 缠 细 节 ， 要 注 意 其 特 有 的 性 质 。 然 后再 把 列 出 的 可 能 性 拿 到 桌 面 上 来 审 查 ， 看 看 它 们 之 中 哪 一 条最 接 近 这 个“ 理 想 的 方 案 ”。换 句 话 说 ，决 策 者 不 再 是 根 据 它们 本 身 的 优 劣 ， 而 是 根 据 它 们 与 这 个 “ 理 想 ” 接 近 的 程 度 来审 查 这 些 可 能 的 方 案 。 5、简单矩阵思维法 在 使 用 简 单 矩 阵 法 时 ， 决 策 者 要 做 的 是 挑 拣 出 那 些 无 论哪 一 种 选 择 都 需 要 满 足 的 几 个 至 关 重 要 的 性 能 。 没 有 这 些 性能 ， 这 个 决 策 将 会 失 去 意 义 ， 它 实 际 上 是 一 种 将 完 全 不 适 用的 选 择 方 案 筛 选 出 来 的 方 法 。 第 八 章 公 共 政 策 与 系 统 分 析 一、系 统 的 概 念 系 统 指 由 两 个 以 上 要 素 组 成 的 ， 具 有 一 定 结 构 和 功 能 ，与 外 部 环 境 发 生 联 系 的 有 机 整 体 。 系 统 的 基 本 属 性 可 以 归 纳为： 1、整体性； 2、相关性； 3、目的性； 4、动态性； 5、层次性； 6、环境适应性。 二 、 系 统 方 法 及 其 特 点 所 谓 系 统 方 法 ， 就 是 按 照 事 物 本 身 的 系 统 性 把 对 象 放 在系 统 的 形 式 中 加 以 考 察 的 一 种 方 法 ， 即 从 系 统 的 观 点 出 发 ，始 终 着 重 从 整 体 与 部 分 （ 要 素 ） 之 间 ， 从 整 体 与 外 部 环 境 的相 互 联 系 、 相 互 作 用 和 相 互 制 约 的 关 系 中 ， 综 合 而 精 确 地 考察 对 象 以 达 到 最 优 地 处 理 问 题 的 一 种 方 法 。 系 统 方 法 用 于 公 共 政 策 分 析 所 应 遵 循 的 原 则 主 要 有： 1、 整体性 ； 2、 综合性 ； 3、 最优化 ； 4、 可行性。 综 上 所 述 ， 系 统 方 法 是 一 种 立 足 整 体 、 统 筹 全 局 ， 使 整体 与 部 分 统 一 起 来 的 科 学 方 法 。 它 将 分 析 与 综 合 有 机 地 结 合起 来 ， 并 努 力 运 用 最 新 的 科 学 技 术 ， 特 别 是 运 用 数 学 工 具 ，定 量 、 精 确 地 描 述 对 象 的 运 动 状 态 与 规 律 ， 为 解 决 复 杂 的 政策 系 统 问 题 ， 提 供 研 究 的 新 途 径 。 三 、 系 统 分 析 与 公 共 政 策 1、人 类 社 会 的 一 切 事 物 都 存 在 着 相 互 依 赖 关 系 ，组 成 了多 层 次 的 复 杂 系 统 。 公 共 政 策 不 仅 本 身 可 以 看 成 一 个 系 统 ，而 且 它 不 可 能 孤 立 存 在 ， 总 是 与 其 他 政 策 相 联 系 ， 处 于 一 个政 策 体 系 之 中 。 同 时 公 共 政 策 系 统 是 动 态 的 。 在 公 共 政 策 过程 中 ， 通 过 系 统 分 析 应 明 确 问 题 和 目 标 ， 并 提 出 解 决 问 题 和实 现 目 标 的 各 种 可 行 方 案 ， 再 由 政 策 主 体 通 过 政 策 分 析 选 用一 个 满 意 的 或 最 佳 的 方 案 。 对 于 一 个 国 家 来 说 ， 可 以 在 以 下 五 个 层 次 的 公 共 政 策 中应 用 系 统 分 析 ：（ 1） 宏 观 的 国 家 整 体 系 统 分 析 ；（ 2） 部 门 系统 分 析 ；（ 3） 地 区 系 统 分 析 ；（ 4） 企 业 的 系 统 分 析 ；（ 5）一项 工 程 的 系 统 分 析 。 2、系统分析的特点和作用 （ 1）系 统 分 析 首 先 把 所 研 究 的 事 物 、现 象 和 过 程 看 作 是一个整体 系 统 ， 确 定 给 定 系 统 的 边 界 范 围 ， 把 它 从 周 围的 系 统 中 划 分 出 来 ； 同 时 ， 鉴 定 该 系 统 的 组 成 部 分 ， 必 要 时 14 逐级 划 分 ， 确 定 各 子 系 统 。 （ 2） 系 统 分 析 重 视 给 定 系 统 的 外 部 联 系 和 内 部 联 系 。 （ 3）系 统 分 析 积 极 大 胆 地 将 现 代 应 用 数 学 引 入 公 共 政 策分析领域。 （ 4）系 统 分 析 绝 不 忽 视 非 计 量 因 素 ，反 而 往 往 把 它 作 为“ 难 点 ” 而 认 真 对 待 。 （ 5）系 统 分 析 在 给 定 系 统 的 设 想 与 现 实 、计 划 与 实 施 之间 建 立 一 种“ 中 介 ”环 节 ，使 人 们 通 过 系 统 周 密 的 调 查 研 究 ，在 认 识 上 逐 步 接 近 给 定 系 统 的 实 际 ，并 采 取 适 当 的 控 制 措 施 ，使 它 按 照 人 们 规 定 的 目 标 和 利 益 运 行 。 四、系统分析 在 公 共 政 策 研 究 中 的 具体 运用 1、系统分析的基本要求 系 统 分 析 应 用 于 公 共 政 策 ， 即 是 对 公 共 政 策 问 题 ， 从 社会 、 政 治 、 经 济 和 技 术 的 观 点 予 以 综 合 考 察 ， 全 面 权 衡 利 弊得 失 ， 从 而 为 公 共 决 策 选 择 最 优 方 案 提 供 科 学 的 依 据 。 当 公 共 政 策 问 题 为 单 目 标 时 ，其 分 析 工 作 比 较 容 易 进 行 。但 是 公 共 政 策 问 题 往 往 是 多 目 标 （ 或 指 标 ） 的 。 对 于 复 杂 的公 共 政 策 问 题 ， 一 方 面 要 把 它 分 解 为 若 干 个 子 系 统 ， 分 别 建立 模 型 ， 然 后 应 用 系 统 分 析 方 法 求 得 各 个 指 标 的 最 优 解 ； 另一 方 面 还 要 把 这 些 工 作 综 合 起 来 ， 对 一 个 完 整 的 公 共 政 策 问题 做 出 正 确 的 分 析 ， 对 于 不 同 的 可 行 方 案 做 出 谁 优 谁 劣 的 比较 ， 而 且 要 用 定 量 的 结 果 来 说 明 。 为 了 搞 好 系 统 评 价 ， 要 解 决 的 问 题 和 遵 守 基 本 原 则 是 ：将 各 项 指 标 数 量 化 ；将 所 有 指 标 归 一 化 ；保 证 分 析 的 客 观 性 ；保 证 方 案 的 可 比 性 ； 分 析 指 标 的 系 统 性 和 政 策 性 。 系 统 分 析 的 复 杂 性 主 要 是 分 析 指 标 体 系 的 建 立 。 系 统 分析 指 标 体 系 是 由 若 干 个 单 项 分 析 指 标 组 成 的 整 体 ， 它 应 反 映出 所 要 解 决 问 题 的 各 项 目 标 要 求 。 指 标 体 系 要 实 际 、 完 整 、合 理 、 科 学 ， 并 基 本 上 能 为 有 关 人 员 和 部 门 所 接 受 。 系 统 分 析 的 基 本 要 素 有 ：目 的 、备 选 方 案 、模 型 、费 用 、效 果 和 评 价 标 准 。 系 统 分 析 从 明 确 实 现 目 的 开 始 ， 通 过 模 型预 测 各 种 备 选 方 案 的 效 果 和 费 用 ， 然 后 依 据 评 价 标 准 进 行 评价 ， 最 后 确 定 各 方 案 的 优 劣 顺 序 。 系 统 分 析 指 标 体 系 通 常 包 括 的 大 类 指 标 有 ：（ 1）政 策性指 标 。（ 2）技 术 性 指 标 。（ 3）经 济 性 指 标 。（ 4）社 会 性 指 标 。（ 5） 资 源 性 指 标 。（ 6） 时 间 性 指 标 。 2、系统分析流程 （ 1）系统研究； （ 2）系统设计； （ 3） 系 统 属 性 量 化 ； （ 4）系统评价。 3、系统分析的步骤 （ 1） 明 确 要 研 究 的 对 象 ； （ 2） 选 择 可 行 方 案 ； （ 3） 选 择 计 算 准 则 ； （ 4） 应 用 模 型 技 术 ； （ 5） 生 成 输 入 数 据 ； （ 6） 模 型 运 行 和 操 作 ； （ 7）结果分析。 简 言 之 ， 系 统 分 析 的 主 要 作 业 包 括 系 统 模 型 化 、 最 优 化分 析 和 综 合 评 价 。 系 统 模 型 化 即 建 立 分 析 模 型 ， 进 行 方 案 选择 ； 最 优 化 分 析 即 依 据 模 型 求 解 ， 得 出 最 优 解 ； 综 合 评 价 即利 用 模 型 和 各 种 资 料 ，用 技 术 经 济 的 观 点 对 比 各 种 可 行 方 案 ，考 虑 成 本 与 效 益 间 的 关 系 ， 权 衡 各 方 案 的 利 弊 得 失 ， 从 整 体性 出 发 ， 综 合 分 析 问 题 ， 选 择 可 行 的 优 化 方 案 。 五 、 决 策 支 持 系 统 1、决策支持系统是指辅助决策工作的一种计算机系统，由 美 国 麻 省 理 工 学 院 的 米 切 尔 S 斯 科 特 和 彼 德 G W基恩于 20 世纪 70 年代首次提出。它一经提出便迅速成为公共决策 及 系 统 工 程 的 研 究 热 点 ， 并 在 实 践 中 得 到 广 泛 的 重 视 和 应用 。 决 策 支 持 系 统 是 以 管 理 科 学 、 运 筹 学 、 控 制 论 和 行 为 科学 为 基 础 ， 以 计 算 机 技 术 、 模 拟 技 术 和 信 息 技 术 为 手 段 ， 面对 半 结 构 化 的 决 策 问 题 ， 支 持 决 策 活 动 的 具 有 智 能 作 用 的 人 机 计 算 机 系 统 。 2、决策支持系统的特点 （ 1）对 准 政 策 主 体 经 常 面 临 结 构 化 程 度 不 高 、说 明 不 够充分的问题。 （ 2）把 模 型 或 分 析 技 术 与 传 统 的 数 据 存 取 技 术 及 检 索 技术结合起来。 （ 3）提供易于为非计算机专业人员使用的交互会话方式。 （ 4）强调对环境及用户决策方法改变的灵活性及适应性。 （ 5） 支 持 但 不 是 代 替 高 层 政 策 主 体 制 定 政 策 。 六 、 系 统 分 析 应 注 意 的 问 题 1、在系统分析活动进行的过程中，应注意的问题 （ 1）从 系 统 的 环 境 、目 标 及 其 结 构 的 角 度 来 观 察 系 统 的状态。 （ 2） 要 重 视 系 统 的 信 息 。 （ 3） 要 重 视 人 在 系 统 中 的 作 用 。 （ 4）要 一 般 了 解 系 统 的 变 化 状 况 ，即 现 在 系 统 转 变 为 未来 系 统 的 相 互 对 应 关 系 。 （ 5） 一 般 了 解 系 统 的 研 究 层 次 关 系 。 （ 6）对 一 个 系 统 进 行 系 统 分 析 ，其 结 果 既 应 满 足 该 系 统的 所 有 目 标 ， 还 应 使 该 系 统 具 有 适 应 环 境 变 化 和 对 资 源 有 效利用的功能。 2、仅 仅 用 简 单 合 理 的 系 统 分 析 模 型 和 工 具 不 能 解 决 问 题的情况 （ 1） 带 有 极 强 政 治 色 彩 的 问 题 ； （ 2） 具 有 深 刻 社 会 含 义 的 问 题 ； （ 3）在 决 策 中 ，起 主 要 作 用 的 因 素 是 超 理 性 因 素 的 问 题 ； （ 4）做 出 不 同 选 择 时 ，必 须 在 观 念（ 偏 好 ）和 实 际 价 值（ 效 用 、 价 格 ） 之 间 加 以 权 衡 的 问题； （ 5）解 决 问 题 时 所 希 望 的 战 略 不 是 考 虑 系 统 各 部 分 之 间的 平 衡 ， 而 是 要 对 现 存 系 统 进 行 剧 烈 的 改 变 ； （ 6）当 不 能 经 过 现 存 组 织 ，而 必 须 通 过 新 的 机 构 去 贯 彻执 行 其 政 策 时 。 第 九 章 知 识 经 济 时 代 的 公 共 政策 一 、 知 识 经 济 的 涵 义 关 于“ 知 识 经 济 ”的 涵 义 ，最 有 代 表 性 的 是 1996 年 OECD在 以 知 识 为 基 础 的 经 济 报 告 中 的 解 释 ： 知 识 经 济 是 建 立在 知 识 和 信 息 的 生 产 、 分 配 和 使 用 之 上 的 经 济 。 知 识 经 济 是与 农 业 经 济 、 工 业 经 济 相 对 应 的 一 种 经 济 形 态 ， 是 以 知 识 资源 为 基 础 的 一 种 新 型 经 济 形 态 ， 是 以 信 息 的 生 产 和 利 用 为 核心 ， 以 人 力 资 本 为 动 力 ， 以 高 新 技 术 产 业 为 支 柱 ， 以 强 大 的系 统 化 和 高 新 化 、 高 效 化 的 科 研 体 系 为 后 盾 ， 以 追 求 知 识 价值 的 不 断 更 新 为 目 标 的 经 济 。 需 要 强 调 的 是 ， 在 知 识 经 济 时 代 ， 经 济 的 发 展 主 要 取 决于 智 力 资 源 的 占 有 和 配 置 。 二 、 知 识 经 济 时 代 的 特 征 1、社会主体知识化； 2、社会组织扁平化； 3、政策信息公开化； 4、民主参与大众化。 三 、 知 识 经 济 与 公 共 政 策 的 关 系 1、知识经济的发展要求各国政府实现政策创新 知识经济的兴起与发展要求各国政府实现公共政策创新 ， 通 过 公 共 政 策 理 念 、 公 共 政 策 体 制 、 公 共 政 策 过 程 和 公共 政 策 内 容 的 变 革 与 调 整 ， 促 进 知 识 经 济 的 快 速 、 持 续 、 健康发展。 知 识 经 济 的 兴 起 在 很 大 程 度 上 决 定 了 各 国 公 共 政 策 的 核心内容。 （ 1） 知 识 经 济 是 以 不 断 创 新 的 知 识 为 基 础 的 经 济 形 态 ，知 识 成 为 再 生 产 过 程 中 最 重 要 的 生 产 要 素 。 这 决 定 了 各 国 政府 的 公 共 政 策 都 必 须 把 加 速 知 识 开 发 、 知 识 传 播 和 科 技 发 展作 为 经 济 发 展 的 首 要 任 务 。 （ 2）知 识 经 济 是 可 持 续 发 展 的 经 济 。可 持 续 发 展 的 基 本要 求 是 人 的 全 面 发 展 。 这 要 求 各 国 政 府 必 须 改 革 、 完 善 本 国的 教 育 政 策 ， 把 加 速 发 展 教 育 事 业 、 大 幅 度 提 高 劳 动 者 素 质作 为 重 要 的 政 策 内 容 。 （ 3）知 识 经 济 是 一 种 可 持 续 型 的 经 济 。这 要 求 各 国 政 府的 公 共 政 策 必 须 积 极 推 动 本 国 经 济 增 长 方 式 的 转 变 ， 从 依 赖稀 缺 自 然 资 源 的 工 业 经 济 的 增 长 模 式 转 变 到 主 要 依 赖 知 识 资本 的 知 识 经 济 增 长 模 式 ， 坚 持 走 可 持 续 发 展 的 道 路 。 知 识 经 济 的 发 展 不 仅 影 响 了 公 共 政 策 的 制 定 ， 而 且 影 响了 公 共 政 策 的 执 行 。 2、政府的公共政策影响知识经济的发展 知 识 经 济 的 发 展 也 有 赖 于 政 府 公 共 政 策 的 扶 植 和 推 动 。 各 国 政 策 创 新 的 实 践 说 明 ， 政 府 的 公 共 政 策 对 知 识 经 济的 发 展 有 重 要 影 响 。 因 此 ， 政 府 决 策 不 但 要 顺 应 市 场 经 济 的客 观 规 律 ， 而 且 要 适 应 知 识 经 济 这 个 新 的 经 济 形 态 ， 按 照 知识 经 济 的 要 求 进 行 科 学 的 政 府 决 策 。 四 、 知 识 经 济 时 代 公 共 政 策 的 新 特 点 1、知识化与信息 化； 2、民主化； 3、科学化； 4、高效化。 五 、 知 识 经 济 与 发 展 型 政 策 理 念 知 识 经 济 的 发 展 使 公 共 政 策 的 理 念 从 理 性 型 向 发 展 型 转变。 15 公 共 政 策 理 念 是 公 共 政 策 主 体 在 公 共 政 策 过 程 中 所 持 有的 思 想 观 念 和 价 值 判 断 。 作 为 观 念 形 态 的 公 共 政 策 理 念 ， 是由 社 会 经 济 关 系 决 定 的 。 知 识 经 济 的 崛 起 ， 导 致 生 产 力 和 生产 关 系 的 重 大 变 革 ，必 然 引 起 公 共 政 策 主 体 政 策 理 念 的 变 革 。 知 识 经 济 时 代 强 调 人 与 人 、人 与 组 织 和 自 然 的 共 同 发 展 ，竞 争 与 和 谐 的 统 一 。 因 此 知 识 经 济 时 代 的 公 共 政 策 主 体 必 须树 立 发 展 型 的 政 策 理 念 。 具 体 内 容 包 括 ： 1、人本观念； 2、公平优位观念 ； 3、科学化观念； 4、民主化观念； 5、法制化观念； 6、创新超前观念。 六 、 知 识 经 济 与 公 共 政 策 体 制 创 新 所 谓 公 共 政 策 体 制 ， 不 仅 指 公 共 政 策 权 力 在 政 策 主 体 之间 进 行 分 配 所 形 成 的 权 力 格 局 ， 而 且 指 政 策 主 体 在 政 策 过 程中 的 活 动 程 序 。 知 识 经 济 时 代 的 到 来 ， 不 仅 影 响 到 了 公 共 政策 主 体 的 政 策 理 念 ， 而 且 在 很 大 程 度 上 改 变 了 传 统 的 公 共 政策 体 制 。 这 主 要 表 现 为 ： 1、知识经济时代要求建立网络化的公共政策体制 知 识 经 济 时 代 扁 平 的 学 习 型 组 织 的 建 立 和 网 络 信 息 技 术的 发 展 ，必 将 使 传 统 的 集 权 決 策 模 式 向 网 络 化 政 策 模 式 转 变 。 （ 1）知 识 经 济 时 代 网 络 技 术 的 应 用 为 公 共 政 策 敞 开 了 通道； （ 2）网 络 技 术 有 利 于 公 众 广 泛 参 与 公 共 政 策 ，真 正 地 参政议政； （ 3）网 络 技 术 不 仅 能 提 高 公 共 政 策 的 透 明 度 ，而 且 能 对政 策 的 执 行 形 成 有 效 的 监 督 。 2、知识经济时代要求建立参与型公共政策体制 在 知 识 经 济 时 代 ， 社 会 公 众 的 知 识 素 养 普 遍 得 到 提 高 ，知 识 阶 层 成 为 社 会 的 主 体 ， 社 会 公 众 自 身 的 公 民 意 识 、 参 政意 识 空 前 高 涨 ， 知 识 经 济 时 代 成 为 政 治 参 与 大 众 化 的 时 代 。这 为 建 立 参 与 型 公 共 政 策 体 制 准 备 了 主 观 条 件 。 参 与 型 公 共政 策 机 制 的 实 质 是 公 共 决 策 权 力 从 少 数 政 策 主 体 向 普 通 社 会公民的回归。 3、知识经济时代要求建立多者 博 弈 的 公 共 政 策 体 制 在 知 识 经 济 时 代 ， 公 共 政 策 权 力 分 权 化 和 公 共 政 策 主 体多 元 化 的 倾 向 将 更 加 明 显 。 就 公 共 政 策 主 体 而 言 ， 安 德 森 认为 有 官 方 的 和 非 官 方 的 两 类 政 策 制 定 者 ： 官 方 的 政 策 制 定 者是 指 那 些 具 有 合 法 权 威 去 制 定 公 共 政 策 的 立 法 者 、行 政 官 员 、常 任 文 官 和 司 法 人 员 ； 非 官 方 的 政 策 决 定 者 包 括 利 益 团 体 、政 党 和 公 民 个 人 等 。 多 者 博 弈 的 公 共 政 策 机 制 要 求 政 策 主 体 在 政 策 过 程 中 充分 发 扬 民 主 ， 最 大 限 度 地 让 各 级 领 导 者 和 管 理 者 、 各 方 面 的专 家 学 者 、 甚 至 是 普 通 社 会 公 众 真 正 参 与 决 策 ， 使 他 们 能 够通 过 各 种 有 效 的 信 息 渠 道 ，充 分 表 达 对 各 种 未 定 方 案 的 意 见 。在知识经 济 时 代 ， 要 提 高 公 共 政 策 能 力 ， 其 关 键 是 形 成 专 家辅 助 决 策 、 公 民 参 与 决 策 、 社 会 团 体 监 督 决 策 、 主 要 公 共 管理 部 门 和 领 导 者 有 效 决 策 的 多 元 政 策 机 制 。 多 元 博 弈 的 公 共政 策 机 制 ， 其 实 质 是 公 共 决 策 权 力 的 分 散 化 和 多 元 化 。 七 、 知 识 经 济 对 公 共 政 策 过 程 的 影 响 1、知识经济对政策问题确认的影响； 2、知识经济影响到政策方案的拟定； 3、知识经济对政策方案的效果评价也产生影响。 八 、 公 共 政 策 对 发 展 知 识 经 济 的 影 响 知 识 经 济 的 发 展 离 不 开 政 府 公 共 政 策 的 扶 持 和 推 动 。 作为 一 个 发 展 中 国 家 ， 我 们 绝 对 不 能 忽 视 政 府 关 于 社 会 经 济 发展 方 向 和 战 略 的 公 共 政 策 对 知 识 经 济 发 展 所 产 生 的 巨 大 影响 。 我 们 必 须 通 过 公 共 政 策 调 整 与 创 新 ， 为 知 识 经 济 的 发 展创 造 良 好 的 制 度 环 境 ， 从 而 实 现 我 国 的 “ 赶 超 战 略 ”。 1、教育政策创新； 2、产业结构调整； 3、财政政策变革； 4、优化税收政策； 5、加大金融政策倾斜力度； 6、加强政府宏观调控； 7、营造良好舆论环境。 第 十 章 公 共 政 策 案 例 及 其 分 析 一 、 公 共 政 策 案 例 的 特 点 和 类 型 1、公共政策案例的含义 公 共 政 策 案 例 就 是 公 共 管 理 领 域 内 某 个 管 理 问 题 或 政 策问 题 的 描 述 和 记 录 。 2、公共政策案例的特点 （ 1）公共性； （ 2）管理性。 3、公共政策案例的类 型 （ 1）完 全 公 共 政 策 案 例 。即 记 录 了 某 个 公 共 问 题 政 策 全过程的案例。 （ 2）实 时 公 共 政 策 案 例 。即 描 述 记 录 正 在 进 行 着 的 公 共政策的案例。 （ 3）未 来 公 共 政 策 案 例 。即 公 共 政 策 过 程 即 将 开 始 ，案例 是 对 目 前 正 在 进 行 政 策 的 可 行 性 与 可 操 作 性 的 论 证 与 情 报工作的记录。 二 、 公 共 政 策 案 例 分 析 的 涵 义 及 意 义 1、公共政策案例分析的涵义 公 共 政 策 案 例 分 析 ， 是 案 例 分 析 方 法 的 一 种 。 它 是 指 运用 定 性 或 定 量 的 方 法 ， 对 公 共 政 策 案 例 进 行 辨 析 ， 发 现 和 解决 公 共 政 策 问 题 ， 以 促 进 对 公 共 政 策 认 识 和 研 究 的 深 化 ， 改进 公 共 政 策 实 践 的 一 种 研 究 方 法 。与 其 它 案 例 分 析 方 法 相 比，公 共 政 策 案 例 分 析 的 内 容 以 公 共 政 策 实 践 为 重 点 ， 其 目 的 是促 进 公 共 政 策 理 论 与 实 践 的 提 高 和 进 步 ，具 有 较 强 的 公 共 性 。 2、公共政策学中引入案例分析的意义 （ 1）凸 显 以 案 论 理 的 理 论 价 值 ，有 利 于 推 动 公 共 政 策 理论 的 发 展 与 深 化 ； （ 2）有 利 于 促 进 公 共 政 策 实 践 的 科 学 化 、民 主 化 和 法 制化 ； （ 3） 有 助 于 促 进 公 共 政 策 学 特 别 是 MPA 教 育 质 量 的 提高。 三 、 公 共 政 策 案 例 学 在 中 国 的 发 展 1、公共政策案例研究现状 （ 1） 典 型 案 例 缺 乏 ， 案 例 分 析 理 论 研 究 不 足 ； （ 2） 相 关 资 料 搜 集 与 实 际 案 例 分 析 存 在 一 定 困 难 。 2、公共政策案例分析的独特优势 （ 1）公共政 四 、 公 共 政 策 案 例 分 析 的 要 素 1、弄清公共政策案例分析的目的 （ 1）公 共 政 策 案 例 分 析 的 目 的 在 于 ，进 一 步 改 善 和 提 高政 策 本 身 的 水 平 和 质 量 ， 解 决 公 共 问 题 ， 有 效 地 增 进 或 公 平分 配 公 共 利 益 ；改 善 公 共 政 策 质 量 、提 高 公 共 政 策 服 务 效 率 。这 是 公 共 政 策 案 例 分 析 的 核 心 价 值 与 目 标 。 （ 2）公 共 政 策 案 例 分 析 经 常 要 分 析 公 共 决 策 的 结 果 公 共 政 策 。 这 也 可 以 认 为 是 政 策 评 估 的 过 程 。 2、选准公共政策案例分析的角度 公 共 政 策 研 究 本 身 已 构 成 一 个 系 统 ， 需 要 研 究 或 深 入 的地 方 确 实 很 多 ， 而 且 一 个 案 例 通 常 能 够 反 映 的 公 共 政 策 问 题也 很 多 ， 选 择 好 角 度 往 往 成 为 案 例 分 析 是 否 成 功 的 关 键 。 公共 管 理 是 一 个 连 续 公 共 決 策 的 过 程 ， 进 行 公 共 政 策 案 例 分 析时 要 把 这 个 独 特 的 方 面 体 现 出 来 ， 这 也 是 案 例 本 身 的 价 值 所在。 选 择 一 个 很 小 的 角 度 进 行 公 共 政 策 案 例 分 析 ， 可 以 有 效地 将 问 题 引 向 深 入 ， 这 样 能 有 效 地 集 中 精 力 说 明 一 些 问 题 ，避 免 在 案 例 分 析 时 泛 泛 而 言 、 重 点 不 突 出 。 例如 , 就 本 章 燃 油 税 ： 消 极 等 待 还 是 积 极 实 施 ？ 这个 案 例 而 言 ， 我 们 可 以 从 政 府 征 税 政 策 的 前 因 这 个 角 度 来 分析 其 出 台 的 必 要 性 ；也 可 以 从 公 共 服 务 提 供 这 个 方 面 来 论 述 。此 外 ， 我 们 还 可 以 从 政 府 征 收 燃 油 税 的 后 果 与 影 响 来 预 测 与分 析 公 共 政 策 的 效 果 与 影 响 等 等 。 在 选 择 案 例 时 ， 可 以 从 总体 上 综 合 性 地 对 某 个 案 例 进 行 考 察 ， 但 更 多 时 候 ， 为 了 有 效地 说 明 特 定 的 政 策 或 政 策 问 题 ， 则 必 须 选 择 分 析 的 切 入 点 。 3、确定公共政策案例分析的立足点 即 公 共 政 策 的 案 例 分 析 者 在 心 理 上 ， 把 自 己 放 在 了 公 共政 策 实 践 的 哪 一 个 环 节 。 通 常 ， 公 共 政 策 案 例 分 析 的 出 发 点是 从 公 共 政 策 者 的 角 度 来 进 行 分 析 ， 特 别 是 MPA 教育培训中的 公 共 政 策 案 例 分 析 ， 其 目 的 是 训 练 学 员 决 策 思 维 、 提 高 决策 能 力 ， 因 而 通 常 都 会 从 公 共 政 策 主 体 的 角 度 来 分 析 。 （ 1）公 共 政 策 主 体 角 度 。通 常 是 指 从 以 政 府 为 代 表 的 公共 部 门 等 政 策 主 体 的 立 场 出 发 来 分 析 案 例 。 从 公 共 政 策 主 体角 度 来 看 公 共 政 策 ， 通 常 强 调 政 策 目 标 、 政 策 方 法 以 及 政 策优 化 等 内 容 ， 注 重 政 策 方 案 的 合 法 性 和 可 行 性 。 （ 2）公 共 政 策 客 体 角 度 。公 共 决 策 的 结 果 往 往 是 以 政 策或 法 律 等 形 式 出 现 ， 都 与 社 会 公 众 公 共 利 益 的 增 进 与 公 平 分配问题有关。 （ 3）中 立 研 究 者 。出 于 对 学 术 价 值 的 尊 重 与 秉 持 ，对 科学 、 正 义 与 公 平 的 追 求 ， 公 共 政 策 的 研 究 者 ， 在 很 大 程 度 上充 当 了 一 个 中 立 者 的 角 色 。 五 、 公 共 政 策 案 例 分 析 的 框 架 1、确定案例所处的政策环节，明确案例分析的目标 公 共 政 策 案 例 分 析 ， 是 对 已 经 做 出 的 公 共 政 策 、 正 在 进行 中 的 公 共 政 策 以 及 未 来 的 公 共 政 策 进 行 问 题 分 析 、 政 策 咨询 与 结 果 预 测 的 过 程 。只 有 弄 清 案 例 所 描 述 的 公 共 政 策 环 节 ，才 能 明