农村致贫主要类型及扶贫政策研究调查报告

1 / 12农村致贫主要类型及扶贫政策研究调查报告根据云南省人民政府扶贫开发办公室关于认真做好云南农村致贫主要类型及其扶贫政策研究课题有关工作的通知 （云贫电发201625 号）要求，现结合实际，形成如下专题调研报告，仅供参考。一、基本情况（一）*县情*县位于滇西边陲，总人口万人，国土总面积2016 平方公里，有 13 个乡镇、135 个村民委员会、2 个社区。居住着布朗族、彝族、傣族、回族等 22 个少数民族。全县%的国土、%的耕地和 70%人口分布在山区，是典型的山区农业县，也是全省 73 个国家扶贫开发工作重点县之一。2016 年末，全年生产总值完成亿元，增%；完成工业总产值亿元，增 20%；实现农业总产值亿元，增%，粮食产量亿公斤，人均生产粮食 430 公斤；全社会固定资产投资完成亿元，增 30%；完成财政总收入亿元，增%；农民人均纯收入3116 元。当前，我县的贫困分布仍以山区聚集为主、坝区杂居为辅。贫困人口主要分布在*坝东西两高寒山区及怒江河流域和卡斯河流域生态环境恶劣的低热河谷地区，呈现出山区小聚集、小连片，坝区大杂居、零星分布特点。2 / 12生存环境恶劣、基础条件差仍是致贫主因。脱贫成本上升，减贫步伐放慢，净脱贫人口呈下降趋势。2016 年末，全县农民人均纯收入低于 1196 元的贫困人口还有万人，占全县总人口的 40%。（二）扶贫开发工作回顾1、全县“十一.五”扶贫开发成效显著“十一.五”期间，全县累计争取到上级投入各类扶贫资金亿元，其中：财政扶贫资金 8255 万元，外资万元，扶贫贷款 15130 万元，中国扶贫基金会曹德旺、曹德晖捐资 873 万元，部门挂钩单位直接投入和帮助协调引进资金 3900 万元，中央及省市投入是“十.五”期间的171%，扶贫开发工作取得了突破性进展，全县扶贫开发成效显。“十一.五”期间，全县农民人均纯收入由 2016年末的 1717 元提高到 2016 年 3116 元，人均增 1399 元；人均占有粮食稳定在 300 公斤以上；全县扶贫开发项目受益群众达万户 12 万人，累计解决 5 万农村贫困人口的脱贫问题；贫困地区基础设施建设明显加强，累计改造贫困地区公路、村庄道路 377 公里，建设五小水利工程 1657 件，电网改造公里，人畜饮水工程 88 件、解决了 17630 人和6476 头大牲畜饮水困难，中低产田地改造 4300 亩、新增灌溉面积 3426 亩、改善灌溉面积 4936 亩；贫困群众居住环3 / 12境明显改善，累计转移安置贫困群众 441 户，1914 人，实施茅草房改造 694 户，扶贫安居工程 250 户，墙体粉刷5699 户，院场硬化 5998 户，改厕 5739 户，改圈 7884 户，建沼气 5823 口，改厨改灶 1252 户，全县人居茅草房、杈杈房现象基本消除，贫困群众基本实现了“居者有其屋” ；五年来建设村级卫生室 11 所，建村级文化活动室 12 个，建学校教学楼 2 幢，有力地促进了贫困地区社会事业的发展；贫困群众文化科技意识明显增强，五年累计开展科技培训 1111 期，万人次，开展劳动转移培训万人，有序外输万人，就近就地转移万人。2、主要做法（1）加强领导，落实责任成立了以县长任组长，分管副县长及扶贫办主任任副组长的扶贫开发领导小组，明确提出了扶贫开发工作的目标任务、工作措施及各部门职责。领导小组实行联席会议制度，每年定期召开 2 次会议，上半年主要做好扶贫项目规划的审定、项目计划的安排和整合协调资金工作，下半年重点组织好检查验收、奖惩及绩效考核评估工作。各乡镇也相应成立以党政一把手任组长的扶贫开发工作领导小组，并成立了项目实施指挥部。县委政府持续把整村推进重点村项目、解决温饱人口情况、扶贫固定资产投资情况列为全县的年度重点工作进行立项督查，与各乡镇签4 / 12订了扶贫开发工作目标责任书，层层抓落实；每年都把扶贫开发工作作为绩效考核的一项内容，对乡镇党政班子进行考核，强化督促与检查，确保扶贫开发工作的顺利推进。2016 年，县委政府共召开各类专题会议研究扶贫工作 12 次；县乡从事扶贫工作的干部被提拔 5 人，其中：副科 2 人、正科 3 人；县级财政共配套扶贫项目资金 100 万元，安排扶贫项目工作经费 64 万元，县委、政府兑现给县扶贫办2016 年度固定资产及绩效考核奖金万元；全县有 3 个省直单位、19 个市直单位、7 个省属驻施单位、74 个县直机关单位参与了挂钩扶贫，共派驻新农村工作指导员 152 人，共投入挂钩村扶持资金 1071 万元。（2）分类指导，注重创新按照“十一.五”扶贫开发规划，注重思路创新，力求实效。在整村推进项目的实施上，我县按照“统一规划、渠道不变、用途不乱、各负其责、各记其功”的原则，以整村推进为平台，通过加强协调，落实部门责任，整合项目和资金，形成合力，解决资金缺口问题，切实改善贫困村的生产生活条件，做到实施一个村，巩固一个村，自我发展一个村。在易地扶贫项目实施中，我们针对人多地少县情，继续走“小规模集中安置与就近就地插花搬迁相结合”的易地扶贫路子。在实施小额信贷扶贫项目中，我们按照农业产业结构调整思路，把扶贫小额信贷与农村产5 / 12业化扶贫、龙头企业发展及农民增收致富有机结合，加快农业产业化经营及农村产业结构调整步伐，促进了全县农村经济的稳定发展。（3）公开透明，严格管理我们结合实际，力求制度创新增活力。一是全面实行扶贫项目村民理事会制度。召开村民大会，选举出村民公认的理事会成员，由理事会成员牵头，采取“一事一议”的办法，由农户自行确定项目建设内容，同时监督项目的实施及资金、物资的使用，让人民群众享有充分的自主权和决策权，确保有限的资金发挥出最大的效益。二是全面实行书面入户公示公告制。2016 年，在整村推进、易地搬迁、扶贫安居项目中，对 1757 户受益户全面推行扶贫项目建设情况书面入户公示公告制，将项目受益人、建设内容、补助标准、建设工期、监督电话等，以书面形式发给每一户受益群众，让农户张贴在屋内，真正做到了家喻户晓。同时将书面入户公示公告制落实情况作为县级验收的必备条件之一，对未执行的乡镇，在项目验收中一律实行“一票否决” 。三是全面实行首扶制。我们重点对特殊贫困区域和特殊群体进行优先扶持。同时对乡镇领导重视、村社干部得力、项目区群众积极参与的区域首先扶持，刺激群众工作基础差、工作难度大区域的群众参与性。针对特困户筹资困难的实际，首先由村民理事会召开户长会投6 / 12票公选出特困户，再通过提高补助标准加以特殊扶持，努力杜绝扶贫开发死角和盲点。 四是全面实行廉政建设责任制。制定了*县扶贫开发 2016-2016 年建立健全惩治和预防腐败体系工作规划 。在整村推进重点村、易地扶贫、扶贫安居、劳动力转移培训等项目中，县人民政府与各项目实施单位法人签定了廉政建设责任书，全面执行扶贫项目廉政承诺制、贫困群众廉政评议制、贫困群众廉政评议员制等三项制度，共聘请贫困群众廉政评议员 400 多人。二、致贫类型分析我县扶贫开发工作虽然取得了可喜的成效，但扶贫开发形势仍然严峻，扶贫开发工作任务仍然艰巨，贫困面广、贫困程度深、致贫因素多的痼疾尚未得到根本性解决。一是环境因素仍为致贫主因。根据 2016 年贫困人口建档立卡调查，全县 30 户以上自然村有 909 个，其中因生存环境恶劣、基础条件差致贫的贫困自然村 813 个，“十一.五”期间，仅有 244 个自然村分别被省市列为整村推进重点村，尚有 569 个贫困自然村 7 万多人亟待扶持。在非贫困自然村中，尚有约 2 万散杂居住的贫困人口没有得到扶持。另外，特殊贫困群体的问题突出，在怒江河流域和卡斯河流域生态环境恶劣的低热河谷地区，普遍存在山高坡陡、土地瘠薄的现象，由于地处深山，投资难度大，7 / 12大部分农田水利化程度较低，电力、交通、通讯等基础设施建设滞后，靠天吃饭较为突出，尚有约 3 万深度特困人口没有得到扶持。二是因灾返贫现象十分突出。我县脱贫人口和解决温饱人口尚属低层次的脱贫和解决温饱，贫困人口大多聚居在自然条件恶劣、经济社会发展落后的边远山区，自我发展能力弱，抗御自然灾害能力较差，因灾返贫现象较为突出，扶贫效益的持续性、稳定性差。 “十一.五”期间，国内外环境的复杂性和重大风险挑战的严峻性历史罕见，特别是受到了国际金融危机的严重冲击，遭受了地震、疫病、严重干旱等重大灾害和影响，全县因灾返贫现象十分突出。20162016 年，我县遭遇了百年罕见的特大旱灾，旱情最严重时，全县因旱人畜饮水困难的行政村达 129 个，万人、万头大牲畜、万头生猪饮水困难，全县粮经作物累计受灾万亩，损失产量 210843 吨，因旱造成直接经济损失亿元，其中：农业损失亿万元，工业损失亿元，全县因灾返贫人口达万人。2016 年下半年随之而来的洪涝灾害，致使泥石流等地质灾害频繁发生，人民群众的生命财产安全遭受严重威胁,我县高度重视，多次召开专题会议进行研究，并派出工作组在全县范围内进村入户开展实地踏勘调查，摸清了地质灾害隐患户底数，据调查统计，全县有潜在地质灾害威胁的贫困人口 20820 人，这些亟需易地搬迁贫困8 / 12人口，由于种种原因，均未列入深度贫困自然村易地扶贫搬迁规划。三是劳动者素质低是农村致贫的普遍因素。多数贫困村地处偏僻山区和少数民族聚居区，文化、教育、卫生、广播电视、通讯发展较为落后，劳动者文化素质偏低，全县初中以下文化程度的人口有 149127 人，占全县常住人口的%，其中有文盲人口 23644 人，占常住人口的%。劳动者素质偏低，意识封闭落后，仅能从事低投入、低产出的粗放型农业经营，难以接受新知识、新观念、新技术和新方法， “种粮糊口、养猪过年”的自然经济意识占主导地位，严重制约着经济和各项事业的发展。四是人多地少资源贫乏是农村致贫的关键。*县国土面积 2016 平方公里，占全省的%，耕地面积万亩，是全市耕地面积最小的县。仅为腾冲县的%，比相对较小的龙陵县仍少%，人均占有土地亩，比全省少近三分之一，比全市少%；人均耕地不足 1 亩，分别比全省和全市少 14%和11%；人口却占全省的%,是全市一区 4 县人口密度最大的县份,人口密度为 165 人/km?,且%的土地和 74%的人口居住在山区,使*难以摆脱贫困的症结。五是其他因素致贫。在*农村中，还存在着许多因个性因素导致的贫困。如因投资住房建设而致贫，因患重大疾病而致贫，因子女考入大学而致贫9 / 12三、 “十二.五”打算（一） “十二.五”扶贫开发工作的基本思路以“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，坚持开发式扶贫方针，以基本消除绝对贫困现象为主要任务，以集中连片特殊困难地区为主战场，以整村推进重点村建设、劳动力转移培训、产业开发三项工作为重点，不断创新扶贫工作思路，创新扶贫机制和创新扶贫方式，强化部门协作，集中力量，整体推进，全力解决贫困人口的脱贫问题，巩固扶贫开发成果。（二） “十二.五”扶贫开发工作目标2016 年-2016 年，全县扶贫开发主要目标力争实现三大突破：争取中央及省市投入各类扶贫资金突破 6亿元以上，争取投入扶贫整乡推进重点村项目 1200 万元、整村推进项目 8250 万元、产业扶贫项目 1000 万元、易地扶贫开发项目 25831 万元、扶贫安居工程项目 12000 万元、小额扶贫贷款 12500 万元、扶贫劳动力转移培训项目 500万元；力争解决贫困人口的脱贫人数突破 5 万以上；农民人均纯收入突破 6000 元。四、政策建议为进一步抓好“十二.五”期间扶贫开发工作，结合我县实际，就下一步的扶贫政策提出如下几点建议：（一）确保对国家扶贫开发工作重点县的投入10 / 12国家扶贫开发工作重点县一经确认，除因检查考核结果差等因素而致处罚外，必须确保对重点县的定额基数投入，杜绝扶贫项目资金分配上的随意性。（二）创新扶贫整村推进重点村项目资金下达方式由于贫困自然村村民户数差额较大，少则十多户，多则上百户，以往重点村一律按 15 万元下达的做法有失公平，建议省级按照贫困村村民户数下达资金，每户安排资金万元以上，使每个自然村投资规模在 30 万元左右。（三）创新小额扶贫到户贷款扶持方式小额扶贫到户贷款是最适合我县贫困农村产业扶持的一项信贷政策，深受广大群众的欢迎。一是建议加大扶贫小额到户贷款规模。目前，我县小额扶贫到户贷款规模每年在 2000 万元左右，远远不能满足需求，建议增至6000 万元规模。同时将贴息期由 1 年调增至 2 年，以确保扶持的连续性。二是由于我县企业小，承贷能力弱，而扶贫项目贴息贷款的扶贫效益远不如小额扶贫到户贷款，建议将扶贫项目贴息贷款的贴息资金改为贴息小额扶贫到户贷款。（四）对失地农民及零星分布贫困户采取更有针对性的扶贫措施随着扶贫开发的不断深入，贫困连片分布现象11 / 12将相应地逐渐减少乃至消失，而贫困零星分布现象则相应地突显并长期存在。由于扶贫项目资金投入有限，即使在扶贫项目实施过的区域，贫困零星分布现象仍然突出，因此，要对零星分布贫困户采取更有针对性的扶贫措施。另外，由于地方加快城镇化建设步伐，失地农民问题越来越突出。建议对失地农民及零星分布特困户实施特殊的资金扶持试点项目，省级按户数下达资金，县级按照一户一策原则，结合党员干部结对挂钩扶持贫困户制度，因地制宜地对失地农民及零星分布贫困户进行产业发展、基础设施建设、劳动者素质教育及技能培训等全方位、立体式扶持，从而提高扶贫瞄准率，不留扶贫盲点和死角。（五）加大插花搬迁及扶贫安居项目规模由于我县地处地震多发地带，绝大多数的农村民房建盖年代已久，多