培训班讲稿：行政强制法

1/13培训班讲稿行政强制法一、基本概况经过十届全国人大常委会第19次、第30次，十一届全国人大常委会第10次、第20次、第21次会议五次审议，中华人民共和国行政强制法于2016年6月30日通过，并于2016年1月1日起施行，共七章七十一条。这是完善中国特色社会主义法律体系的重大进展。行政强制法是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要法律，是继行政处罚法、行政许可法后又一部规范行政行为的重要法律。从1993年3月全国人大常委会法制工作委员会开始调研起草该法到最后全国人大常委会通过，立法过程经历了近二十年。行政强制关系到行政管理效率，关系公民的人身权和公民、法人或者其他组织的财产权。制定行政强制法，规范行政强制行为是依法行政，建立法治政府的需要，也是保护公民、法人和其他组织合法权益的需要。目前，正是我国经济社会发生深刻改革的时期，行政立法既要保证政府对经济社会实施有效管理，为进一步深化改革开放提供良好的秩序和环境，又要重视对政府的权利加以规范，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益。行政强制法是一部规范政府权力的重要法律，行政强制法的通过和实施，对于促进依2/13法行政和法制国家建设，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有十分重要的意义。二、立法目的行政强制法是行政领域中的一部重要法律，行政强制主要涉及官民关系，在构建社会主义和谐社会中，官民和谐是社会和谐的重要组成部分。实践中行政强制存在乱和滥的问题，也存在软的问题。乱和滥的问题导致行政强制侵害民老百姓的合法权益，难以建立的谐的官民关系，不利于构建和谐社会。软的问题使正常社会秩序得不到维护，妨碍多数人的生活和工作，最终损害公共利益，对官民关系造成不良影响，也不利于构建和谐社会。行政强制法围绕行政权和当事人权利这一基本关系，将立法目的定为规范、保障、监督行政强制权以及保护当事人权益，通过平衡公共利益和个人利益，使行政强制权能在法制轨道上平稳运行，解决乱、滥和软的问题，促进官民和谐、社会和谐。规范行政强制的设定和实施，职权法定是依法行政的基本内容，行政机关的权限来源于法律规定，法律未规定的权力行政机关不得实施。行政权不是自然产生的，也不得自授。行政强制的设定权就是解决哪个国家机关以何种形式赋予哪个行政机关强制权的问题。不解决行政强制的设定和实施，极易造成行政权力滥用。3/13保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序。即行政强制也要解决软的问题，解决实践中行政决定不落实及执行难，解决有的行政机关怕事不作为，对违法行为长期姑息，不及时依法实施行政强制，制止和纠正违法行为。行政权是国家权力的重要组成部分，尽管行政权容易滥用，但其是维护公共利益和社会秩序的主要力量，因此有必要规范和授予行政机关行政强制权，以保障行政机关履行职责。监督行政机关依法履行职责是行政强制法的重要立法目的，监督、约束行政权是现代行政法的重要任务。监督、约束行政权表现在一是明确行政强制权的界限对行政强制的种类、设定和实施作了统一规范，明确了法律、法规外的规范性文件不得设定行政强制。二是明确了行政强制的禁止性规定，加大了监督力度。如行政机关和个人不能利用行政强制谋取利益；不得在夜间和节假日实施行政强制执行；不能采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。三是对违法实施行政强制的行为规定了法律责任，对行政强制没有法律依据、改变强制对象、条件、方式、违反法定程序规定了责令改正、处分及赔偿等法律责任。四是规定了救济途径，可申请行政复议或者提起行政诉讼，相对人受到损害的可要求赔偿。行政权作为公权力，其行使的目的是为了公共利益，而不是自身利益。行政强制是为了维持正4/13常的行政秩序，保证行政决定内容的实现，体现对公共利益的维护。保护公民、法人的其他组织的合法权益。对广大人民群众而言，行政强制权的行使，打击行政违法行为，维护公共利益，也从根本上保护了广大人民群众的利益。行政机关既不能对行政违法行为视而不见，放纵违法行为，也不能对违法行为任意实施强制。三、主要内容行政强制法的内容就是规定行政强制种类和设定由哪个国家机关制定，强制措施和强制执行由哪个机关实施，以及按什么程序、哪种方式实施。这里主要谈前五章的内容。关于适用范围行政强制制度包括两个部分内容一部分是行政强制措施，既行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。如对财物的查封、扣押，对银行存款的冻结。另一部分是行政强制执行，既行政机关或者行政机关申请人们法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。如对银行存款的划拨、房屋征收中的强制搬迁、拆除违法5/13建筑等。制定行政强制法就是要规范行政强制措施中的行为，行政强制执行的前提是有一个最终的行政决定，是对行政决定的执行。本法的适用范围就是行政强制的设定和实施，包括两个方面一是行政强制的设定，就是创设行政强制规范。由于行政强制所针对的是公民、法人和其他组织的人身权或者财产权，这些权利是宪法权利，限制或者剥夺这些权利，需要由法律规定或者授权法规规定。因此，制定行政强制法的目的之一就是明确谁能够设定行政强制；二是行政强制的实施程序。行政强制是实现行政管理目的的有效手段，现行法律、法规规定了许多行政强制措施和强制执行，但是缺少程序规范，实践中侵害公民、法人和其他组织权益的现象时有发生。程序保障是公民权利保障的重要手段，因此，规范实施程序是行政强制法的主要内容。另外，关于本法与其他法律、行政法规之间的谁谁优先适用问题。行政强制法是规范行政强制行为的一般法，又是新制定的，应当具有优先适用的法律效力。如果要优先适用其他法律，尤其是行政法规，必须由本法予以明确。因此，本法第三条第二款规定“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”第三款规定“行政机关采取金融业审慎监管措施、进6/13出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”上述事项中采取的行政强制措施，适用其他单行法律、行政法规的规定。关于行政强制的适当原则行政强制的原则有多个，如合法性原则、适当原则、教育与强制相结合原则，不得利用强制权牟取私利原则。其中行政强制的适当原则，也称为比例原则，在行政强制的执法实践尤为重要，可以说是行政强制的一个核心原则，因为无论是采取行政强制性措施，还是强制执行，情况不一样，可采取的手段也多种多样，行政机关有相当大的自由裁量权，执法时要实现行政管理目的和保护公民权利之间应当把握好平衡。因此，行政强制使用的方式、手段要合理，与所要达到的行政目的要匹配，要成比例，有多种方式能够实现行政管理目的时，应当选择对当事人损害最小的方式。行政强制法草案曾经按照比例原则作了表述，规定实施行政强制应当依照法定的条件，正确适用法律、法规，选择适当的行政强制方式，以最小损害当事人的权益为限度。在审议过程中，又的意见认为这种表述比较学理化，执法人员不易掌握，最后修改为行政强制的设定和实施，应当适当。采取非强制手段可能达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。行政强制的种类和设定权7/13行政强制措施的种类和设定权。实践中行政强制措施形式多种多样，名称五花八门，需要法律统一规范。根据对现有法律、法规种规定的行政强制措施形式的梳理，本法列举了最常见的涉及人身权、财产权的四类行政强制措施种类1、限制公民人身自由。包括人身检查、拘留、紧闭、约束、隔离、强行带离、强制戒毒等等。2、查封场所、设施或者财务。查封主要是针对不动产或者不离开原地的其他财物。3、扣押财务。扣押主要针对动产，一般实行异地保管。4、冻结存款、汇款。就是冻结当事人银行账户里的存款和通过银行、邮政企业的汇款，也包括冻结当事人的股票。5、其他行政强制措施。关于行政强制措施的设定权。法律、行政法规和地方性法规可以设定行政强制措施。原则上，行政强制措施由法律规定；尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；尚未有法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封扣押。法律、法规以外的其他规范性文件不能设定行政强制措施。如果法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定，行政法规、地方性法规在作具体规定时，不得作扩大规定；制定了法律，法律中未设定行政强制措施的，行政法规不得设定行政强制措施。8/13但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。行政强制执行的方式和设定权。根据执行方式不同，行政强制执行分为间接强制和直接强制两大类。间接强制包括执行罚和代履行，执行罚是通过增加当事人的金钱负担，迫使当事人履行义务，包括加处罚款和滞纳金。代履行是应当由当事人自己履行，而由行政机关或者第三人代为履行。代履行是代为履行义务，而不是代替行政机关执行，所以不能使用强制手段。直接强制的形式较多，特点是手段直接作用于行政相对人的财产和人身，较为常见的有划拨存款、汇款，拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物。除上述几种方式外，还有其他一些强制执行方式，如强制服兵役、强制销毁、强制报废、强制接种等。本法将排除妨碍、恢复原状单独作为一类执行方式，有些排除妨碍、恢复原状的行为可以代履行，如本法第五十条规定的事项，有些不能代履行，属于直接强制，如对违法建筑物的拆除。关于直接强制执行的机关。行政强制执行制度主要是由本法规定，这一点与行政强制措施不同。因为采取行政强制措施的情形千差万别，不可能由一部法律来规定，需要由各个单行的法律、法规作出规定。但心中强制执行9/13前提是有一个行政决定，执行的方式应当由本法做出规定，不需要其他法律、行政法规、地方性法规再一一规定。当然，在本法制定以前。一些法律、法规规定了强制执行方式，只要与本法不抵触，依然有效。如行政处罚法规定了加处罚款的数额、一些法律、行政法规规定了滞纳金的数额和代履行等。但是行政机关直接强制执行应当由法律规定，法律没有规定的，应当申请人们法院强制执行。关于设定行政强制前的必要性分析和已设定行政强制的评价制度关于必要性分析。设定行政强制的必要性分析是规范行政强制设定权的程序制度，目的是约束行政强制的设定。此外行政强制涉及对公民人身权和财产权的限制或者剥夺，在设定时应当慎重，能不设定的就不要设定，行政管理确实需要的，要防止“乱”设行政强制。关于评价制度。行政强制的评价制度是对已设定的行政强制进行事后的分析评价。它与设定前的必要性分析相辅相成，共同约束行政强制的设定权。按照行政强制法的规定行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止；行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。此外，公民、法人或者其他组织可以向行政10/13强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证，并以适当方式予以反馈。行政强制的实施主体行政强制的实施主体“乱”，是行政强制制度存在的问题之一。主要表现在一些非行政机关和没有执法资格的人员实施行政强制，立法需要进行规范，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。按照行政强制法的规定，对行政强制的实施主体进行规范，主要有以下几层含义1、行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。就是原则上行政强制措施应当由行政机关在法定职权范围内实施。2、依据行政处罚法第十六条规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。3、法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。4、行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。行政强制权是公权力，必须谨慎行使，执法人员应当具由相应的素质和资格要求。5、行政强制措施权不得委托。即将授权机关或者组织不得委托其他机关或者组织、个人行使行政强制措施。关于行政强制措施的实施程序11/13行政强制措施直接针对的是公民的人身和财产的限制，一般由单行法律、法规规定，由于需要采取强制措施情况的千差万别，法律、法规在授权行政机关采取强制措施时，往往给执法人员留由很大的自由裁量余地。而且，行政执法人员采取强制措施往往是在检查过程中，很多情况来不及由行政机关事前作出一个书面的决定。因此，对行政强制措施规定严格的程序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，非常必要，这也是行政强制法的主要立法目的之一。一般程序要求。一般程序也就是普通程序，根据行政强制法的规定，实施行政强制措施应当遵守的程序规定有实施前须向行政相关负责人报告并经批准；由两名以上行政执法人员实施；出示执法身份证件；通知当事人到场；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据及当事人享有的权利、救济途径；听取当事人的陈述和申辩；制作现场笔录；现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝签字或者盖章的，在笔录中予以注明；当事人不在场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；此外，本法和其他法律、法规规定有特别程序的，还应当遵守特别程序。对于情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。12/13行政机关