公共政策问题研究的一个基本分析框架：政府公共政策

1公共政策问题研究的一个基本分析框架政府公共政策决策模型（上海财经大学，财经研究所，200433）内容提要研究各种公共政策问题需要一个统一的分析框架和分析方法。本文力图从公共政策的利益取向、公共政策的目标和公共政策的决策机制三个方面出发，建立一个一般化的政府公共政策决策模型以概括公共政策运行过程的一般规律，并通过对城市出租车业政府管制这个当前公共政策典型案例的分析来说明理论模型在研究实际政策问题中的应用。关键词公共政策政府公共政策决策模型分析框架利益取向政策目标决策机制出租车业管制一、我国公共政策问题研究的基本现状对我国公共政策研究的基本现状，可以用“二多一少”来归纳对公共政策基本理论的研究比较多，有代表性的如张国庆（1997）的现代公共政策导论，陈庆云（2000）的公共政策分析等；此外，具体问题导向性的研究，即从实际问题出发，对某个领域的公共政策进行探讨的文献也非常之多，在此不一一列举。但是，公共政策的基本理论研究缺乏与实际经济社会问题和具体政策的结合，常常停留于理论层面的抽象分析，而具体问题导向性的研究虽然洞察了各类经济社会问题，并探讨了公共政策在解决这些问题中的作用，但是它们却缺乏统一的理论分析方法和分析框架，并且由于研究者的学科背景各异，研究的理论基础、角度和工具等存在很大差异，虽然对政策科学的研究本是跨学科多视角的，应该允许和鼓励不同的分析方法，但是过于缺乏统一的研究方法，可能防碍研究的深入和学术沟通交流；另外，各种政策问题虽然具体形式各不相同，但是政策运行背后的一般规律应该是共同的，只分析具体现象而忽视一般规律会阻碍研究的深入。而可惜的是我国目前公共政策的研究却很少有文献来探讨一个统一的分析方法和分析框架，也更少有对公共政策运行的一般规律的探索，更加没有以这种统一的分析方法和分析框架为基础，从公共政策运行一般规律角度出发来分析具体政策问题的相关研究。所以，本文的目的就是要弥补上述的研究空白点，为此作者力图提出一个分析公共政策问题的基本理论框架政府公共政策决策模型，并以此概括出各种公共政策运行过程中的共性，并以它们为理论基础来分析具体的公共政策问题。二、政府公共政策决策的理论模型1，公共政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制要全面把握公共政策的整个运行过程，涉及到三方面内容公共政策的利益取向、公共政策的目标和公共政策的决策机制。公共政策的利益取向是公共政策分析的起点，利益取向回答的是政策为谁的利益而服务的问题，利益取向实质上提供了公共政策的价值判断标准。公共政策的利益取向决定了公共政策的目标与决策机制，由什么样的利益取向就有什么样的目标与决策机制。学术界关于政府公共政策利益取向的争论由来已久，总结起来存在三种不同的看法，它们分别是公共利益观、团体利益观和个人利益观（张彩千、吕霞，2005）。公共利益观认为政府2的目标是通过公共政策改进市场运行效率、增进社会福利，而政府会专一地追求这一目标。在公共利益观视角中，市场是存在失灵现象的现实中的市场而政府则是理想状态下不存在缺陷的政府。因此公共利益观忽视了现实中的政府所存在的局限之处。可以简单地把公共利益观的主要思想总结为现实的市场和理想的政府（曹啸、计小青，2005）。团体利益观对政府公共政策利益取向的解释是以利益集团理论（BECKER,GS1983，1985；JEFFREYMBERRY，1997；王玉琼，2001；周耀东，2004）为基础的，它认为公共政策的制定过程是各个利益集团相互斗争和博弈的过程，每个利益集团在参与公共政策的过程中都是从本团体的利益出发，以本团体的利益最大化作为公共政策的利益取向。但是，无论是公共利益观还是团体利益观都忽略了作为政策主体的政府的利益因素，而以詹姆斯M布坎南的公共选择理论为代表的个人利益观认为在政府政策行为中，政府公务人员是最终的决策者，政府公务人员也是追求自身利益最大化的理性经济人，因此政府的公共政策必然是倾向于有利政府自身利益的，因此个人利益观实质上就是政府利益观；政府利益观视角中的政府与公共利益观视角中的政府是不同的，政府利益观下的政府不再是理想状态下的政府，政府由于有自利倾向而存在缺陷。公共政策的不同利益取向决定了不同的公共政策目标。在公共利益取向下，政策的目标必然是社会福利的最大化，政府的公共政策要坚持公共利益取向，满足最广大人民群众的利益要求，为最广大人民群众谋利益就成为公共利益取向下一切政策的归宿点。在民主政体中，政府的公共政策目标理当是实现国家与人民的整体利益，而且政府也大都通过宪法和其它法律形式予以确认和保障1。但是，由于团体利益取向和政府利益取向的存在，在实际中公共政策常常是违背国家与人民整体利益目标的。在团体利益取向下，政策目标往往是倾向于个别团体尤其是强势利益集团的利益，类似的，在政府利益取向下，政策目标则倾向于实现政府及其公务人员的自身利益，例如掌握各种资源配置权力、在职消费等，尽管政府通常会以各种手段来试图掩盖这种目标。公共政策的决策机制也同样由利益取向所决定，决策机制反映的是政策的产生机制。公共利益取向下的决策机制必然采取民主决策机制形式，因为在公共利益取向下，政策的目标是实现社会整体福利的最大化，因此每个社会成员都应该平等地表达其利益需求，所以多数票决策这个民主决策机制的最典型方式就成为公共利益取向下政策决策的常用机制。而与团体利益取向相对应的则是集团决策机制，ELATHAM（1956）说明了集团决策机制下公共政策的产生过程“所谓公共政策，是指某一特定时间里，团体间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势”，最后出台什么政策取决于利益集团对政策影响力的强弱对比。另外，在政府利益取向下的政策决策机制则往往是个人（专断）决策机制，政府的公务人员一手掌控政策运作的全过程，政策的制定缺乏公众的参与，在这种决策机制下政策反映了政府的自身利益，成为政府为自己谋求利益的工具。应当说明的是，上述三种不同的利益取向、决策机制与目标不是完全独立的，它们两两之间的相互融合是经常的，一个公共政策会受到不同的利益取向的共同影响，也可能出现多个政策目标的情况，决策机制也并不总是唯一的，这就是政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制的多元化。其中最有代表性的是团体利益取向与政府利益取向、以及与之对应的集团决策机制与个人决策机制的多元结合。团体利益取向和集团决策机制关注利益集团对政府政策的影响而忽略了政府在政策制定过程中的主导地位；同样政府利益取向与个人决策机制在强调政府地位的条件下忽视了利益集团的强大影响，所以将两者结合起来才更加符合实际情况，即政府和利益集团共同影响政策决策。特别的，政府还可能与某些利益集团“串谋”并进行分利活动，尤其是在转轨国家，此时就产生了所谓的“政府俘获”（乔尔赫尔曼、丹尼尔考夫曼，2003；赵定涛、卢正刚，2005）与“寻租”（张云波，2004；张华、张占峰，2004）现象。1例如，美利坚合众国宪法规定“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代得享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法。”3可以将上述分析总结在表1中表1政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制公共政策利益取向公共政策目标公共政策决策机制公共利益取向社会总福利最大化民主决策机制团体利益取向实现个别团体尤其是强势集团的利益集团决策机制政府（个人）利益取向满足政府及其公务人员的自身利益个人（专断）决策机制简单结合实现政府与利益集团利益的简单平衡混合决策机制团体利益取向与政府利益取向结合串谋实现政府与利益集团利益的共同利益串谋决策机制2，一般化的政府公共政策决策模型在把握公共政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制的基础上，我们寻求建立一个一般化的政府公共政策决策模型来更加清晰地描述公共政策的运行过程，争取概括出公共政策运行的一般规律。我们从最简单的情况着手，假设一个社会中只有两个社会群体，群体1与群体2，他们存在利益分配上的矛盾，且这个矛盾不能通过市场机制得到有效解决，因此需要政府的公共政策干预以实现利益的非市场化分配。设政府准备采取政策，政策实施的可选范围为，从I1,I到的变化过程中，群体1受损而群体2得益，即，。因此政府必1I210DU20DUI须权衡公共政策对两个群体利益得失的影响，并选择一个能够平衡两者利益分配状态的政策均衡点。（1）假设政府坚持公共利益取向，此时政府不存在自身利益，政府的公共政策目标是使社会福利最大化，公共决策机制是民主决策机制，如多数票决策。此时社会福利由两个社会群体的福利共同组成，即社会福利函数为，其中（）代表的是两12,UIUIIUI1,2个社会群体受公共政策影响下的福利函数。由于民主决策机制对于两个群体是平等的，所以I社会福利函数采用线性函数形式，即他们各自福利函数前的系数都为1，于是公共政策目标可以表示为。MAX1212,UUII不碍将具体化，设，其中各个系数全为正，显然IUILNAB2LNUAI和满足条件与，同时也不难证明它们满足边际效用递减规律。1I210DI20DI社会福利函数最大化的一阶条件是，最大化的解是，这就是最优政策U12BI均衡点，在这一点处实现了社会福利最大化。将（1）的结果归纳为命题1当政府坚持公共利益取向，以社会总福利最大化为目标，并采用民主决策机制时，政策结果是最有效的。（2）假设公共政策的利益取向变为团体利益取向，而政府不存在自身利益的假设同上。此时就进入了集团决策机制，由于两个社会群体都希望政府的政策有利于其自身利益，所以他们会通过各种渠道影响政府的政策。但是两个社会群体对政策的影响力存在差异，我们可以将对政策影响力较强的群体称为强势利益集团，而将对政策影响力较弱的群体称为弱势利益集团。两个利益集团中的成员都以共同的利益为基础，为实现共同的目标而组织起来以力图影响政府4的政策，区别只是在于两个集团影响力的不同。特别的，对于弱势利益集团，有时难以有效地组织起来并通过适当方式向政府表达其利益需求，此时其对政策的影响力相对于强势利益集团而言是微乎其微的，因此在严格意义上他们甚至难以称为利益集团，而只是利益群体或利益团体。我们用和分别表示利益集团1和利益集团2的政策影响力，且假设，即利益1P212P集团1是弱势利益群体而利益集团2是强势利益集团；并设，于是12P和就相应地代表两个利益集团的相对政策影响力，简称为政策影响因子。在考虑政策影2响因子的情况下，政府的公共政策目标会受到扭曲，这是由于两个利益集团的政策影响因子不同，所以政府在政策制定过程中会更多受到强势利益集团的影响而更少受到弱势利益群体的影响，此时政府政策目标便会倾向于强势利益集团。纳入政策影响因子的社会福利函数，即公共政策目标函数变为12UIUII此目标函数的最大化解是，21IB将与相比较，即，可见此时的政策结果偏离了坚持公2I11021I共利益取向下的最优政策均衡点，并且更有利于强势利益集团2，并且当利益集团2的政策影I响因子越大时，偏离程度也越大。在这种情况下，政策往往被强势利益集团所操纵，成为2谋取其利益的工具。将（2）的结果归纳为命题2当政策的利益取向是团体利益取向时，政策目标变为追求强势集团的福利最大化，在集团决策机制中政策被强势集团所操纵，弱势群体和社会福利受损失，政策结果偏离有效状态。（3）现在放弃政府不存在自身利益的假设，采取公共政策的政府（个人）利益取向假说。此时政策目标是满足政府及其公务人员的自身利益，决策机制是政府公务人员的个人决策机制。设政府自身受公共政策影响下的福利函数为，由于不考虑其他群体的利益，所以公I0UI共政策目标函数等同于政府自身福利函数，即。当时，政策对政府自U0DUI身有利，政府就会实行这个政策，反之当时，政策有损于政府自身有利，政府于0DI是就不会实行这个政策。在这个政策决策机制中，两个群体的利益完全被忽略掉了，政策结果随政府自身利益的变化而变化而与两个群体无关，政策完全被政府所操纵了。将（3）的结果归纳为命题3当政府以自身利益作为政策利益取向时，政策目标变为追求政府及其公务人员的福利最大化，在个人决策机制中政策被政府所操纵，并随政府偏好的改变而改变，政策结果具有很大的不确定性。（4）再考虑团体利益取向与政府利益取向结合的情况，先分析两者的简单结合。此时政府和利益集团共同影响政策决策，政府和利益集团没有任何“串谋”，并采取混合决策机制来实现政府与利益集团利益的简单平衡。假设政府利益与利益集团2的利益是同方向变化的2，从而政府自身福利函数就可以设为。这时公共政策目标函数变为，0LNUIAI012UIUIUI2我们还可以假设政府利益与利益集团2的利益是反方向变化的，或政府利益与利益集团1的利益是正（或反）方向变化的，等等，分析的方法类似，具体分析在此从略。本文仅对政府利益与利益集团2的利益是同方向变化进行分析是因为这个情况更加典型，更具有实际意义，尤其是它还可以引出对“串谋”行为的进一步研究。5此目标函数的最大化解是213BI将与及比较得3I21I这个结果的含义是当政府和利益集团共同影响政策决策（简单结合），且政府利益与利益集团2的利益是同方向变化时，政策结果不但偏离了坚持公共利益取向下的最优政策均衡点，而且偏离程度比集团决策机制下的结果更大，这种偏离造成了社会福利的损失，但是却使得政府与强势利益集团得益。其中的原因是显然的，政府和利益集团有共同利益，虽然两者实际上没有任何串谋，但是客观上却达成了默契，政府帮助强势利益集团实现了其利益，强势利益集团也反过来暗中帮助政府实现了其利益。认识到这一点是非常关键的，因为当政府和强势利益集团发现他们存在利益上的一致性时，就会产生进行“串谋”和利益分割的动机，这样，“政府俘获”与“寻租”就应运而生。这是下面要具体研究的内容。将（4）的结果归纳为命题4当团体利益取向与政府利益取向混合时，并且政府利益与强势集团利益相同，政策目标就变为追求两者共同利益的最大化，政府与强势集团在混合决策机制下一同操纵政策，政策结果进一步偏离有效状态。（5）前文（4）中说明了政府和利益集团在认识到利益上的一致性时会进一步进行“串谋”。在这时，混合决策机制又变成了串谋决策机制，政府和利益集团会一起协商来制定有利其共同利益的政策。强势利益集团可以通过向政府贿赂促使其出台有利于自己利益集团的政策，而政府也会以此机会“创租”与“抽租”（FSMCCHESNEY，1987），假设强势利益集团向政府让渡部分利益，如自身福利的比例，则公共政策目标函数变为01，02122UIUIUIUI其中，求解最大化值，得到，0LNA1LNAB2LNAI1224BI可以证明，政策结果偏离地更加厉害，公共政策严重失灵了。4321II另外，由于，当政府能够从强势利益集团处分得更多租金时，政策的扭曲程度0D会越来越大。将（5）的结果归纳为命题5命题5是命题4的进一步扩展，当政府利益与强势集团利益相同，并进行“串谋”时，在追求两者共同利益最大化的政策目标同时，寻租分利行为进一步强化了政府与强势集团的利益联盟，政策完全失灵了。3，对模型的一些说明对应于公共政策运行过程中的各种利益取向、政策目标与决策机制及其多元结合，以上模型大致上刻画出了公共政策运行的一般规律。命题1到命题5基本上总结了这个规律。当然，模型也不可避免地存在一些缺陷首先，政策有数量型政策、质量型政策和改革型政策之分（TINBERGEN,J1956），上述模型更适合对数量型公共政策的分析，例如政府公共支出水平等，而对质量型公共政策和改革型公共政策的解释力较弱；其次，模型中假设两个社会群体利益存在冲突，一方得益必须以另一方损失为条件，但现实中并不一定如此，双赢现象大量存在，帕累托改进的情况是存在的；再次，模型中为简便起见，分析的仅仅是两个社会群体的情况，但是现实中各种社会群体6数量众多，相互之间利益关系也更加错综复杂，有时难以凭借数学模型来模拟其中的运行过程。最后，需要特别说明的是，公共政策运行过程中的各种不同的利益取向、政策目标与决策机制不是截然分开的而是混合在一起的；即前文所说的多元化；另外，公共政策运行还是个动态的过程，随时间与地点的变化而变化，在某个时期政策以公共利益为取向，而在另外一个时期则是以团体利益为取向，在某个地方采取个人决策机制，而在另外一个地方采取民主决策机制，等等，这就是利益取向、政策目标与决策机制的动态化。明确这种多元化和动态化对理解现实中的政策问题是十分重要的。三、理论模型在分析公共政策中的应用以城市出租车业管制为例此部分根据前文提出的分析公共政策问题的基本理论框架政府公共政策决策的模型，和以此概括出的公共政策运行过程的一般化规律，来分析具体的公共政策问题，说明理论分析模型在实际中的应用。对城市出租车服务行业的公共管制是政府重要的公共政策之一，本文就选取这个政来策进行个案分析3。作为城市公共交通的一个重要组成部分，出租车行业自身的特殊性决定了完全由市场控制服务供给是不现实的，适当的政府管制在一定程度上是必要的和合理的（CAIRNS,RD、CATHERINELISTONHEYES，1996；HAIYANG、SCWONG、KIWONG，2002）。政府管制应该站在维护公共利益，保障公平的角度，采取控制准入，指导定价和质量监督等手段，对个人或企业所从事的出租客运服务活动进行限制。如果政府能够制定出合理的管制政策，应该是有利于弥补出租车市场缺陷，并增进城市社会福利的。城市出租车业管制最有代表性的是北京（王克勤，2002），因此下文的分析主要针对北京市的出租车业管制政策。1，北京市出租车业主要管制政策的历史演变（吴琴、刘彦，2004）1992至1993年北京市政府开放出租车市场，出台北京市出租汽车管理办法，规定了批准经营出租车的若干申办条件，符合条件的公司与个人申办者，由出租汽车管理机关发给批准书，申办者凭该批准书，向工商机关申请登记，取得营业执照。政府同时向申办者提供信贷、税收优惠等政策；此外，要求私营出租车公司都必须挂靠某个“局级”单位；1993年10月，北京市出租车管理局先后召开3次行业会议，讨论限制市场进入的问题；1994年4月，北京市出租车管理局发出正式文件，不再审批新的出租汽车企业和个体经营者。从此，出租车市场开始走向禁入。1996年10月，北京市出租车管理局下发关于加强企业营运任务取包管理工作的通知（129号文件），规定自通知下发之日起，企业更新车辆、新增车辆或录用新驾驶员时，必须依照出管局与出租汽车协会制定的营运任务承包合同书与驾驶员订立承包台同。该台同首先宣告此前的公司与司机的预交承包款合同无效；然后对营运方式、承包期限、车辆价值保证金、营运收入、保证金与承包金等项规定了格式条款；1999年5月，北京市出租车管理局、审计局和工商局联合发布关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见，集体着手清理原先挂靠某个“局级”单位门下的各个出租车公司，要求实行政企分开，出租汽车企业要按照规定办理登记变更手续；2000年6月，召开北京市整顿出租汽车企业和行业、小公共汽车经营和营运秩序领导小组全体会议，审议了首汽、北汽、银建、万泉寺和双祥等五家出租企业兼并重组的整改工作，并把他们作为品牌公司推出；2000年9月，正式下发关于整顿本市出租车行业和企业的通知的文件，对出租车企业3本文对城市出租车业管制案例的分析并不同一般文献那样准备探讨管制政策及其改革的问题本身，而仅仅是作为对理论模型应用的一个说明。7的资产重组提出了明确要求“到2001年底出租车数量控制在6万辆左右，出租车企业控制在200家左右。”2，管制政策演变过程为何如此政府公共政策决策模型的理论解释北京市出租车业的一系列管制政策是如何产生的它们出台背后的深层次原因何在政策的演变过程是否有可以把握的基本规律这是我们所需要研究的问题。我们将以政府公共政策决策模型为理论基础，来对管制政策的历史演变过程进行解释和分析。在政府对城市出租车业进行管制的过程中牵涉到四个利益主体政府相关管理部门、出租车公司、出租车司机以及乘客。明确各个主体在管制政策中的利益需求、政策影响力及相互关系（如表2所示）是分析政策运行的基础，因为政策运行的动力来自于利益主体的利益需求，政策运行受到各个利益主体的影响，政策运行解决的是利益主体之间的利益分配问题。表2与城市出租车业管制相关的利益主体利益主体利益需求政策影响力与其他利益主体的关系政府管理部门（出租车管理局等）从义务上看是以社会公共福利最大化为目标的，理应没有自身特殊利益。但政府的自利倾向常常导致政府产生了自身利益作为政策制定与执行主体，主导政策运行的整个过程，拥有政策资源而成为最有直接影响力的利益主体希望维护广大出租车司机和乘客的利益，但是又在政策运行中受到日益强大的出租车公司的影响，此外也免不了考虑自身利益，甚至与出租车公司“串谋”分利损害社会福利出租车公司以企业利润最大化为目标，希望通过政策获得与维持垄断利润通过兼并重组形成少数大型的寡头，拥有很强的对政府政策的游说能力，通过出租车协会来影响政策，成为强势利益集团凭借政府政策逐步掌握了行业垄断特权，并以此特权通过“车份钱”、“保险金”、“承包金”、“风险抵押金”等名目剥削挂靠其下的司机出租车司机增加自身收入水平，维护自身各项劳动权益组织松散，依靠工会和来影响政策的力量较弱，维权运动艰难，是弱势利益群体在挂靠公司的条件下，司机劳动成果被公司以各种名义的收费剥削走，出资者反成雇员，与公司发生了比较尖锐的利益冲突；同时常常难以寻求政府政策对其利益的保护乘客出行方便，降低出租车服务价格，享受更好的服务质量几乎难以形成有效的组织力量来影响政策成为公司对司机各种收费的最终承担者从表2中可以看出，城市出租车业管制政策中存在非常明显的利益取向、政策目标与决策机制的多元化现象。1992年以前，北京出租汽车数量少，市民普遍抱怨“乘车难，乘出租车更难”，政府从方便市民出行的公共利益角度出发出台了北京市出租汽车管理办法，开放出租车市场，鼓励市场竞争，缓解了出租车短缺造成的乘车难问题，管理办法总体上还是以社会福利为目标的，并且的确使市民获益。但是，要求私营出租车公司必须挂靠某“局级”单位的政策却也8同时反映了政府的自身利益取向，因为被挂靠的“局级”单位可借此收取出租车公司的“管理费”，这些管理费一般都归入单位的“小金库”，由单位自己支配；另外，这个政策也有利于政府公务人员及其亲朋好友，和各个“局级”单位有关系的私人申办者可以凭借政策“近水楼台先得月”而优先获得经营权4。市场开放后的发展热潮在迅速缓解出租车短缺的同时，也带来了诸多新问题，如“面的”数量剧增，企业竞争过度，为争夺司机竞相压低司机单车承包金，企业面临亏损，司机也反映收入下降，为此1994年政府不再审批新的出租汽车企业和个体经营者进入市场，但是这种禁入政策在纠正市场竞争过度的同时也造成了出租车业垄断局面的开始，先前发放的数量有限的营业许可证就成为了出租车市场的稀缺资源，已经获得经营权的经营者成为了政策的得益者，为了维护并进一步扩大既得利益的动力驱使他们逐步形成影响管制政策的利益集团。与出租车公司这个日益强大的利益集团相比，司机和市民的力量相对减弱了。于是，原先的公共利益取向越来越弱而团体利益取向越来越强，政策目标也逐步演变为实现出租车公司这个强势集团的利益。1996年下发的129号文件就明显具有维护出租车公司利益的倾向性，它彻底改变了公司与司机之间的利润分配格局，将司机的利益转移给公司，尤其公司与司机的预交承包款合同无效的宣告使得司机由出资者反成雇员，而公司从司机处获得的收益则用于购买更多的运营指标、赚取更高额的利润、巩固其垄断地位。而129号文件之所以能够出台，出租车协会的力量起着关键作用，而所谓的出租车协会只是个别出租车大公司的“俱乐部”（吴琴、刘彦，2004）而已。出租车公司的政策影响因子此时正在不断地上升。出租车公司利益集团追逐着其利益的扩大，但是原先挂靠“局级”单位的体制却使得它的发展受到束缚，对于私人资本的确立于是成为它最迫切的利益需求，这种需求反映到政策上，就是1999年5月关于整顿出租汽车行业强化企业管理的意见的出台，此政策使得大量民营出租汽车企业身份的公司开始“还原”，各大公司纷纷改制成为股份制企业。出租车管制政策被出租车公司所操纵的局面愈加明显。到了2000年，政府明文要求出租车企业资产兼并重组，在这一政策下，北京7大出租车公司主导市场的寡头垄断格局形成，这7大出租车公司也成长为利益集团的核心。而与此相对应，出租车司机与乘客的的政策影响因子日益下降，他们的利益似乎成为政策所遗忘的角落。而在政府方面，自从1999年起清理挂靠、实行政企分开后，似乎与出租车公司再没有直接的利益关系，那么为何在此后的一系列政策中政府仍旧站在出租车公司利益一方，而无视司机、乘客以及社会公共利益呢政府与出租车公司暗中是否存在“串谋”未有充分证据，但有一点是可以肯定的，那就是政府始终没有摆脱自身利益取向，这种自身利益取向在管制政策的制定与执行中表现在两个方面一是扩大权力，更多地支配社会资源。企业兼并重组本是市场行为，但是政府却越位干预，这是政府用权力支配资源的本能利益冲动；二是避免政策可能造成的对自身利益的损失，出租车公司不断损害司机利益，引致大量的法律纠纷，而政府相关部门却顾忌这个“烫手山芋”会给自己惹麻烦而一度推脱责任，使政府缺位，如法院对司机与公司的合同纠纷案曾经不予受理就是一个最明显的例子5，我们可以简单地将这两个方面概括为政府的“趋利避害”行为及由此行为所相应导致的“越位”和“缺位”现象。在北京出租车管制案例中，“政府俘获”与“寻租分利”行为还不显著，但是在其它一些法制不健全、监督机制薄弱的中小城市，这些行为却十分常见。政府的政策为出租车公司带来了额外利益，政府的管理部4如曾经担任过兵器工业部勘察研究院团委书记的杨炜长创立的北方出租汽车公司当时就是以这种方式成立的，北方出租汽车公司日后成为了北京七大出租汽车公司之一。51999年10月26日，北京市高级人民法院曾出台了一份关于如何处理出租汽车承包合同纠纷案件的规定的文件，其中规定“各院经济庭正在审理的出租汽车承包合同纠纷案件，因不属人民法院主管，应裁定驳回起诉”等。于是出现了许多出租司机“有冤无处伸，有理无处讲”的局面，以至于2000年底，发生3名出租司机集体到北京西客站欲卧轨自杀，造成京广线停运数小时的事件。由此，北京市高级人民法院不得不于2001年11月6日下发北京市高级人民法院对涉及出租汽车司机的劳动合同及承包合同纠纷案件的处理意见的通知，废止原规定，重新受理纠纷案件。9门也就有与公司进行分割利益的动机，出租车管制中公权寻租的现象由此出现，四川都江堰市出租车管理处的腐败案就是一个典型案例6。作为弱势群体的司机与市民乘客，他们对政策的影响因子与出租车大公司和政府相比是微不足道的，虽然他们人数众多，代表更大多数群体的利益，但是由于过于分散组织成本太高，且没有核心中坚力量，加上“搭便车”动机的存在，最终使得他们难以通过集体行动来为共同利益而斗争，这就是奥尔森（1995）所谓的“集体行动的逻辑”。另外，公众参与政策决策渠道（如政务会议公开旁听制、公共政策听证制等）的缺乏与不完善使公共政策决策机制与民主决策机制相去甚远。但另一方面，当弱势群体认识到他们一致行动的潜在利益并克服困难有效组织起来时，他们的举动就会对政府的政策产生强大的影响力，使得政府不得不考虑公共利益的需求，例如银川市出租车集体罢运事件7就非常典型，而2004年起我国各城市大量涌现的“出租车事件”引致了政府的高度重视，并使其重新考虑改革措施更充分说明了这个问题。3，小结在城市出租车业管制政策中，政府公共政策的利益取向、政策目标与决策机制的多元化和动态化是十分明显的从最初的公共利益取向到后来逐渐演变为出租车大公司的利益取向，又到近年来“出租车事件”发生后重新关注公共利益，而政府的自身利益则始终伴随着整个政策演变过程。与利益取向相对应的政策目标，也随着出租车大公司利益集团的壮大而使得原先社会福利最大化的预期目标被扭曲为实现出租车大公司垄断利润的最大化。再从公共政策的决策机制看，团体决策机制和个人决策机制相互结合的混合决策机制非常显著，出租车大公司对政策的影响力操纵了政策的运行，在政府和公司存在紧密的利益上的关联性时，串谋决策机制也会产生，相比之下，民主决策机制却反而显得薄弱，公众常常难以表达其利益要求。在这种情况下，管制越来越偏离社会福利最大化的政策最优点，出租车大公司成为政策的最大获益者，而广大司机与市民乘客成为政策的“牺牲者”，政府出于自身利益考虑而不能有效坚持公共利益取向，始终摇摆在公共利益与出租车大公司利益之间，“趋利避害”导致“越位”和“缺位”并存，直接造成了管制政策的最终失灵。四、基本结论和启示1，公共政策问题的研究需要一个统一的研究方法和框架，并根据这个研究框架来揭示公共政策运行的一般规律，从而用来解释、分析、指导各种具体的公共政策问题。2，政府公共政策决策模型从公共政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制三方面出发，通过数理分析模拟公共政策运行过程以及其中各个利益群体的行为，说明了公共政策运行的一般规律，即政策运行过程中的利益取向、政策目标与决策机制的多元化和动态化导致了各种不同的政策结果。3，政府公共政策决策模型在现实政策问题的研究中具有重要应用价值，除了本文中所分析的城市出租车管制政策外，其它各种公共政策，如社会保障政策、户籍政策、财政政策、环境保护政策等也都可以用统一的模型来研究。最后必须指出，政府公共政策决策模型只是为研究公共政策问题提供了一个可选的研究框架与新的研究视角，模型本身仍有继续完善的空间，另外这种研究方法也并不是唯一的。如何62004年4月，都江堰市检察院接到当地出租车主举报，都江堰市出租车管理处自己兴办汽贸公司，强制车主定点买车、定点更换计价器和进行技改、保养，肆意抬价售价和各种收费标准，独霸出租车更换市场，使本就薄利的出租车行业更雪上加霜。72004年7月底8月初，银川市政府出台相关政策，把国家规定的出租车报废年限由8年改为5年，造成全市6800辆出租车集体停运。在这种情况下，银川市政府不得不收回成命，表示继续执行原有的出租车管理规定。10进一步改进模型、能否寻求其它更有解释力的方法，这是后续研究的方向。参考文献曹啸、计小青，2005“管制经济学的新发展从公共利益理论到比较制度分析”，HTTP/DEPTSHUFEEDUCN/JRXY/2/DOWNLOADS/215/WP2005/WP0518PDF，上海财经大学金融学院工作论文陈庆云，2000公共政策分析，中国经济出版社刘彦、来建强，2004“谁操控了京城出租车”，新闻周刊，第37期曼瑟尔奥尔森，1995集体行动的逻辑，上海三联书店乔尔赫尔曼、丹尼尔考夫曼，2003“解决转轨国家中的政府俘获问题”，比较，第5辑，吴敬琏主编，中信出版社王克勤，2002“北京出租车业垄断黑幕”，中国经济时报，126王玉琼，2001“利益集团与政策决策”，探索，第2期张彩千、吕霞，2005“公共利益公共政策的出发点与最终归宿”，前沿，第1期张国庆，1997现代公共政策导论，北京大学出版社张华、张占峰，2004“浅析权力寻租在社会主义市场经济转轨时期的演化”，前沿，第11期张云波，2004“寻租理论与我国体制转轨过程中的非法寻租问题”，南开经济研究，第3期赵定涛、卢正刚，2005“转轨国家中的政府俘获问题研究”，公共管理学报第2期周耀东，2004“利益集团理论”，安徽大学学报（哲学社会科学版），第4期BECKER,GS1983“ATHEORYOFCOM