综述-城乡结合部农村社区基层治理的研究综述修改版

城乡结合部农村社区基层治理的研究综述摘要随着我国经济的迅速发展，很多城市都经历着迅速膨胀和向外扩张的过程，这使得很多城市出现了城乡结合部地区。通过对文献的阅读和整理可以梳理出学界对其的研究主要分为城乡结合部的概念的界定研究、基层治理的研究、城乡结合部农村社区存在的主要问题以及对策的研究这三个部分。通过对城乡结合部农村社区研究进行较为全面的综述,有助于进一步完善城市化进程中城市边缘区的瓶颈问题；有助于为解决城乡结合部农村社区基层治理的困境起到一定指导和借鉴的作用。关键词城乡结合部；农村社区；基层治理的困境为了更好的完善城乡结合部农村社区基层治理的研究，了解城乡结合部农村社区基层治理的瓶颈问题和现状，通过在上海工程技术大学图书馆、上海图书馆等处查找借阅相关文献资料，以及利用中国知网，百度等网络方式加以补充，收集了73篇学术期刊论文以及外文3篇共和硕博论文15篇。通过对文献的阅读和记录对文献进行研究，有关城乡结合部农村社区基层治理的研究,很多学者从不同的角度提出了不同的观点和看法,本文力图对其中一些主要的研究进行述评,以帮助我们进一步认识和了解城乡结合部农村社区基层治理的困境。从而分析城乡结合部农村社区基层治理的困境以及解决问题的农村治理模式和手段，深入了解上海城乡结合部农村社区基层治理发展状况。1城乡结合部农村社区的特征研究随着城市化进程的不断加剧，我国的城乡结合部农村社区的特征越来越明显，数量也不断增加，国内外的学者对其的研究不断深入。本人通过对文献的梳理，对于城乡结合部农村社区的特征研究，本人将从国内、国外学者对城乡结合部农村社区的特征观点进行阐述。11国内城乡结合部农村社区的特征研究沈孔忠认为城乡结合部农村社区虽然在很多方面具有城市社区的特征,但却以相对独立的形态出现,没能真正融入城市大系统中。主要表现在首先,公共设施少,生态环境差。周围是规划有序的高楼大厦,充分展示着现代化城市繁华的一面,而在城乡结合部农村社区中却几乎全是三四层的农民自建住宅,单门独户,新旧混杂,见缝插针,布局混乱。到处是“一线天”、“死胡同”,根本没有完整的道路系统,与城市社区形成鲜明对比。幼儿园、中小学、邮电局、公厕、垃圾站、社区活动服务中心等严重不足,更不用说生态绿地了。其次,外来人口多,社会治安差。由于城郊地区独特的行政隶属关系,导致出现不少“三不管”的地区,缺乏健全的社区管理制度和机构。农民大量出租房屋,外来人口集中。这些外来人口多数素质低下,又无固定职业,因此成了社会治安的一大隐患。再次,产生了新的“食利阶层”。本地居民以丧失土地为代价,突然获得了大笔的补偿费,通过入股分息和出租房屋,每天不动不作,也可得到可观收入（沈孔忠，1999）1。谢宝富认为城市化进程中，中低收入流动人口在城区高房租的重压下，不断地向城乡结合部农村社区聚集，在一些交通方便或产业基地附近的该类社区，流动人口高度聚集，与户籍人口形成严重倒挂；社区组织建设问题较多。首先，社区村委会与居委会重叠交叉。由于土地征用多分批进行，与之相应，村民多分批转为居民，由此而致同一村庄甚至同一家庭都会既有农民又有居民，使村庄既有村民自治组织村民委员会，又有居民自治组织居民委员会（谢宝富，2014）2。周映华认为城乡结合部农村社区在城市规划内、地处城乡结合部的仍拥有部分农业用土地的城中村,农地、产业结构和村民就业结构出现了非农化的趋势,但仍然沿用传统农村的社会管理体制并且仍有大量从事农业生产的人口,政府采用超前的姿态将其统一划为城中村,并适用城中村的各项政策进行改制，其本质与城市社区仍有较大区别（周映华，2007）3。李勤志认为1沈孔忠城乡结合部农村社区转型与城乡协调发展J人文地理,1999,0438412谢宝富城市化进程中城乡结合部农村社区建设问题研究以北京市城乡结合部农村社区为例J安徽师范大学学报人文社会科学版,2014,012934随着城市化进程的不断加快,城市用地不断向外扩展,处于城乡结合部农村社区的土地实际上是城市扩张的被动接受者,土地利用方式具有很强的不确定性、利用环境复杂、升值潜力空间大、敏感度高等特点（李勤志，2006）1。范晓光、金卉认为城乡结合部的村庄道路、排水设施、环卫及公用配套等设施的建设和维护原来均由村级集体经济负责（范晓光，金卉，2009）2。12国外城乡结合部农村社区的特征研究托达罗的城乡劳动力转移模式认为，城乡工资差异是促使农村剩余劳动力流动的原因，只要城市工业部门的一般工资水平高于乡村农业部门一般工资水平，农民就会从农村迁到城市谋求新职业。流入城市的劳动力会在城市寻找工作，若找不到工作，他们就宁愿在城里做临工，即非正规就业。城市化进程中城乡结合部农村社区非正规就业可谓俯拾皆是既有不签劳动合同的在工厂、超市、批发市场、菜市场、发廊、足疗店、洗浴中心、歌厅打工者，也有不办营业执照的开小门脸、摆地摊、卖小吃、做家政、收废品、开黑车者，甚至还有职业骗子、乞丐及小偷等。社区非正规就业普遍，人员复杂，流动人口管理政策失灵，公共安全堪忧TODARO,MP19693。2城乡结合部农村社区基层治理的问题研究对于城乡结合部农村社区基层治理的问题，本人通过对文献的梳理把学者的观点归纳为由住居房空间分离和人户分离、人员结构复杂、公共服务不到位这三种情况所导致的问题。陈继勇、罗福周、庞永师认为虽然宪法明确规定了农村土地归集体所有,但没有说明是乡、村、村民小组哪一级集体,而生产小组由于没有法人地位,因而在执行中乡、村两级管理者以行政管理权替代土地财产权,行使土地处分、调配的权利,扮演着事实上的所有者角色。农民由于对土地权利不清楚,不能主动维护滋生合法的产权,对擅自调整土地甚至农地转为建设用地,不能以所有者的身份行使产权,处于十分被动的地位（陈继勇,罗福周,庞永师，2003）4。魏3周映华阵痛中的嬗变城乡结合部的“城中村”转制问题研究J云南行政学院学报,20070478811李勤志城乡结合部农村土地利用存在的问题及对策研究J生态经济,2006052972992范晓光,金卉隔离与整合城乡结合部的社区建设以杭州上城区X社区为例J浙江学刊,2009021691743TODARO,MPAMODELOFLABORMIGRATIONANDURBANUNEMPLOYMENTINLESSDEVELOPEDCOUNTRIESJTHEAMERICANECONOMICREVIEW,1969011381484陈继勇,罗福周,庞永师城市化进程中城乡结合部土地的可持续利用模式研究J科技进步与对策,200315书华认为随着北京城乡结合部地区农用土地被占用和农民转变为城市居民,原有的农村集体资产也应进行相应的处置。但是,按照北京市的现行规定,已经整建制撤消的行政村,只将集体资产中的流动资产在社员之间进行了分配,固定资产和历年的公积金上交乡合作经济组织管理,没有解决其最终归属问题，其集体资产如何进行处置,尚没有明确规定（魏书华，2002）1。汪晖认为在我国各地的城乡结合部,环境污染、布局混乱、城市基础设施不完善是一个普遍现象。土地黑市是造成城乡接合部混乱局面的一个重要因素。由于土地征用权被滥用、征地补偿不公以及缺乏相对完善的市场机制,大量集体土地透过黑市交易转换为城市土地（汪晖，2002）2。宫方强认为随着我国社会主义市场经济的不断发展,城乡经济的一体化发展迅猛,城市与乡村之间的相互影响与作用日趋强烈,由此所激发和暴露的城乡结合部发展与建设方面的矛盾十分引人注目,城乡结合部的耕地保护问题也越来越成为城市、土地、经济与地理等多门学科研究的热点（宫方强，2003）3。以上学者的观点归纳为住居房空间分离、人户分离所产生的。姚妮、谢宝富认为近年来,北京市城乡结合部涌入了规模庞大的流动人口,直接导致了城乡结合部违章建筑泛滥、人居环境恶劣,严重制约了首都城市化进程的顺利推进。北京市城乡结合部存在着流动人口数量过大、以业、以证或以房控人政策均陷困局、管理体制混乱、属地化服务机制缺失等问题解决这些问题,需要理顺条块关系,对流动人口实施分类管理,提高对流动人口的社会参与及属地化服务水平等（姚妮,谢宝富，2009）4。王娟、常征认为城乡结合部的村委会、居委会、乡镇政府或街道都不负责对流动人口提供服务，区域内的选举更是与流动人口无关。各级流动人口与出租房屋管理部门主要负责流动人口的信息登记、治安及计划生育管理，主要对其进行防范而不是服务。因此，当地政府对流动人口管理方面存在很大漏洞，城乡结合部一直是盗窃、抢劫、赌博等治安和犯罪案件的高发区，而且这些治安和犯罪案件多为流动人口所为（王娟,常征，2012）5。以上学者的观点归纳为人员结构复杂所产生的。74751魏书华城乡结合部城市化与农村集体资产处置J城市问题,20020466692汪晖城乡结合部的土地征用征用权与征地补偿J中国农村经济,20020240463宫方强城乡结合部耕地保护与征地制度J农村经济,20030163654姚妮,谢宝富北京市城乡结合部流动人口属地化管理服务问题研究J中国软科学,2009012427刘唐志、唐伯明、凌建明、刘利认为城乡结合部公路发生的事故数量多、伤亡重、社会影响大,城乡结合部公路在时空上改变了原有等级道路的交通特性和设计功能,行车环境发生突变,冲突点陡然增多,在相应的交通安全设施及管理一时还难以到位的情况下,大量交通事故在城乡结合部公路上发生（刘唐志,唐伯明,凌建明,刘利，2008）1。董万好认为城乡结合部就医较为不便，居民对于医疗机构有较大的需求，但是需求表现较为模糊，考虑医疗费用，希望多建设小型医疗机构，却又担心医疗质量；希望建设大型医院以得到高质量的医疗服务，又担心大医院高收费；乡结合部的形态决定了外来人员基本没有独立的卫生间，只能使用公共卫生间。而公共卫生间的提供相对较少，且质量较差（董万好，2013）2。张俊、侯小伏、龚宗俊、张舒平认为城郊结合部社区公共设施建设滞后,集体经济组织负担过重。在撤村建居前,城乡结合部的村庄道路、排供水、环境卫生、公用配套等设施的建设和维护均由村级集体经济负责。而撤村建居后,村里认为按照同城同待遇的要求,村镇原有的市政建设、社区管理、社会保障等职能应该由政府承担,而市区政府则因为土地性质和财力不足等原因,投资很难一步到位（张俊,侯小伏,龚宗俊,张舒平，2010）3。对于城乡结合部农村社区基层治理的问题，不同的学者有不同的看法，不过笔者认为我们还可以从治理的主体、运行机制等方面进行研究。3城乡结合部农村社区基层治理的路径研究谢宝富认为完善以房管人、以证管人、以业控人政策,需做好出租房的普查、登记工作建立吸引并迫使出租、承租双方主动登记信息、配合管理的有效机制使暂住证变为具有较多服务功能的暂住卡,使其附属的服务成为对主动登记、遵守法律者的奖励与激励建立梯度累进的公共服务享受机制妥善解决城乡结合部低端产业的非正规就业问题,调整产业政策,拆除违法建设,减少低端流动人口的过多聚集（谢宝富，2011）4。谢宝富认为防治违法建设泛滥亟需建立疏堵结合5王娟,常征中国城乡结合部的问题及对策以利益关系为视角J经济社会体制比较,2012031631731刘唐志,唐伯明,凌建明,刘利城乡结合部公路交通事故规律分析及治理对策J重庆交通大学学报自然科学版,2008057677982董万好上海城乡结合部社会管理现状调查及财政政策建议J地方财政研究,2013084103张俊,侯小伏,龚宗俊,张舒平山东省城乡结合部社区建设调查J中国行政管理,2010071241264谢宝富“以房管人”、“以证管人”、“以业控人”城乡结合部流动人口管理的三大政策工具J河北学刊,201102131134机制。城市发展与流动人口就业互为依存,城市既需要并接纳了流动人口,城市政府就有义务直接或间接为其有序解决住房问题,而非任由城乡结合部村民通过违法建设的方式无序解决。城乡结合部地区由于流动人口大量涌入,次生经济见缝插针,基础设施无法适应,环境迅速恶化,仅靠行政村、自然村自我管理,自我服务,远不能适应,需要政府的大力支持、帮助,甚至由政府直接管理（谢宝富，2009）1。姚妮,谢宝富认为在街乡层面上实行“大科制”,各个职能部门联合办公,在流动人口数据统计、犯罪线索收集等方面共同合作以利于对流动人口的服务管理。在地域划分上,针对目前“农转居”后相应转为临近的街道办管理的方式,使得农居混杂的局面,建议按照地域划分,尽快将乡镇转为街道,农民和居民统一进行街乡管理（姚妮,谢宝富，2009）2。4总结综观己有的相关研究,大多数学者都对城乡结合部和基层治理的概念进行了界定。首先许多学者都从不同的视角对城乡结合部农村社区进行了剖析；其次也有学者对当下城乡结合部农村社区的瓶颈问题（土地问题）严峻形势做了分析,并在比较城乡结合部农村社区基层治理模式、城乡结合部城市社区治理模式的基础上,探索最佳的城乡结合部农村社区基层治理的模式以便更好的解决它的困境。最后部分也对城乡结合部农村社区的具体问题作了一定程度的研究,指出目前城乡结合部农村社区存在的主要问题以及服务中存在的一些供需矛盾,如服务范围有限、服务内容单一、医疗卫生差、集体资产不明晰、人员结构复杂等,这些都是城乡结合部农村社区中存在的关键问题。通过上面的分析，我们不难发现对城乡结合部农村社区基层治理的研究取得了丰富的成果，但还有很多不足。在研究内容上，目前只是侧重在对各种城乡结合部概念的比较研究以及对城乡结合部存在的问题和对策的简单陈述上；在研究视角上，只是从单一的问题切入或从利益视角阐述，没有把握问题的本质；在研究方法上，许多学者都是定性的研究，只是从理论角度来阐述，可行性不是很好，缺乏实证研究；在研究对象上，许多学者只是笼统的表述城乡结1谢宝富我国城乡结合部治理面临的问题及对策研究以北京市城乡结合部为例J中国软科学,2009011701732姚妮,谢宝富北京市城乡结合部流动人口属地化管理服务问题研究J中国软科学,2009012427合部一些问题，没有分清楚城乡结合部农村社区和城市社区。因此本文在研究内容上深刻阐述城乡结合部农村社区的瓶颈问题和寻找最佳的解决问题方案；在研究视角上，本文将从基层治理机制的视角来指导城乡结合部农村社区的困境；在研究方法上，本文注重实证的研究；在研究对象上，本文将分清楚城乡结合部中的农村社区和城市社区，本文额主要的研究方向是城乡结合部中的农村社区。参考文献1TODARO,MPAMODELOFLABORMIGRATIONANDURBANUNEMPLOYMENTINLESSDEVELOPEDCOUNTRIESJTHEAMERICANECONOMICREVIEW,196911381482汝信社会科学新辞典M重庆重庆出版社,19883于燕燕,社区自治与政府职能转变M,北京中国社会出版社,20054张素秋,吕宝海当代经济新术语M北京中国财政经济出版社,19905陈孟平城乡结合部地区的制度安排、利益关系及调整J城市问题,20060994976陈继勇,罗福周,庞永师城市化进程中城乡结合部土地的可持续利用模式研究J科技进步与对策,20031574757陈纵城乡结合部失地农民就业问题研究J山东社会科学,2008101041078董万好上海城乡结合部社会管理现状调查及财政政策建议J地方财政研究,2013084109范晓光,金卉隔离与整合城乡结合部的社区建设以杭州上城区X社区为例J浙江学刊,20090216917410宫方强城乡结合部耕地保护与征地制度J农村经济,200301636511任荣荣,张红城乡结合部界定方法研究J城市问题,200804444812景天魁,赵春燕城乡结合部治理新模式J前线,201108495013江婉平,周志仪城乡结合部乡村聚居的探访以南昌市高新区麻丘新区农民安置小区规划为例J安徽农业科学,200803555106514刘向峰,宋辉机制与路径城乡结合部社会管理模式探究以重庆市为例J广东农业科学,20131922823215刘唐志,唐伯明,凌建明,刘利城乡结合部公路交通事故规律分析及治理对策J重庆交通大学学报自然科学版,20080576779816刘蓉,李建荣,符丽园城乡结合部学校布局调整与资源配置研究以湖南省株洲县为例J中国教育学刊,201004212317刘爱君,赵诤失地农民利益保障问题研究以城乡结合部为研究对象J人民论坛,20103214814918项继权农村基层治理再次走到变革关口J人民论坛,200905585919刘学民论新时期我国农村基层治理的新趋向J中州学刊,201003232520魏娜城乡结合部管理体制改革思路与政策建议公共物品提供的主体、责任与机制J北京行政学院学报,200403646721魏书华城乡结合部城市化与农村集体资产处置J城市问题,200204666922汪晖城乡结合部的土地征用征用权与征地补偿J中国农村经济,2002