法律知识培训课件

城管执法法律知识讲座同志们，下午好今天，我受局领导委托给大家讲解我们城管执法方面的相关知识，由于时间关系，我只能讲解城管执法中，我们经常遇到的一些内容。现在我讲以下四个方面。1、城管执法的法律适用范围；2、城管执法常用法律条款；3、城管执法案例；4、城管执法文书制作。一、城管执法的法律适用范围。法律行政处罚法、行政强制法、城乡规划法、大气污染防治法、环境噪声污染防治法、水污染防治法、道路交通安全法行政法规城市道路管理条例、城市绿化条例、城市市容和环境卫生管理条例、水污染防治法实施细则地方性法规浙江省城乡规划条例、浙江省城市市容和环境卫生管理条例、浙江省取缔无照经营条例、浙江省城市管理相对集中行政处罚条例部委规章城市排水许可管理办法、城市市容和环境卫生管理实施办法、城市生活垃圾管理办法、无照经营查处取缔办法、城市建筑垃圾管理规定、城市排水许可管理办法、城市桥梁检测和养护维修管理办法、城市道路照明设施管理规定。城市绿线管理办法、城市动物园管理规定、游乐园管理规定、省政府规章浙江省道路管理办法、浙江省城市绿化管理办法、二、城管执法常用法律条款1、浙江省城乡规划条例第二十九条开发利用地上、地下空间，应当符合有关城乡规划，依法办理规划许可手续。与地表建设工程一并开发利用地上、地下空间的，应当与地表建设工程一并办理规划许可手续；独立开发利用地上、地下空间的，单独办理规划许可手续。第三十六条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。第二款前款所称的其他工程建设，包括广场、停车场、绿化工程、城市雕塑、大中型户外广告固定设施、重要街道两侧建筑物外立面装修和法律、法规规定的其他工程建设。第四十一条建设单位或者个人应当按照建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。确需变更许可内容的，应当经原审批机关批准。变更许可内容违反规划条件的，不得批准。第五十九条第一款未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。2、浙江省城市市容和环境卫生管理条例第十五条城市雕塑、街景艺术品应当保持整洁、完好；出现污损、毁坏的，设置或者管理单位应当及时整修或者拆除。任何单位和个人不得在城市道路、公园绿地和其他公共场所的护栏、电杆、树木、路牌等公共设施上晾晒、吊挂衣物。违反前两款规定的，责令改正；其中，对违反本条第一款规定，拒不改正的，可以代为整修或者拆除，所需费用由设置或者管理单位承担，处五百元以上三千元以下的罚款。第十七条第一款任何单位和个人不得擅自占用城市人行道、桥梁、地下通道以及其他公共场所设摊经营、兜售物品。第五款违反本条第一款规定的，责令改正；拒不改正的，可以处五十元以下的罚款。第十八条沿街和广场周边的经营者不得擅自超出门、窗进行店外经营、作业或者展示商品。从事车辆清洗或者维修、废品收购、废弃物接纳作业的单位和个人，应当采取有效措施防止污水外流或者废弃物向外洒落，保持周围环境整洁。违反前两款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对违反本条第一款规定的行为，可以处一百元以上一千元以下的罚款，对违反本条第二款规定的行为，处五百元以上三千元以下的罚款。第十九条户外广告设施以及非广告的招牌、电子显示牌、灯箱、画廊、条幅、旗帜、充气装置、实物造型等户外设施（以下统称户外设施），应当按照依法批准的要求设置，符合城市容貌标准。户外设施的设置单位应当负责设施的日常维护和保养，保持其整洁、完好；图案、文字、灯光显示不全或者污浊、腐蚀、陈旧的，应当及时修复。违反本条第一款规定设置户外设施，影响市容的，责令限期改造或者拆除；逾期不改造或者拆除的，可以代为改造或者拆除，所需费用由违法行为人承担，对户外广告设施的设置单位处一千元以上一万元以下的罚款，对其他户外设施的设置单位处二百元以上二千元以下的罚款。违反本条第二款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，处五十元以上五百元以下的罚款。第二十一条第二款任何单位和个人不得在树木、地面、电杆、建筑物、构筑物或者其他设施上任意刻画、涂写、张贴。第三款违反本条第二款规定的，责令限期清除；逾期不清除的，可以代为清除，所需费用由违法行为人承担，可以处五十元以上三百元以下的罚款。第二十九条施工单位应当按照规定及时清运、处置施工过程中产生的建筑垃圾，防止污染环境。处置建筑垃圾的单位应当按照规定的路线、时间清运建筑垃圾，不得沿途丢弃、遗撒、随意倾倒。居民装修房屋产生的建筑垃圾应当堆放到指定的地点。违反本条第二款规定，不按规定的路线、时间清运建筑垃圾的，责令改正，处五百元以上五千元以下的罚款；沿途丢弃、遗撒、随意倾倒的，责令限期清理；逾期不清理的，可以代为清理，所需费用由违法行为人承担，处五千元以上五万元以下的罚款。违反本条第三款规定的，责令限期清理；逾期不清理的，可以代为清理，所需费用由违法行为人承担，处二百元以下的罚款。第三十条建设工程的施工现场应当设置符合规定的遮挡围栏、临时厕所和生活垃圾收集容器，保持整洁、完好，并采取有效措施防止尘土飞扬、污水流溢。建设工程竣工验收后，施工单位应当及时清除剩余建筑材料，平整场地。违反前两款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，处一千元以上五千元以下的罚款。第三十一条因栽培或者修剪树木、花草等作业产生树枝、树叶等废弃物的，作业单位应当及时清除。清理窨井淤泥产生的废弃物，作业单位应当及时清运、处理，并清洗作业场地，不得随意堆放。违反前两款规定的，责令即时清除，可以处五百元以上二千元以下的罚款。第三十二条病死畜禽和医疗卫生机构、科研单位、生物制品厂等产生的危险废物、有害废物，应当按照国家和省有关规定处置，不得混入生活垃圾收集站或者生活垃圾处置场所。列入危险废物或者有害废物名录的废弃电池的处置适用前款规定。第三十三条公民应当维护城市环境卫生，禁止下列行为（一）随地吐痰、便溺；（二）乱扔果皮、纸屑、烟蒂、饮料罐、口香糖、塑料袋等废弃物；（三）乱倒生活垃圾、污水、粪便；（四）在露天场所和垃圾收集容器内焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物；（五）法律、法规规定的其他影响城市环境卫生的行为。违反前款第（一）项和第（二）项规定的，可以处二十元以上五十元以下的罚款；违反前款第（三）项和第（四）项规定的，处二百元以下的罚款。第三十四条城市建成区内禁止饲养鸡、鸭、鹅、兔、羊、猪等家畜家禽和食用鸽；因教学、科研等特殊需要饲养的，按照有关规定执行。本条例第二条第二款规定的区域是否适用前款规定，由县级以上人民政府规定。饲养宠物和信鸽不得污染环境，对宠物在城市道路和其他公共场地排放的粪便，饲养人应当即时清除。违反本条第一款规定影响市容和环境卫生的，责令限期改正；逾期不改正的，没收饲养的家畜家禽和食用鸽，可以处五十元以上五百元以下的罚款。违反本条第三款规定的，责令改正，可以处二十元以上五十元以下的罚款第四十一条任何单位和个人不得侵占、损坏、拆除、关闭环境卫生设施，不得擅自改变环境卫生设施的使用性质。确需关闭、闲置、拆除环境卫生设施的，应当事先提出相应方案，报经市容环境卫生行政主管部门核准；其中，关闭、闲置、拆除生活垃圾处置设施的，还应当报经环境保护行政主管部门核准。违反前款规定的，责令限期恢复原状；逾期不恢复原状的，可以代为恢复原状，所需费用由违法行为人承担，处一千元以上一万元以下的罚款；其中，擅自关闭、闲置、拆除生活垃圾处置设施的，处一万元以上十万元以下的罚款。第四十六条第二款市容环境卫生行政主管部门、城市管理行政执法部门和其他有关行政主管部门及其工作人员违反本条例规定，有下列行为之一的，由有权机关按照管理权限对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任（一）对应当受理的事项不予受理，或者应当制止和查处的行为不予制止和查处的；（二）违反规定收费、处罚的；（三）殴打、辱骂当事人的；（四）故意损坏、擅自处置或者侵占当事人财物的；（五）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为三、城管执法案例（一）违反设置户外广告设施影响市容案1、案情介绍金三角大酒店在门前设置电子广告显示牌，滚动介绍新式菜肴，但是设置的方位从酒店门厅内外移至人行道，设置的规格从原1米高增为15米，且电线杂乱拖延，横贯人行道，门前秩序凌乱，同时影响市容观瞻和行人安全。定海区城管局环南中队小刘、小赵巡查发现后，即向酒店大堂经理出示行政执法证，要求配合一起勘察现场，并签名确认现场勘查笔录。王经理出示了有关部门的批准设置证件。对照行政许可，现场显示该电子广告显示屏确实移位，规格超高，但王经理说，设置后3个月，市容环卫部门曾来现场检查，未提异议，视为同意。现在城管执法人员视为违法，政出多门，难以接受。小刘、小赵依据浙江省城市市容环境卫生管理条例第十九条规定，认为“户外广告以及非广告的霓虹灯标语、招牌、标牌、电子显示牌、灯箱、画廊、实物造型灯户外设施，应当按照批准的设置，符合城市容貌标准。违反规定设置户外设施，影响市容的，由市容环境卫生管理部门或者其他有关管理部门，责令限期改造或者拆除；逾期不改造或者不拆除的，可以代为改造或者拆除，所需费用由违法行为人承担，对户外广告设施的设置单位处一千元以上一万元以下的罚款，对其他户外设施的设置单位处二百元以上二千元以下的罚款。”。即按程序报告中队长，请求立案查处，获得批准后，制作现场勘查笔录、调查询问笔录、责令改正违法行为通知书，限令在2日内拆除违法设置的户外设施。王经理签收后在规定期限内拆除了电子广告显示屏，但残留的户外设施水泥底座，仍遗留在门前人行道。据此，小刘、小赵在现场复查中发出行政处罚事先告知书，将依据浙江省城区市市容环境卫生管理条例第十九条的规定予以罚款三千元。王经理拒不接受处罚告知，书面申辩，认为户外设施主件已全部拆除，仅凭一个残留的水泥底座罚款三千元太厉害，不能接受。小刘、小赵坚持原承办意见，报本局领导后批准作出行政处罚决定书，对金三角大酒店罚款三千元。2、案件评析环南中队送达的定海区城市管理行政执法局行政处罚决定书存有瑕疵。（一）作出行政处罚决定前应当对当事人提出的申辩进行核实。行政处罚法第三十二条明确“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。本案涉及行政许可的批后监管，行政执法处罚部门首先应当核查行政许可部门的有关许可管理行为是否存在。行政许可法第六十一条规定“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任”。“应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档”。王经理申辩行政许可部门在设置电子广告显示屏3个月后，曾到现场验看未提异议。环南中队应当在作出处罚前，向市容环卫行政管理部门查询行政许可批后监督的真实情况，核查有关记录，核对王经理申辩是否属实。但是，环南中队没有尽到依法复核之责，径直实施行政处罚，可能影响行政相对人的合法权益。（二）认定电子广告显示屏逾期未拆除完毕，予以查处的定论正确。法律是一种秩序和规则，查处违法行为就是要依法确保被违法行为破坏的秩序恢复到原先合法、规范的状态。水泥底座是电子广告显示屏得以定位的基础设施，是整个电子广告显示屏不可或缺的组成部分，留下水泥底座足以证明被破坏的市容环境仍未得到彻底、有效的复原。城管执法的责令限期改正是广义上的彻底拆除，金三角大酒家逾期不履行彻底、全面、自行拆除义务，应当受到法律制裁。（三）可选择性的罚款处罚不能替代前置性的强制拆除。逾期不拆除，浙江省城市市容环境卫生管理条例第十九条第三款规定“可以代为改造或者拆除，所需费用由违法行为人承担，对户外广告设施的设置单位处一千元以上一万元以下的罚款，对其他户外设施的设置单位处二百元以上二千元以下的罚款。”面对金三角大酒店逾期未彻底拆除的违法构筑物，行政执法的首要目的不是罚款，而是强制予以彻底拆除。拆除是必须的前置，罚款是可选的。是否要罚款，罚多少款，均在行政自由裁量权之列。定海区城管局的行政处罚决定书只及罚款三千元，未及强制拆除，有违立法本意，显属不当行政行为。3、办案处理1、停止执行罚款三千元的决定，撤销行政处罚决定书；2、向行政许可机关查询许可批后监管情况，复核行政相对人的申辩，并将结果告知行政相对人，制作相应笔录；3、行政相对人申辩不实的，或者作出强制拆除决定书，如期实施强制拆除。认为确有必要罚款的，可以制作行政处罚决定书。也可以在制作行政处罚决定书是将拆除与罚款一并作出处罚。（二）占道设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生案1、案件介绍下岗低保人员王小毛经有关部门批准进行就业项目自救，取得非正规就业执业许可，在批准临时经营地定海区新桥路148号弄口左侧设摊从业，准予经营的时间段为每天早上500至8点半。邻居王老伯已退休，闲着无事，也在该弄口右侧摆摊卖水果。2009年6月30日晨730，定海城管局城东中队实施清摊行动，途经新桥路148号弄口，王小毛和王老伯正在占道设摊，王小毛做鸡蛋油饼，满地炉灰，蛋壳、油斑。王老伯在卖甘蔗，一地蔗皮、泥和根蒂，影响市容环境卫生。执法队员老吴、老李出示执法证件，宣传市容卫生法规，劝说他们收摊，清除污染物。王小毛称自己不偷不抢，有证经营，且未超规定时点，收摊时自会清除干净地上垃圾，不服管理。王老伯说王小毛可以设摊，我为什么不能经营，甘蔗皮等垃圾因为已向居委会交过保洁费，有专人保洁。我是本弄居民，不该清扫，拒不收摊。老吴、老李见劝说无效，即按浙江省城市市容环境卫生管理条例第十七条第一款规定“任何单位和个人不得擅自占用城市人行道、桥梁、地下通道以及其他公共场所设摊经营、兜售物品。违反本条第一款规定的，责令改正；拒不改正的，可以处五十元以下的罚款。”认定对2人的有设摊违法行为实施当场处罚，分别出具当场处罚决定书，各罚五十元。王小毛、王老伯拒不认罚，不交罚款，老吴、老李即动手暂扣王小毛的点心车一辆，王老伯的甘蔗三梱，刨刀和秤各一件，搬上执法车回队。2、案件评析老吴、老李的行政执法行为错误。（一）市容环境卫生监管的标的是脏、乱、差，而不论是否有证设摊浙江省城市市容环境卫生管理条例第十七条第一款泛指所有的占路设摊，不管有证、无证，着眼点在是否“影响市容环境卫生”。由此可见，即使无证占道经营，污染市容环境卫生，所受的行政处罚与泛指的有证、无证一样，都是五十元以下的罚款。国务院的城市市容和环境卫生管理条例第二十六条第二款虽有规定“各种摊点，由从业者负责清扫保洁”。但在罚则里找不到无证设摊处罚的任何依据。仅能从“不履行卫生责任区清扫保洁义务”或者“乱扔废弃物”、“乱倒垃圾”的角度定性量罚。因此，仅仅引用市容环境卫生的法条依据，定性无证设摊作出行政处罚是与法无据的。（二）设摊有证与否，直接制约行政强制暂扣行为的适用如前所析，浙江省城市市容环境卫生管理条例第十七条第一款是禁止性规定，违反者均为擅自行事。行政管理中列入禁止性行为，非经行政许可批准不得解除禁止。因此，如果确属无证设摊，依据该款规定凡城管执法部门完全可以采取行政强制措施“暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具，要求其到指定地点，接受处理。”以此终止无证违法经营，有碍市容环境卫生的行为，制止污染扩展。但是对有证设摊经营，城管执法部门不得擅用行政强制暂扣权，只可“责令改正，可处五十元以下罚款。”解析本案，如果认定王小毛属有证设摊经营，老吴、老李“一视同仁”地采用行政强制暂扣措施，实属不当。（三）构成无证设摊的属性不明，证据不足，事实不清老吴、老李使用的“无证”设摊，其实是含义多种的广义用语，如果专指无经营执照，应当引用工商行政管理授权的法律资源；如果是指无占道许可证，应当适用公安交警、市政道路、公路行政管理授权的法律资源；如特指无占用绿地、占用河道、消防通道等许可证，应当使用园林绿化，河道水务、公安消防等专业执法授权的法律资源。纵观全案，抽象定性无证，具体适用市容环境卫生法律资源不相匹配，且根本未对王小毛究竟是否获得有证许可，有何许可证的基本事实调查不清，与行政许可部门核对情况不明，根本不具备适用简易程序处罚的四大必备条件。（四）行政强制暂扣行政相对人财物，应当依法出具凭证按照规定程序，行政执法机关暂扣、查封、冻结、保全、收缴、留存行政义务相对人的任何财、物，均应出具统一规范的法定执法文书或者凭证单据，不允许打白条，更不允许不给任何凭证。严格意义上的出具清单凭证，还应当场会同当事人或见证人当面清点财物种类、名称、数量、质量，告知据以实施行政强制措施的理由、依据，明确财物收存地，执法人员姓名，执法机关公章，以及实施年、月、日和现场地点、行政相对人的姓名、住址。但城管执法中队疏漏了这一重要法定程序。三、办案处理1、停止执行当场处罚决定书，并依法撤销；2、退还违法暂扣物品，交当事人核对签收；3、重新查证，建议避开“有、无证”认定，按设摊有碍市容环境卫生重新查处。（三）超越门窗、外墙设摊经营案1、案情介绍定海区城管局昌国中队在巡查中接市民投诉，称人民中路218号一带商店存在超越店铺门面，跨门设摊经营情况，影响市容观瞻，要求依法查处。执法人员小刘、小赵驱车赶到现场，果然发现有六家商店存在此类现象，只是看见城管执法人员到场，纷纷收缩摊位，移入店内，地面清洁。唯有一户未行改正，店主系下肢残疾人宋小姐，从业经营水果，店面十余平方米，一半空置，而超越店面门窗，外墙向外道路扩展设摊面积共计8平方米，且在窗上吊挂柚子、香蕉等串状水果，影响行人通行，但地面清洁无垃圾。小刘、小赵出示执法证件，说明来意，要求配合监管，收缩摊位。宋小姐以自己有残疾证、行动不便，应特殊照顾为由，不愿整改。并说水果生意就要摊，集中入室没有人来，赚不到钱亏不起，经济条件困难罚不起，况且地面清洁，与环境卫生无碍。小刘、小赵找到楼上投诉的市民李老太当场制作询问笔录，李老太不愿。小刘、小赵改用录像机拍摄取证，同时征得过路行人毛先生同意配合制作询问笔录，现场勘查笔录。宋小姐拒绝签字，并开口辱骂执法队员，引来路人围观，堵塞交通。小刘、小赵制作送达责令改正违法行为通知书，责令宋小姐1小时内改正违法行为。因宋小组未在1小时内自行改正违法行为，小刘、小赵制作送达当场行政处罚决定书，处罚款五十元。宋小姐指责城管执法人员欺负残疾人，举报相邻5家同类违法的商店一样跨门营业，“为何手脚快，逃进店里了就不去罚”坚持要么一齐罚，要么别想罚。2、案件评析定海区城管局昌国中队查处本案基本正确。（1）超越门窗、外墙设摊经营破坏了城市市容管理秩序浙江省城市市容环境卫生管理条例第十八条第一款规定“沿街和广场周边的经营者不得擅自超出门、窗进行店外经营、作业或者展示商品。违反前第一款规定的，责令限期改正；逾期不改正的，对违反本条第一款规定的行为，可以处一百元以上一千元以下的罚款，”其立法用意是规范市场经营中的市容行为，与环境卫生是否清洁无关，分属2个不同的法律秩序范畴。通俗而言，市容违法行为不脏也可罚，脏了更要罚。宋小姐将环境卫生清洁与确已造成有碍市容市貌管理的违法行为相提并论，言之无理。（2）违法行为轻微、及时纠正，无危害后果的，不予行政处罚行政处罚法第二十七条第一款列举了四大类法定应当从轻、减轻行政处罚的情况，第二款特别阐述“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”重申行政处罚的目的是纠正违法行为，恢复被破坏的法律秩序。行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质和情节以及社会危害程度相当。相邻5家商店知错就改，在城管执法人员到达现场时，已迅速自行纠正超越门窗，外墙设摊经营的违法行为，即行恢复所处路段的原有市容市貌，且未对周边环境卫生造成污染损害，没有需要进一步清除的社会危害后果，具备行政处罚法的法定不予行政处罚的全部要件，昌国中队的处理不是执法不公，恰恰是秉公文明执法，维护了城管法治的严肃性。（3）办案查处应当保护投诉举报人的合法权益浙江省城市市容环境卫生管理条例第八条规定“公民有享受良好市容和环境卫生的权利，有维护市容和环境卫生的义务。”单位和个人依法投诉涉嫌市容和环境卫生违法行为，是积极参与社会公共管理，有益于推进民主法制建设的正当权利行使，体现了对社会市容环卫事业和公众利益的关注。城管执法部门应当依法保护投诉举报人的合法利益，首先是为其保密，不能在公众场合或者投诉举报人不愿采用的方法，公开投诉举报人的姓名和举报内容，防止发生打击、报复举报人的意外情况发生。昌国中队当众查询投诉人李老太的举报情况，其做法欠妥，李老太拒绝后，改向知情行人取证，并征得行人同意，做法正确。（4）简易程序办案并不排斥使用一般程序的办案方式、手段简易程序当场处罚因为违法事实确凿，往往采取查处手续从简，不必立案，不必制作现场勘查、调查询问等笔录以及行政处罚书面事先告知，有利于提高行政执法效率和减少执法现场的秩序控制风险。但在实践中过于轻信违法事实确凿，疏于取证，采取简易程序处罚后，行政相对人不服，行政机关举证时常常十分被动。本案在具体执法中进行了适当的补救防范，即采用了一般程序的拍摄录像，制作询问笔录和现场勘查笔录等证据收集、保全手段，然后再作当场处罚，有效防范举证风险，是一种有益的改革尝试，并不违反程序规则。3、办案处理（1）、维持已经作出的当场处罚决定书；（2）、向宋小姐宣传法治，要求配合执法，告知并支持其通过行使行政复议或者行政诉讼等权利维护权益。四机动车运输散落渣土垃圾影响市容案1、案情介绍枫林汽车运输公司承接文化路立交桥重大工程的渣土运输，施工单位要求运输公司满负荷运输。2010年7月1日中午23时，施工单位的挖土机司机加快速度将斗内渣土直接装上枫林汽车运输公司的310号15吨卡车后，没有按规定将卡车顶部渣土拍实。卡车司机朱云启动车厢密闭顶盖时发现渣土超载，卡住顶盖。因急于运输，没有等车厢盖合拢，即加速驶离工地进入文化路直行。至昌国路转弯时卡车顶部超载松散的渣土滑动，滚落散在快车道上，形成长800米、宽2米的渣土污染带。市民邹阿姨途经发现，即向定海区城管昌国中队举报，并告诉310号卡车司机是男性，40岁左右中年人。执法队员小洪、小沈、老张接报后开车赶到现场，只见渣土不见车。仅半小时，道路污染已被过往车辆碾压拖带扩展延伸到1800米长、4米宽。小洪、小沈出示执法证，向邹阿姨了解情况，制作调查询问笔录后，发现又有二辆枫林汽车运输公司的货运空车迎面而来，据他们介绍310号车还在文化路立交桥工地。老张拍摄完现场后，和小洪、小沈一齐赶赴施工现场。310号卡车司机确认污染市容事实，但对污染面积扩大到1800米长不予认可，同时说明车厢盖无法密闭，导致渣土散落的原因是施工单位违章操作、超量装土且未尽装后压实义务，所以应当处罚施工单位。施工单位认为渣土不是他们散落在昌国路的，施工场内的散落渣土已安排专人保洁，所以不必承担市容违法责任。小洪、小沈认为本次污染市容案件中运输公司、施工单位均有责任。依据城市市容和环境卫生管理条例第三十四条第一款第（六）项规定“运输液体、散装货物不作密封、包扎、复盖，造成泄漏、遗撒的，”应当“责令其改正违法行为，采取补救措施外，可以并处警告、罚款。”浙江省城市市容环境卫生管理条例第二十九条第二款规定“处置建筑垃圾的单位应当按照规定的路线、时间清运建筑垃圾，不得沿途丢弃、遗撒、随意倾倒。，违反本条第二款规定，不按规定的路线、时间清运建筑垃圾的，责令改正，处五百元以上五千元以下的罚款；沿途丢弃、遗撒、随意倾倒的，责令限期清理；逾期不清理的，可以代为清理，所需费用由违法行为人承担，处五千元以上五万元以下的罚款。”分别制作了当场处罚决定书，责令运输公司和施工单位立即清除道路污染，并各处罚款九千五百元。2、案件评析城管昌国大队作出的当场处罚决定书错误。（1）促成违法行为的多种相对人，不一定等同为行政法律关系责任人。事物发展的多样性往往产生行为因素的多元化。本案车辆运输散落渣土污染道路的原因是复杂、多样的，城管昌国中队执法首选的应当是与本案行政法律关系有关的因素。十分明显，市容环卫法规指向的对象是车、船等交通运输工具，而不是车、船设计单位，维修单位或者施工单位。渣土从工地走向场外道路，其间的关键媒介是运输公司的卡车，渣土从卡车上散落污染道路容貌，关键因素是车厢顶盖不能密闭。对此故障司机明知而未采取措施，出于轻信侥幸心理驶上道路导致污染发生，是本案行政法律关系后果承担的责任人，也即应受行政法律责任追究的行政义务相对人。城管昌国中队把施工单位列为共同受罚的行政相对人，没有法定依据。（2）前置行政义务履行未果，其后的因果义务不能超前实施行政执法的被动性集中表现在对前置立法规范的遵从性，未经法定程序修正，行政执法机关不可变更既定的法条文字；未经有效的有权解释，现有立法文意表述体现的精神、原则，乃至顺序不容随意曲解。本案的法律责任追究，法规的制裁处理是行政强制义务责令限期清理；逾期不清理的，可以代为清理，所需费用由违法行为人承担，处五千元以上五万元以下的罚款。因此立即清除污染在先前置，行政相对人充分履行该义务、经复查符合规范标准，道路容貌得到恢复，制裁即告终止。只有行政相对人拒不清除时，才有可能发生进一步的行政强制代为清除和实质性的行政处罚，罚款五千元以上五万元以下。本案虽作责令立即清除，但未见拒不清除的事实发生，直接对尚未发生的事实，作出行政罚款，超前惩处假想违法行为，难以获得依法执法的合法性、合理性支持。（3）道路污染的程度与行政罚款幅度无关，并与善后清除的责任义务相连。现有法规并未对车辆运输污染道路设定按污染物重量或者污损面积计罚，只是设定了罚款的上下限及其间10倍的自由裁量空间。汽车运输公司申辩否认对道路污染从1600平方米扩展到7200平方米负责，虽对罚款多少没有直接必然关联，但作为一个基本违法事实必须核对清楚，城管执法部门应当补充收集证据。一旦行政相对人拒不清除，行政机关启动强制代为改正时，必须对动态污染作再次的实时测定。因为污染量大小，在一定程度上影响代为清除费用的多少，直接与行政相对人的财产权处分有关，行政机关举证不力、不足、不实，都将陷入被动，不能轻意小视。（4）本案当场处罚失当。根据行政处罚法第三十三条规定违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。本案罚款为九千五百元，不应适用简易程序处理，应依法适用一般程序处理。3、办案处理（1）、停止送达当场处罚决定书；（2）、重新核实证据，确定责任人，制作责令限期改正违法行为通知书，明确立即清除的期限；（3）、如果行政相对人拒不清除，即组织已污染程度证据的收集和代为清除，并依法处以罚款。（五）乱倒洗涤污水案1、案情介绍居民秦明对售后商品房的阳台进行改进，接入自来水管，设置污水池，直接洗菜、洗衣、洗拖把。2009年12月25日夜7时，圣诞节氛围浓烈，一群小青年穿着新衣新鞋路过森林大道888号快活林娱乐厅门前，突然被人行道内侧窨井内奔涌而出的洗涤污水弄湿了新皮鞋和裤腿下部，即找娱乐厅经理说理。经理申辩本店没有任何责任，欢迎现场检查。小青年们进店未发现任何清洗、倾倒、排放污水行为。询问原因时，经理称可能是楼上居民所为，刚才听到水声是从上而下发出。污水溢出，直接影响本店市容环卫责任区的整洁，娱乐厅也是受害人，并向城管执法部门投诉，要求立即来现场查处。定海城管昌国中队执法人员小韩、小宗到达现场出示执法证件，娱乐厅经理、途经的3个小青年在现场勘查笔录、调查询问笔录上分别签名见证，留下联系电话，要求赔偿损失。经实地勘查，污水系3楼居民家中排出，该户主秦明承认阳台洗涤污水虽直接接入住宅楼临街的雨水管道，但洗涤水十分干净，脏黑污物是雨水管下部窨井沉淀物，责任在楼下娱乐厅市容环境卫生责任区平时不保洁。小韩、小宗认为本案事实清楚、证据充足，依据浙江省城市市容环境卫生管理条例第三十三条第一款第（三）项规定确认，乱倒污水等废弃物的行为违法，依据同条第二款，对森林大道888号3楼居民业主秦明处罚款50元，同时制作送达当场处罚决定书。秦明不服，认为其行为即使构成污染市容环境卫生责任区，没给改正机会，就直接罚款属于滥用执法权。2、案件分析城管昌国中队的当场处罚决定书正确。（1）污水排放应当符合法定规范要求本案涉及的是乱倒污水行为，城管行政监督管理，不是不准倒污水，而是污水倾倒、排放要符合国家现有的法定规范要求、标准。一般住宅的排水分为雨水管和污水管、化粪池3种方式，排放规定分别为雨水管的自然降水（雨、雪、霜等）不经处理直接流入江河湖海；化粪池管道专供厕所粪便污水排放、处置使用；其余各类污水进入污水管，经污水处理厂处理后再行排放。乱倒污水是指污水不按规定的方式、地点，以及有关标准违法排放。城管综合执法涉及乱倒污水的行政执法领域，包括市容、环卫、园林、河道、公路、环保等方面职权，本案仅就城市环境卫生执法领域的行政职权评析，业主秦明乱倒污水导致楼下窨井满溢、污染道路，依法应当承担法定责任。（2）污染市容环境卫生责任区的行为人，应当承担直接的法律责任。现有市容环卫立法规定市容环境卫生责任区除了规范责任人的自身市容环境卫生行为外，还授权责任区责任人有权对进入责任区内发生的任何市容环境卫生违法行为，予以制止或者要求城管执法等行政执法部门依法查处。只有在违法行为人离去或者难以查实，但违法后果残留，责任人未尽市容环境卫生责任区义务时，才可对责任区责任人依法追究法定责任。本案娱乐厅作为市容环境卫生责任区责任人，发现他人涉嫌违法污染其责任区域，依法投诉举报，积极配合行政检查、执法调查和取证工作，直至查实导致污染的原因及其违法行为人，依法不应追究其责任。该市容环境卫生责任的污染清除保洁工作义务应该由污染行为人业主秦明承担。（3）法无例外规定，行政处罚可以直接实施乱倒污水的违法行为只要成立，按照浙江省城市市容环境卫生管理条例第三十三条的规定是乱倒生活垃圾、污水、粪便，处二百元以下的罚款，没有整改前置，不改才罚，改了不罚的特别例外规定。3楼居民业主认为可以按市容环境卫生责任区违法处理，其理由是否可以成立呢分析浙江省城市市容环境卫生管理条例第二十五条第二款，我们可以发现其设定的行政相对人是责任区责任人。888号3楼居民业主不是责任区责任人，而是导致责任区污水满溢违法行为的责任人。因此，不具备适用该法条的行政相对人资格条件，依法不能适用。城管执法部门依据3楼居民业主的违法行为和责任定位，依法责令改正并处罚款五十元合法有效。至于小青年衣服、皮鞋的污损赔偿属于民事争议，行政执法部门没有法定行政调解职权，不予介入，但可指导双方当事人协商、调解或诉至法院解决。3办案处理维持并严格执行已生效的当场处罚决定书。（六）擅自搭建妨碍公共安全的建筑物案1、案情介绍媚美美容店拓展足浴业务急需营业用房，但一时难觅合意地点和相应房屋场所。店主何经理外出寻租新店用房，经过城区近郊高压电线保护区域，发现地势平坦开阔，交通方便，周边停车不受干扰，是个理想的场所。即与平安拆房公司联系，提供城镇拆房旧料，在无边沟的102号329国道边高压电塔下，搭建100平方米的临时用房，3米净高，稍加装潢，一个月后即告新店开张。由于设施全新，停车方便，兼包餐饮，前来美容、足浴的顾客盛门。城管执法局规划中队在巡查中发现新开张的媚美美容分店，查核其市容环境卫生责任区划时，发现该分店没有任何许可证和工商营业执照，所建的房屋位于高压电铁塔下的高压电走廊保护区范围内，离102号329国道3米，一字排开20米长、5米宽的平房，层高3米，离高压线顶端相距6米，且在高压电线的垂直投影正下方，对高压电正常输送供应安全和店内经营服务人员，以及顾客的人身安全造成直接危害。执法队员老万、小李出示执法证件后，对现场拍照4帐，制作现场勘查笔录，同时用对讲机报请执法局立案，获准同意。店主何经理赶到现场，签证现场勘查笔录后，在调查询问笔录中申辩“分店愿自担风险，与政府无关。房屋是砖木结构，一层平房使用至今，打雷下雨没有发生任何意外，只是看电视有时屏幕会有抖动“雪花”，顾客不大在意。服务人员均已购买外来人员综合保险，工作安心。建房手续目前正在补办。现在有点问题，不一定就是违法。”关于房屋造价，使用旧料一共才6万元，“装潢反而用去8万元。”小李、老万认为媚美美容店的行为已构成擅自搭建妨碍公共安全的建筑物的违法行动。城乡规划法第三十五条规定“城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。”浙江省城乡规划条例第三十六条第一款明确“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证，但依照本条例规定申请核发乡村建设规划许可证的建设项目除外。”本条例第五十九条第一款“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例第六条规定市和区县城管执法部门依据城市规划管理方面法律、法规和规章的规定，对擅自搭建妨碍公共安全，公共卫生，城市交通和市容景观的建筑物，构筑物的违法行为行使行政处罚权。其他相关法律、法规明确市和区县城市管理执法部门按照相关法律、法规的规定对擅自搭建建筑物，构筑物的违法行为查处时，应当依法进行取证和认定，并作出限期拆除的决定。城管执法局规划队经查询区规划局、区建设局以及区工商局、区卫生局，确证行政相对人没有申办任何行政许可手续，属于无证无照经营。作出行政处罚事先告知书，并按无照经营查处取缔办法有关规定予以取缔。作出限期改正违法行为通知书，责令限期3日内自行拆除。何经理签收后，组织人员自拆，但至第4天仍未拆完。城管执法局规划中队依据浙江省城乡规划条例第五十九条第一款作出行政处罚决定书，对媚美美容店处以违法工程造价百分之十的罚款，即造价加装饰价总计14万元的10为一万四千元。2、案件评析城管执法局规划中队的行政处罚事先告知书、行政处罚决定书错误。（一）非占用道路无照经营的违法行为，不属城管执法部门查处职权范围道路，是一个严肃的专门用语，按不同的规范对象予以立法解释已屡见不鲜。公路在公路法第二条第二款中设定“本法所称公路，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。”道路在城市道路管理条例第二条中表述为“本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的具备一定技术条件的道路、桥梁以及附属设施。”浙江省城市道路管理办法第二条“本办法所称城市道路是指城市建成区、建制镇和独立工业区范围内的主干路、次干路、支路、街坊路等道路设施和桥梁设施。道路设施包括车行道、人行道、街巷道路、楼间通道、路面边缘至现有合法建筑物之间的土路、公共广场、公共停车场、隔离带，以及路肩、人行道护栏、车行道隔离栏、安全岛、道路两侧边坡边沟、照明设施、路名牌、吨位牌等附属设施。桥梁设施包括跨河桥、立体交叉桥、隧道、涵洞、人行天桥、人行地下通道，以及桥孔、挡土墙、桥栏、人行扶梯、照明设施、桥名牌、限载牌、收费亭等桥梁附属设施和城市桥梁安全保护区域。已征用的城市道路、桥梁建设用地和局部拆迁退线后道路建设用地，属于本办法所称城市道路范围。”道路的定义包含道路附属设施和道路用地，与公路定义完全相背。无照经营行为，依据无照经营查处取缔办法第四条分为五种情况，其一是无许可、批文与营业执照；其二是有许可、批文，无营业执照；其三是无须许可、批文即可取得，但未办营业执照；其四是已被注销、吊销营业执照，继续从业经营的；其五是有经营执照，但无许可、批文，超越范围经营的。城管行政执法对无照经营的查处，仅限于法定授权的占用道路（道路）范围内。本案发生在违法占用公路用地而非公路范围内，且在建筑物内的无照经营行为不属于城管执法部门可行使的行政处罚职权适用地域管辖范围。（2）行政处罚决定书内容应已在城市处罚事先告知书中基本告知。行政处罚法规定行政机关实施行政处罚前应当公开、公平、公正地告知行政相对人作出行政处罚定性量罚、适用具体种类、幅度的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利，允许其陈述、申辩。行政处罚事先告知的内容可能会多于、严于、大于此后的正式行政处罚决定书，而不允许反其道逆行。因为，行政处罚法明令禁止对行政相对人申辩后加重处罚，鼓励经过对申辩，陈述复核，依法对行政相对人作出从轻、减轻、免予或者不予行政处罚的决定，从而提高民主执法、科学执法、文明执法、依法执法的能力与水平。本案城管执法局规划中队在行政处罚事先告知书中，仅应用了一个抽象的处罚种类取缔，而没有告知具体适用的实质性处罚内容。依据无证经营查处取缔办法第十四条规定，只要适用的是取缔、没收违法所得、罚款、没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料，产品（商品）等财物且罚款额度为5万元以下，拥有巨大自由裁量空间，但未确切告知拟罚款幅度。此后作出按造价加上装饰价总计价格的10，罚款一万四千元和所应用的浙江省城乡规划条例依据，与前告知内容不一，应当视为未经充分事先告知，违反程序作出的无效行政处罚决定。（3）尚未拆除违法建筑，不得适用规划法律的罚款处罚城乡规划法第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”浙江省城乡规划条例第五十九条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。”可知，对所有违法建筑物严重影响城乡规划的，“责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城乡规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。罚款不是规划执法的主要手段，依法拆除，恢复被破坏的规划程序，体现了规划法治的根本宗旨。（5）违法建设工程造价的构成及其实价，应当依法作出行政举证违法建设工程的造价是否包括装饰价违法建筑装饰价的内容构成又有哪些造价和装饰价的真实决算价凭据何在都是万一启动规划行政执法罚款的必要证据。严格意义上的实价不是偏听行政相对人的自称供述，而是要看相关合同价款，结算票据，以及相应的市场结算基准价。经过调查质证后形成判断，才能以此为基准，按规定的百分比例换算出行政处罚的应罚款真实数额。本案的证据仅有行政相对人的自我陈述孤证，未经进一步查对核准，即引以为行政处罚的证据，存在巨大的行政举证错误风险。（6）逾期没有履行自拆义务应当启动行政强制拆除程序行政相对人自行履行的法定义务应当在法定或者行政机关限定的期限内完成，逾期未履行完毕，行政机关责令改正违法行为通知书或者行政处罚决定书公开告知的强制执行程序即可正式启动。浙江省城乡规划条例第六十六第二款规定“城乡规划主管部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，城乡规划主管部门应当自逾期之日起十五日内向本级城市、县人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起六十日内书面责成有关部门强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。”由于行政执法目的是为了纠正违法行为，限期改正或者处罚事先告知的目的是为了让行政相对人通过自己的努力纠正，消除既有的违法行为及其影响后果。因此，强制执行前一般实行义务履行再告知制度，给出适量的期限，允许行政相对人再次获得自纠的机会，降低行政执法成本和行政相对人的违法成本，更好地趋利避害，充分履行法定义务。本案行政相对人尚未拆除全部违法建筑，确已尽力自纠，应当作出强制拆除通知书，予以强制拆除前的再次告知，监督、鼓励行政相对人自纠违法行动。3、办案处理1、撤销行政处罚事先告知书和行政处罚决定书；2、重新调查与本案查处有关的事实、证据，依法定性，适用行政强制和行政处罚。（七）擅自搭建妨碍城市交通违法建筑案1、案情介绍定海徐家桥区域旧宅居多，部分住宅建筑年龄已过六十年，弄口间距仅有4米宽。居民黄阿凤失业在家，利用家居弄口有利条件，搭建了一间3平方米的铝合金售货亭，出租给外来人员经营，收取月租金400元。售货亭长2米，宽15米，占用弄口通道，影响上下班高峰人车通行，环卫垃圾、粪便车辆不得不改道绕圈行驶，弄内老人急症呼叫救护中心的车辆无法直接进入，居民意见纷纷。黄阿凤请人改进售货亭，在亭子底部四角设置滑轮，遇到大中型车辆出入，吩咐外来人员主动移位，过后复原。城管执法局环南中队局推进社区网格化监管，下居委里弄新村，发现徐家桥75弄口黄阿凤搭建的售货亭妨碍日常人车通行，尤其是警车、消防车、救护车、环卫车等特种车辆根本无法正常通行。即拍照取证，为3名居民、行人录制调查询问笔录作证言，制作现场勘查笔录由外来租赁经营人员韦虎生签证。黄阿凤拒绝配合执法。执法队员小孙、老张向大队报告，经批准立案调查。小孙通过执法局向规划局、房地局、工商局、劳动保障局查询，证实黄阿凤和外来人员韦虎生均未依法办理任何许可执照。黄阿凤承认违法无照经营，但是不妨碍交通，和城管执法部门无关，轮不到你们管，我情愿推移售货亭也不可能拆除搬走。执法局老张、小孙告知黄阿凤，建设部发布的城市环境卫生设施设置标准第704条规定“通行环境卫生设施的通道的宽度不小于4米。”消防法第二十一条规定“任何单位、个人不得损坏或者擅自挪用、拆除、停用消防设施器材，不得埋压、圈占消防栓，不得占用防火间距，不得堵塞消防通道。”城管执法局环南中队进一步查实黄阿凤的售货亭始建于二年半前，但在建后一年由于邻里反对，又对底部加滑轮，顶部改玻璃钢瓦，玻璃窗改铝合金卷帘门，先后3次持续改建。决定适用浙江省城乡规划条例第三十六条、第五十九条的规定，作出限期拆除违法建筑的行政处罚事先告知书。黄阿凤认为依据行政处罚法违法行为已超过2年，城管执法部门无权执法拆除。2、案件评析城管执法局的行政执法具体行政行为正确。（1）未经规划一书两证行政许可的建筑物、构筑物属于违法城乡规划法规定我国的规划建设行政监管基本体系是一书（建设项目选址意见书），两证（建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）。浙江省城乡规划条例也规定单位或者个人从事建设工程或者临时建筑，