电子政务信息公开中的法律问题研究

湘潭大学硕士学位论文电子政务信息公开中的法律问题研究姓名唐思慧申请学位级别硕士专业档案管理指导教师杨利华20050430摘要随着电子政务信息公开的发展，其引发的法律问题日益凸显，包括电子政务信息公开与公众知情权、公民隐私权的冲突，电子政务信息公开与知识产权尤其是著作权的冲突以及电子政务信息公开与网络安全问题等。其中，电子政务信息公开与公众知情权、公民隐私权两者的冲突，是电子政务信息公开实践过程中迫切需要解决的法律问题，具有较强的现实意义。知情权是公民知悉、获取信息的权利，电子政务信息公开是应保障公众知情权的要求而产生。为保障公众知情权的充分实现，首先要提高公众信息公开的意识；其次确定政府信息公开的基本原则，如确立公开是原则，不公开是例外等；最后要完善现有相关法律法规，构建合理的政府信息公开制度。就电子政务信息公开与公民隐私权保护的冲突而言，隐私权是指公民享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。电子政务信息公开中对公民隐私权的侵袭主要表现在对公民个人信息传播权的侵害。电子政务信息公开与公民隐私权矛盾的实质是公权与私权的冲突，为平衡两者之间的冲突，应坚持利益衡量与权利限制原则，借鉴欧美国家的经验，构建安全港模式，来实现对公民隐私权的保护。在安全港模式下，行政机关事先拟定一个合理的有关个人信息收集、储存、使用与公开等方面的规则，该规则由立法机关通过以后即成为安全港，为相关政府部门提供免责条件与行动空间，从而既充分地信息公开又有效地保护公民隐私权。关键词电子政务信息公开知情权隐私权2ABSTRACTALONGWITHTHEDEVELOPMENTOFGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSURE,MOREANDMORELEGALPROBLEMCOMEINTOBEING,SUCHASTHECONFLICTSOFELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDPUBLICRIGHTTOKNOW,RIGHTOFPRIVACY,INTELLECTUALPROPERTY,NETSAFETYANDTHELIKEMOSTOFWHICHARETHEFOLLOWINGTWOLEGALPROBLEMSTHATAREOFGREATACTUALMEANINGTHEFIRSTONEISTHECONFLICTBETWEENGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDTHERIGHTTOKNOWTHESECONDISTHECONFLICTBETWEENGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDTHERIGHTOFPRIVACYRIGHTTOKNOWMEANSTHEPUBLICHAVERIGHTTOACCESS,USEANDTRANSFERNEARLYALLINFORMATIONSOITISNECESSARYTODEVELOPTHEELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREINORDERTOEFFECTIVELYPROTECTPUBLICRIGHTTOKNOW,PROPERMEASURESMUSTBETAKENTHEFIRSTISTOENHANCEPUBLICAWARENESSOFINFORMATIONDISCLOSURETHESECONDISTODEVELOPTHERULESABOUTGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSURETHELASTBUTNOTTHELEASTISTOIMPROVETHEEXISTINGLAWSANDREGULATIONS,ANDTOCONSTRUCTAREASONABLESYSTEMOFGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREASTOTHECONFLICTBETWEENELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDTHERIGHTOFPRIVACY,ITWOULDBEWELLTOKNOWTHERIGHTOFPRIVACY,WHICHMEANSTHEINDIVIDUALISOFRIGHTTOBELETALONEANDKEEPONESINFORMATION,ANDTHEINFORMATIONAREINHIBITEDTOBEINFRINGED,ACCESSED,USEDANDOPENEDWHILETHECONFLICTBETWEENELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSUREANDTHERIGHTOFPRIVACY,INNATURE,ISTHEINDIVIDUALRIGHTOFTRANSFERRINGONESELFINFORMATIONISINVADEDBYTHEGOVERNMENTINORDERTOBALANCETHEINTERESTCONFLICT,TOADOPTTHEPRINCIPLEOFINTERESTSBALANCEANDTHERULEOFRIGHTRESTRICT,3TOABSORBTHEEXPERIENCEOFEUANDUS,ANDTOCONSTRUCTASAFEHARBORMODE,ISANEFFECTIVEMEASUREWITHRESPECTTOTHESAFEHARBOR,ITMEANSTHEADMINISTRATIVEDEPARTMENTINADVANCEDEVELOPINGRELATEDPRINCIPLESGUIDINGTHECOLLECTION,ADORED,USEANDOPENINGOFTHEINDIVIDUALINFORMATIONANDONCETHESEPRINCIPLESAPPROVEDBYTHELEGALADMINISTER,THEYARECOMINGINTOTHESAFEHARBORTHATPROVIDINGAFREESPACEFORTHEGOVERNMENTKEYWORDSELECTRONICGOVERNMENTINFORMATIONDISCLOSURERIGHTTOKNOWRIGHTOFPRIVACY4引言信息技术和网络经济作为先进的生产方式，正改变着人类信息的传播方式、人际间的沟通方式和社会管理的组织方式，推动着国民经济和社会信息化。其中政府的信息化，通称为电子政务，是当代信息化的重要方面与领域。电子政务起源于办公自动化，20世纪7080年代，随着办公自动化OFFICEAUTOMATION,简称OA逐步推广，人们利用计算机技术处理办公室的内部事务。进入90年代以后，信息网络技术，尤其是信息网络应用技术的发展，使电子化、网络化、数字化几乎渗透到政府工作的所有方面。1998年我国开始政府上网工程，1999年，被称为“政府上网年”，我国自此拉开了电子政务的序幕。2002年7月，国家信息化领导小组第二次会议审议通过了我国电子政务建设指导意见，明确把电子政务建设列为今后一个时期我国信息化工作的重点。1电子政务是指应用现代信息技术和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在互联网上实现政府组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间及部门之间的分隔限制，向社会提供优质和全方位的、规范而透明的、符合国际水准的管理与服务。政府一方面利用信息技术实现内部办公自动化、管理信息化、决策科学化；另一方面利用网络信息平台进行信息共享与服务，加强群众监督，提高办事效率。因此，收集大量信息，建立信息资源库，实现信息公开与信息共享是电子政务建设的重点。然而，我国电子政务建设还处于政府与用户的单向互动阶段，电子政务发展水平不高，电子政务信息公开中存在一些问题亟需解决。一方面，在建立信息资源库时，政府机构收集了大量的个人信息，通过网络进行政府信息公开，这在一定程度上可能侵犯公民个人的隐私权。另一方面，政府信息公开是公众知情权的重6要保障，我国在此方面还有较大不足。直到2003年爆发的“非典”疫情，使政府与公众真正意识到政府信息公开和保障公众知情权的重要性。在当前电子政务环境下，政府信息公开在保障公众知情权方面存在明显不足。政府部门在政府信息公开的范围、信息的真实性、信息的全面性、信息的及时性等方面缺乏衡量标准，政府部门在信息公开方面公开的随意性较大，不能保证公众知情权的充分实现，也可能有碍于隐私权的保护。为了确保电子政务顺利发展，促进政府信息公开，合理解决电子政务信息公开与公众知情权以及公民个人隐私权之间的冲突有其现实意义。7第一章电子政务信息公开存在的法律问题第一节电子政务信息公开概述信息社会，信息已经取代物质与能源，成为最重要的核心资源。信息生产和信息传播不仅是经济发展的关键，而且对政治和文化产生重要的影响。随着计算机技术和网络技术的广泛应用，电子政务信息公开作为政府信息公开的新的发展，成为网络时代信息公开的主流。一、电子政务信息公开的内涵1、电子政务信息公开的含义电子政务信息公开是指网络环境下，政府机构通过政府网站公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录等方式，依法利用各级政府部门控制的信息。电子政务信息公开是网络时代我国政治体制改革的要求，是推进我国民主法制建设的重要内容，是公民知情权的保障，也是充分合理地利用政府信息资源，提高整个社会的发展效率的前提条件，同时还是维护国家信息安全的重要措施。电子政务信息公开有利于便捷地为公众提供信息服务，满足公众的知情权，促进人的全面发展，从而建立和谐社会。电子政务信息公开中的信息指的是政府信息，所谓政府信息是指作为国家行政机关的政府部门在管理国家事务和社会生活中所形成、获得和拥有的信息2。政府信息是信息公开的核心内容与主要方面，它具有权威性、公共性和实用性等特点。2、电子政务信息公开的主体电子政务信息公开是政府信息公开在网络时代新的发展，所谓政府信息公开则是指政府部门通过多种方式公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅8部门控制的信息。公开是公民要求政府信息公开的一种权利，该权利是由生存权览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式，依法利用各级政府3电子政务信息公开具有政府信息公开的一般特征，信息公开的主体相同，通常是指受人民委托掌握国家权力的主体，即立法、行政、司法机关，以及某些由政府授权的半官方的社会公共机构和某些中介组织。他们必须公开其与社会成员利益相关的政务或公共事务。目前对于电子政务信息公开的性质的认识有两种观点一种观点认为信息公开是政府机关的一种权力，政府有权决定哪些政府信息应当公布，哪些信息不应当公布，而公民只是政府信息公开的被动的受众，无权要求政府公开信息；另一种观点认为信息4派生出来的，是公民的一项基本权利，政府机关有义务公开相关的政府信息。目前，普遍认为信息公开应当是公民要求信息公开的权利，是公民的一项权利。然而在政府信息公开的实践过程中，信息公开已成为政府的一种权力，政府决定是否公开，公民完全成为被动的受众。3、电子政务信息公开与政府信息公开的联系与区别如前所述，电子政务信息公开是政府信息公开在网络时代新的发展，具有政府信息公开的一般特征。电子政务信息公开与政府信息公开是种属关系，政府信息公开包括电子政务信息公开，电子政务信息公开是政府信息公开新的发展形式。两者的区别主要体现在以下几个方面。（1）信息公开的方式不同。传统的政府信息公开主要采用电视、电台、报刊、公告栏等方式公开信息，通过电视、电台、报刊公布信息，时效性强，一般不可再生，并且这些媒介内容有限，由信息拥有者主宰，信息的内容并不能满足全社会所有人的需求。通过公告栏公开信息，适用于公开对象范围小的情况，即将信息资料置于指定地点以公开查阅的方法来公开信息。电子政务信息公开采用政府网站公开政府信息，即通过网络公开信息，这种公开方式具有以下优点第一，信息传播范围广，随着互联网的出9现，网络信息传播的范围遍布全球，网络信息的传播不受时间和空间的限制，并且网民的数量每年呈递增趋势，极大地提高了信息的传播范围。第二，信息传播速度快，通过政府网站向社会公开信息，公布方式快捷，可缩短信息传递的时间，并且不受节目档期或出版周期的限制，信息能在第一时间内传递给用户。此外，信息公开不受时空限制，政府信息一旦通过INTERNET发布，公众可以在一个星期内从世界各地接入查看浏览此信息。第三，信息内容更新快，政府网站公开的信息有静态信息和动态信息两种静态信息主要是指一经产生相对不会变动的信息，如法规、指南、手册、档案资料等。动态信息是指产生后更新比较快的信息，这类信息在政府网站中占主要部分，如政府的施政纲领、财政预算、工作报告；有关民众生活的实时信息，如街道施工改造、水电供应情况、健康卫生标准变化情况、放心食品的种类、药品的批号与价格等。第四，信息查询方便，用户通过政府网站提供的导航系统和搜索系统，可以快捷地找到所需的信息。超文本组织结构有利于用户按照自己的方式去浏览信息，从而找到所需信息。（2）信息公开的效果不同。传统的信息公开方式下，大众传媒是广大社会公众认知环境、了解社会、掌握信息的唯一信息渠道，政府只要控制住大众传媒就能控制信息的内容、流量和流向。政府对政府信息资源的管控拥有绝对的主动权，任何负面消息、突发性事件及灾情灾难在政府的严密控制下，难以散布到社会中来，因此政府的透明度不高，难以保障公众知情权的实现。此外，公民无法从一个专门的渠道集收集所需的各种信息，与此同时，获取等量的信息，通过传统的信息公开方式查询，花费的人力物力比通过政府网站查询要多。电子政务信息公开，即通过政府网站公开政府信息，这种新型的信息传播方式因信息传播范围广、信息传播速度快、信息内容更新快，信息检索方面等特点，最大程度地保障了公众的知情权，提高了政府的透明度。10息公开规定二、电子政务信息公开存在的法律问题信息公开在我国是一个崭新的课题，它是随着改期开放和民主法制建设步伐的加快，才为越来越多的人所知晓和了解，并逐渐成为保障公众权利的工具。我国信息公开制度，表现在以下几个方面1988年中央书记处提出实行“两公开一监督”，即办事制度与办事程序公开，办事结果公开，接受群众监督。到1995年实行“依法治国”方针后，各省才相继建立“办事公开”、“政务公开”以及公开选拔干部等制度。1997年党的十五大报告进一步提出“坚持公平、公正、公开”的原则，实行“政务公开”，此后信息公开在全国范围内得到迅速开展。电子政务信息公开是现代信息技术和网络技术条件下，政府信息公开新的发展形式。尽管它在提高政府透明度、促进社会民主政治以及保障公众知情权等方面有着非常重要的意义，然而作为一个新生事物，它涉及多方利益，既涉及国家安全、社会公共利益、个人利益，又涉及广大公众知情权。因此，随着电子政务信息公开的向前发展，各种法律问题日益凸显，包括电子政务信息公开与公众知情权、公民隐私权的冲突，电子政务信息公开与知识产权尤其是著作权的冲突，以及电子政务信息公开与网络安全问题等。其中，电子政务信息公开与公众知情权、公民隐私权两者的冲突，是电子政务信息公开实践过程中迫切需要解决的法律问题，具有较强的现实意义。本文仅就电子政务信息公开与公众知情权、公民隐私权两者的冲突进行论述。目前，我国还没有一部有关政府信息公开的法律，仅部分省市制定了政府信息公开规定，如广州市于2003年1月1日起施行的广州市政府信息公开规定，这是我国大陆法域第一系统规范政府信息公开行为的政府规章。其后有2004年5月1日实施的上海政府信息公开规定、2004年7月1日起实施的湖北省政府信息公开规定及2004年10月1日实施的杭州市政府信5等。以上都是地方政府规章，具有一定的地域限制，不能在全国通用。11实践过程中，因电子政务信息公开涉及多方利益，政府信息一旦通过政府网站向社会公开，将会给国家、社会以及公民个人带来一定的损害，致使政府部门在政府信息公开方面畏缩不前，大部分政府网站徒有虚名，信息更新滞后。此外，政府部门在政府信息公开的范围、信息的真实性、信息的全面性、信息的及时性等方面也缺乏衡量的标准，信息公开的随意性较大，不能保证公众知情权的充分实现。从而导致电子政务信息公开与公众知情权的冲突。另外，政府部门为了保障公众的知情权，在信息公开的过程中，不可避免地公开有关公民个人的信息，从而导致对公民个人的隐私造成潜在威胁，这种威胁更多地表现在对个人信息保密权、传播权的侵犯。这是因为作为国家行政机关的政府部门在管理国家事务和社会生活中所形成、获得和拥有的政府信息，这其中包括政府机构出于经济福利、公共秩序、社会安全等各种目的向个人搜集的大量个人信息，如有关个人特征、疾病、喜好、加入工会、政党和各种组织的成员资格情况、宗教信仰、政治倾向、财务状况以及其他许多个人信息。而这些信息一旦被贮存和处理后，就可能被用于与此无关的其他目的，并且这些信息一旦上网，通过网络侵犯个人隐私的行为比传统途径更为猖獗，给隐私主体造成更大的危害。实践中政府机构侵犯公民个人隐私的现象非常普遍，况且到目前为止，我国还没有专门的隐私权立法，因此加强对公民个人隐私权的保护是电子政务信息公开过程中不可回避的法律问题。综上所述，电子政务信息公开过程中，既要保障公众知情权的实现，又要保护公民个人隐私权免于侵犯，这就如同一个硬币的两个方面，二者不可偏废。12到了1万个，但是这些政府网站公布的只是最基本、最普通的有的知情或知察的权利，国家机关及其工作人员有依法向公民第二节电子政务信息公开与公众知情权的不协调政府通过政府网站进行政府信息公开是电子政务环境下信息公开的主要方式，这种公开方式可以便捷地为公众提供信息服务，满足公众的知情权。然而，从1998年政府上网工程开始，据最新的第十五次互联网报告显示，截至到2005年初，政府网站数量达6信息，内容更新周期长，一些新出台的政府信息根本无从查找，因此难以保障公众知情权的实现。一、知情权概述1、知情权的含义知情权又称“了解权”，有广义和狭义之分，广义上的知情权是指自然人、法人、及其他组织依法所享有的寻求、接受和传递信息的自由，对象既包括官方的消息、情报或信息，也包括非官方的消息、情报或信息。狭义的知情权是指自然人、法人、及其他组织对国家机关所掌握的情报知悉的权利。该权利包括国家机关主动公开某些信息的义务和应对方请求公开某些信息的义务7。本文所谈的知情权是狭义上的知情权，知情权的权利主体是公民和社会组织，知情权的权利客体主要包括国家事务信息和社会生活信息。2、知情权的内容根据知情权的义务主体和内容的不同，知情权可细分为知政权、社会知情权、个人信息知情权。如前所述，知政权是指公民依法享有对国家的立法、司法和行政等公共权力机构的活动所拥8和社会公开自己活动的义务。这一权利的内容，被称为“公开”化。知政权可细分为行政知情权、立法知情权和司法知情权，其中行政知情权是重点。社会知情权，是指公众有权知道社会所发生的、所感兴趣的问题和情况，有权了解社会的发展和变化。其13传递消息、信息的自由。二是取得消息、信息的权利。其中包中包括公众人物的信息如政府领导、明星、体育冠亚军等的信息，此外还包括一些突发事件的信息如非典时期的一些非典情况，以及感染非典的病人情况等。个人信息知情权，是指公民依法有了解有关自己各方面信息的权利。个人信息包括公民的出生时间、地点、亲生父母和其他具有血缘关系的亲属、家庭遗传病史、本人既往病史、本人的生理和病理资料等。从法律的角度而言，知情权的内容应当由两部分构成一是9括方便取得信息和低成本取得信息两个方面。所谓方便取得信息是指政府应当建立一种便于公众获得各种信息的程序，不要人为的设置障碍，阻碍公众获取信息。所谓低成本取得信息是指政府在公开信息中不得牟利，政府信息出版物只能以低价出售。政府应当本着“取之于民，用之于民”的原则，为公众谋利益。二、我国电子政务信息公开与公民知情权不协调的具体表现知情权和信息公开体现主权在民和国家资源共享的民主、共和原则，体现保障公民权利和制约权力的宪政原则。知情权是公民参与国家政治的前提，信息公开是国家权力主体对公民对社会的义务。知情权与信息公开是相互影响的，仅有知情权，而没有信息公开的法律制度，知情权就会落空。知情权制度健全完善与否，反映出一个国家的民主政治水平。知情权制度愈完善，表明政府的透明度愈高，人民的参与程度也愈高。政府信息公开程度决定了公民知情权实现程度。随着信息时代的来临，知情权又被赋予了新的内容。公民不仅需要对事关自己利益的信息和决策知情，更需要在知情中获得自己的发展机会。因此，充分地享受公用信息，将成为公民实现自己发展权的前提之一。既是权利，就存在相应的义务。公民要知情，就一定有一方要履行告知义务。公民要知悉国家的政策，就必须有相应的国家机关将之以适当方式公布。14但是目前我国政府信息公开还存在一些不完善的地方，对公民知情权的保障还不尽人意。1、政府网站上公开的信息内容范围较窄。大多数是政府部门的工作职责、办事程序等简单的事务，而对财务公开、人事公开、决策公开等信息涉及较少，没有公众真正需要的内容。2、政府网站上信息内容更新缓慢。许多网站的内容至今仍然是很久以前的信息。据报道，2004年12月，东部某城市的王先生按照当地政府网站提供的长途汽车时刻表前往车站乘车，却发现发车时间早已更改。王先生一怒之下，把当地政府告上法庭10。类似信息滞后或错误的现象，在不少政府部门网站中普遍存在。3、政府网站信息公开较为随意。在某些政府部门还存在着官本位意识，政务信息公开的主动权还掌握在政府的手中，即政务信息公开应该公开什么、公开多少、何时公开。广大人民群众中是政务公开的被动接受者，还不能充分享受到在法定的时间内，获得应该了解的信息的知情权。尤其是在非典爆发初期和禽流感爆发初期，有关政府部门信息公开不及时，甚至故意隐瞒信息，妨碍了公众知情权的实现，使公众利益遭受损害。4、政府网站公开的信息内容的真实性和完整性不够，并且缺乏有力的监督和责任的追究办法。有些政府机关工作人员政务信息公开的观念还不强，对推行政务信息公开顾虑重重，怕因此而削弱了自己手中的权利，又怕影响了自己的工作业绩。因此在进行政府信息公开的过程中，流于形式，未能深入实质，很难充分保障公众的知情权的实现。第三节电子政务信息公开对隐私权保护的挑战随着信息社会的到来，政府也加快了信息化的步伐。电子政务便是政府信息化的代表，其中电子政务信息公开是电子政务中的一项重要内容，是社会民主政治发展的需要，同时也是保障公众知情权的需要。然而经济和科技迅速发展给人民带来日益丰富15的物质生活和精神生活的同时，也使政府机构逐渐渗透到人们生活的各个方面，并且政府掌握、支配和控制着一个人从摇篮到坟墓的全部信息。这使得人们越来越觉得自己的一切都受制于政府，毫无隐私可言。另外，在电子政务的环境中，一方面，由于计算机强大的信息记录、处理及储存功能，以及网络这一传输媒介的兴起，使得政府机构对个人数据的搜集与利用较以往更为容易和快捷；但另一方面，面对这个几乎透明的“玻璃社会”，个人隐私被侵害的可能性也随之大增，公民迫切要求保护其隐私权。正如美国前副总统戈尔所说，发展电子政务需要解决好两个关系一是与保护个人隐私权的关系，二是与消除数字鸿沟的关系。11由此可见，隐私权问题是各国电子政务发展中的一个关键问题，公民个人隐私已日益受到威胁和侵袭。一、隐私权概述1、隐私权的含义隐私权作为一种基本人格权，是指公民“享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。”12隐私权是公民的人格权利中最基本、最重要的内容之一，伴随着人类对自身的尊严、权利、价值的认识而产生。隐私权是民事权利当中人格权的一种，在法学界，对隐私权的界定有多种，如“信息说”、“接触说”、“综合说”等。信息说认为隐私权所保护的是个人信息。接触说认为隐私权是指个人有权控制他人对其接触的一种情况。综合说认为，“隐私权是个人对其私人领域的一种控制状态，包括决定是否允许他人对其进行亲密接触（包括个人信息的接触）的决定和他对自己私人事务的决定。”13通常所说的隐私权是指公民“享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权”。保护公民隐私，其实质是赋予公民个人对自身信息传播的控制权。其基本要求是行政机关不应该保存秘密的个人信息记录，16公民有权知道自己被行政机关记录的个人信息，并有查询自己档案的权利，如果认为其中有错误、遗漏或过时信息，公民有权修改。任何采集、贮存、使用、传播个人信息的机构，必须保证该信息可靠地用于既定目的，合理的预防该信息的滥用，即公民有权决定在何种程度上公开自己的个人信息。如前所述，公民隐私权赋予了公民个人人格的独立以及对自身信息传播的控制权。隐私权是公民的人格权利中最基本、最重要的内容之一，是伴随着人类对自身的尊严、权利、价值的认识而产生的。隐私权的主体仅限于生存的自然人，不包括法人和社会组织。但是，在隐私权保护的法律关系中，义务主体则是权利主体以外的一切人，包括自然人和法人。死者不是隐私权的主体，为了保护死者近亲属的利益，其近亲属在死者生前的隐私被侵害时，只能以自己的名义起诉，目的是保护自己的利益而不是死者的利益。电子政务中隐私权的客体主要表现为个人数据。所谓个人数据，是指一切与个人有关的，能使他人或计算机系统从众多个体中识别出该个体的信息资料。凡是可以用来识别具体个人的信息，诸如健康、财产、婚姻、经历、通信、日记、住所地址和私人文件等都构成个人数据。这些个人数据主要体现为（1）司法部门通过电子化手段储存公民刑事犯罪记录与公民身份认证的信息，包括姓名、性别、出生时间、出生地、血型、身高、体重及指纹等；（2）档案管理部门收集的如年龄、性别、身份证号、职业、收入、工作单位、研究方向、联系电话、传真、电子信箱等个人资料；（3）金融部门收集的如职业、职务、收入状况、婚姻状况、存款证明、房产证、身份证复印件、通讯地址等个人数据；（4）税务部门在办理个人所得税、财产税等个人事务中收集的个人信息，包括个人信用状况、工作经历、工资收入及纳税状况等。另外，医疗部门、电信部门以及社会保障部门等都收集和储存了大量个人数据。而且，随着电子政务的发展，一些新出现的个人数据，例如电子邮件地址、域名、使用者名称、通行码等，都可能会成为各管理部门收集和储存的对象。172、隐私权的内容根据权利内容的不同，隐私权的内容主要包括以下几个方面（1）个人生活安宁权。即权利主体能够按照自己的意志从事或不从事某种与社会公共利益无关或无害的活动，不受他人的干涉、破坏或支配。（2）个人生活情报保密权。所谓个人生活情报，包括所有的个人信息和资料，诸如身高、体重、女性三围、病历、身体缺陷、健康状况、生活经历、财产状况、婚恋、家庭、社会关系、爱好、信仰、心理特征等等，权利主体有权禁止他人非法利用个人生活情报资料。（3）个人通讯秘密权。权利主体有权对个人信件、电报、电话、传真及谈话的内容加以保密，禁止他人非法窃听或窃取。隐私权制度的发展在很大程度上是与现代通讯的发达联系在一起的。信息处理及传输技术的飞速革新，使得个人通讯的内容可以轻而易举地被窃听或窃取，因而，保障个人通讯的安全，已成为隐私权的一项重要内容。（4）个人隐私利用权。权利主体有权依法按自己的意志利用其隐私，以从事各种满足自身需要的活动，但不得违反法律的强制性规定，不得有悖于公序良俗。另外，隐私权的具体权利形式有第一，知情权。数据主体有权知悉、了解与自己相关的个人数据收集者的权限范围、收集的目的、用途等情况，并有权查询个人信息的收集和使用情况；第二，控制权。数据主体有权决定是否提供个人数据、提供哪些数据，以及用于哪些方面；第三，使用与修改权。主体对其个人数据有权决定何时、何地在多大的范围内使用哪些数据信息以及有权对个人数据进行修改补充；第四，安全保障权。数据主体有权要求管理部门采取必要的、合理的措施以保障个人数据的安全性，防止不当泄漏。其中知情权是电子政务中数据主体的最为重要的权利，也是行使其他权利的基础。18“3、网络隐私权隐私权发展的新形式网络隐私权是随着网络社会的到来，区别于传统隐私权。网络隐私权主要指“公民在网上享有的私人生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵犯、知悉、搜集、复制、公开和利用的一种人格权；也指禁止在网上泄露某些与个人有关的敏感信息，包括事实、图像以及毁损的意见等。”14网络隐私权的内容包括个人数据信息、私人生活安宁、私人活动与私人领域，其中个人数据信息最为重要。个人数据信息是指自然人的财产状况、家庭状况、私人信件、个人档案、个人以往历史情况以及任何其他纯属私人内容的个人数据。二、电子政务信息公开对公民个人隐私权的妨碍与威胁政府为了更有效地管理国家和社会公共事务，收集了大量的公民个人信息，建立起巨大的数据库。这些信息可分为两部分一部分是政府机构在管理国家和社会事务的过程中所形成的信息；另一部分是政府在管理国家和社会事务中所收集的信息，这部分信息含有大量有关个人隐私的信息，其中包括个人识别资料，如姓名、性别、年龄、出生年月日、身分证号码、电话号码、通信地址、住址、电子邮件地址等；以及个人背景资料等。随着这些含有大量个人信息数据库的无限制的使用，这就给政府机构或其他使用者提供了选择的依据，不可避免地会导致公民个人生活与人格的萎缩。1998年5月14日，克林顿在向所有行政部门及机构发布关于联邦记录中的隐私和个人信息的备忘录时提到，联邦机构对个人信息记录的逐渐网络化将导致在使用分析信息的方式上个人隐私权的削弱。”15另外一位学者曾说“卷宗社会（DOSSIERSOCIETY）的基础正在建设中，在这样一个社会里，利用平常交易中所采集到的有关消费者的数据，计算机可以被用来推测个人的生活方式、习惯、下落、社会关系等等。”16在现实生活中，政府部门所收集到的有关居民的信息，如机动车辆管理部门在颁发执照的过程中所采集的驾车人的姓名、身高、体重、19ROTHFEDER在其可出售的隐私一书年龄、视力矫正镜的使用等信息，这些信息很容易经过编辑处理，被出售给一些数据公司或营销公司。如果对这种情况不加以限制，用于特定目的的信息就变成了准市场上的公有信息。JEFFREY17中提示了美联邦政府各机构大约有2000个数据库，其中记录着数以百万计的公民的信息。许多机构相当自由的“分享”着这些信息，或用来寻找如偷税者等可疑的行为的不轨者。由此可见，在电子政务信息公开过程中，政府部门是个人隐私权的最大威胁。电子政务信息公开，实际上是通过政府门户网站向社会公众提供信息服务，实现政府服务电子化以及信息最大程度共享。那么，随着大量信息以数字化的形式公开，不可避免地会侵袭并威胁公民的隐私权，这种侵袭与潜在威胁主要表现在以下几方面1、政府机构在建立这些信息数据库时，收集了大量的个人信息，并且对此类信息的使用往往超出了信息最初收集的目的。人事部门在建立个人人事档案时，详细的收集了个人的大量信息。这些信息的收集目的是为政府用人和提拔干部之用。户籍部门也收集了个人的大量信息，如个人的出生年月日，身份证号码等重要信息。2、政府机构实施政府信息上网之前已经收集了大量的个人信息，未经数据主体许可，擅自通过因特网，将个人信息公之于众，或擅自通过向第三人、第四人、众多其他人发送EMAIL的方式张扬特定他人的隐私，进而侵犯信息主体的名誉权。3、政府在将这些信息上网时，未采取有力的安全保护措施，使得这些信息面临不当公开的威胁，给信息主体将造成潜在的危害。如对个人手机号码保管不善，导致其在网上公布，以至于手机用户不断受到各种搔扰信息的干扰，如你中了多少万元大奖，请速与某某联系，手机号码是多少等，以及各种引诱手机用户上当受骗的信息。诸如此类的信息侵犯了个人的生活安宁，给用户带来了潜在的危害。20肉者”网上邮件窃读系统就引起轩然大波，该系统可以被安装在4、公安部门在破案时，监控个人电子邮件的通信内容，给个人隐私造成侵犯。如近年来美国联邦调查局FBI为从浩如烟海的电子邮件中找出发自或送至目标嫌疑犯的邮件，所使用的“食1网络服务商的设备上，并将所监控的电子邮件内容复制到“食肉者”电脑的硬盘上，这一行为引起了用户甚至是服务商的极力反对，因为人们无法确定该系统是否仅仅读取那些只与罪案调查有关的电子邮件而不侵犯网民的其他隐私。18其中有名的一个案件是1994年STEVEJACKSONGAMESVUSSECRETSERVICE一案，国家机构未经授权不得私自阅读或删除私人的电子邮件，截获电子邮件数据更需获得法律执行令而非搜查令，法院依据隐私权保护法最终判决USSECRETSERVICE向STEVEJACKSONGAMES赔偿直接经济损失8781美元。195、有关部门将所获取的个人信息，未经个人信息主体同意，允许或许可第三方以商业性利用，给个人隐私权造成侵害。电子政务在某种意义上说超越了国界与地理限制，其对信息的收集与传播体现了对效率的渴求。因此，电子政务信息公开会使一切信息尽可能地自由流动与传播，传播的范围日益广阔，也不易被控制。而这种信息是以光速传播的，速度极快，使侵权内容能在极短的时间内造成很大影响。但是，在电子政务信息公开中，对隐私权的潜在侵权行为人分布于网络各个节点，范围广，追究侵权责任的难度更大，这使得在信息公开新情势下对公众个人隐私权的保护更具紧迫性与必要性。1这一事件令人困扰的问题是FBI无法事先区分哪些邮件有可能是嫌疑邮件，是值得复制的。否则每个人在窃读系统面前都是透明的。从技术讲，不仅“食肉者”网上邮件窃读系统可侵犯隐私，而COOKIE与木马程序也可秘密获得用户有关信息与隐私。更详细的观点与资料可参见张新宝互联网上的侵权问题研究M北京中国人民大学出版社200325626421民知悉、获取信息，尤其是政务信息的权利。么，它不是一出闹剧就是一出悲剧，也可能兼而有之。”第二章电子政务信息公开与公众知情权的保障第一节知情权的发展历程一般认为，“知情权”（RIGHTTOKNOW）一词最早出现于美国学者肯特库勃在1945年1月的一次演讲。库勃在演讲中鉴于政府在二战中实施新闻控制而造成民众了解的信息失真和政府间的无端猜疑，因而主张用“知情权”取代宪法中的“新闻自由”规定，以表征和揭示言论自由的新内涵。知情权一词于是逐渐从新闻界流传到法律界，并被写入宪法和法律。其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公20但知情权的观念和思想的出现要早得多，首先将知情权作为人权提出来是法国，法国1789年的人权宣言第15条规定“社会有权要求全体公务人员报告其工作。”21美国独立宣言的起草人之一的路易斯麦迪逊在1822年8月2日写给WT巴里的信中指出“如果民主政府没有公开信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那22在国际层面上，于1946年首次确认了知情权，联合国第19号决议宣布知情权为基本人权之一，并在1948年的世界人权宣言中做出明文规定，人人享有通过任何媒介、接受和传播信息的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式或选择任何其他媒介。随后，知情权在世界各国逐渐发展起来，其中以美国发展的最为完备。由于知情权与信息公开的关系决定了公众知情权的发展历程总是体现在有关信息公开的法律法规之中。仅有知情权，而没有信息公开的法律制度的保障，公众知情权的就难以实现。因此，知情权的保护往往体现在各国的信息公开制度当中。22一、国外知情权的发展1、美国知情权在二战之前还只是新闻记者的主张和口号，二战后美国的法官逐渐在判例中认可知情权。经过各界的呼吁和努力，美国国会于1966年制定了情报自由法，该法第一项规定美国公民都有获得政府档案和文件的法定权利。这是世界上最具典型意义的有关公众知情权的法律文件。1967年美国制定了信息自由法，这是美国联邦政府各机构公开政府信息的法律。该法规定，政府信息公开是原则，不公开是例外。公众有权了解政府机构的活动情况、政府机构制定的政策、做出的决定、颁布的命令以及对某一问题形成的意见。美国公民享有从政府的档案馆、手稿馆、图书馆、报刊、杂志、电台、电视台、情报所、科研所获得信息，并利用信息的权利。这种权利不受年代的限制，无论有关信息是保存在档案馆里、文献中心的库房里，还是在政府机构的办公室里。1976年，美国制定了阳光下的政府法，该法编入法典的名称是公开会议法。顾名思义，该法赋予了公众对除法定的例外以外行政会议的知情权，这是美国有关政府行政过程公开的法律。美国除了从立法的角度来保障公众的知情权外，作为判例法国家，美国还从判例角度给予公众知情权以保护，典型例子是美国联邦最高法院从1978年的一个判例进而赋予了“公民获得政府信息或源于政府控制的信息的权利”。随着互联网的诞生，美国国会于1996年制定了电子化信息公开法，该法要求各政府机关采用互联网技术向公众公开政府信息。随后，美国各政府机关都相应设立自己的网站，把自己所拥有的信息，根据电子化信息公开法的要求全部及时地放到政府网站上，以供公众自由调取、查询。这极大的保障了公众知情权的实现。美国政府信息公开因此也发生了革命性的变革，由23政府应公民申请提供相应信息，到政府机关主动向公众发布信息的转变。2、法国法国在保障公众知情权方面，于1978年7月制定了行政文书公开法，法国1971年在总理以下设由公务员组成的“行政文书调整委员会”，负责研讨关于公文文书公开的制度。1975年政府又设立法案起草小组，其拟定的法案数次向议会提出，展开讨论扩大影响。1976年政府设立行政文书公开推进委员会，要求其确定公开文书的种类。该法的特点是非公开的文书，除私生活上的秘密以外，记名的文书也不公开；实施机关有国家行政机关、地方公共团体、营造物法人及私法上的法人被委以公共职能的组织等。3、德国在德国，信息公开即知情权，德国联邦基本法的有关条款中有直接体现，联邦议会的立法完全公开，每一次会议都有专门的电视频道直播。其政务公开由专门设置的联邦新闻局和政府的信息机构及时向新闻媒体公布。颇具特色的是其民间设有给政府“信息公开”挑刺的“信息研究所”。其司法公开集中在法院，如听证制度、当事人直接查阅案卷、询问法官，甚至连法院调查当事人的时间、地点都是公开的。4、日本日本早在60年代就有团体提出制定情报公开法的要求，到70年代呼声更高，社团法人“自由人权协会”曾发表公开法纲要。政府1980年提出关于情报提供的改善措施，着手研究情报立法问题。1990年总务厅的情报公开问题研究会公布了中间报告情报公开走向制度化的课题。截止1996年4月，全国的都道府县均制定了有关情报公开的条例，自上而下推动了国家的立法进程。日本情报公开法第1条规定“根据国民主权理念，就行政文书开示的请求权做出规定，依此规定谋求行政机关保有的情报更加公开，使政府的诸项活动向国民的说明责任得到履行，24同时有助于推进在国民正确理解和批评之下的公正、民主的行政”。日本于1999年5月7日制定、5月14日公布关于行政机关保有的情报公开的法律该法令于自公布之日起二年之内由政令确定日期实施。5、韩国宪法法院1989年和1991年分别在两个宪法判例中，判决“知情权”内生于韩国宪法第21条表达自由的保障之中，当政府官员拒绝提供请求文件时，就构成了对知情权的侵犯。韩国于1996年11月制定公共机关情报公开法，于1998年1月1日开始实施，是亚洲国家首先制定并实施信息公开法的国家。韩国的信息公开制度首先在地方公共团体实施。韩国情报自由法第1条规定“保障国民知情权及确保国民对国政的参与和国政运营的透明性为目的”。二、我国公众知情权的发展我国是在20世纪80年代引入知情权的概念，但是对于相当多的公民来说，“知情权”一词仍然是一个比较陌生的字眼。我国在保障公民知情权立法方面也远远落后于世界其他国家。知情权是现代民主政治发展到现代阶段所产生的一项重要的公民权利，是公民实现和维护自身其他权利和利益的重要条件。知情权的主体是公民和社会组织，知情权属于一种请示权，或称“信息公开请示权”，是积极的权利，国家机关要承担义务去满足和保障知情权的实现。知情权既是公民和社会组织的民事权利，也是政治权利，而且是公民的一项基本人权。我国知情权的发展主要是制定政府信息公开制度，政府信息公开制度是一种承认公民对国家政府拥有的信息公开请求的权利，国家对这种信息公开的请求有回答义务的制度。世界各国都用法律的形式对此加以规定，以保证公民的信息获取权，世贸组织也向全体成员国提出了法律公开透明的要求。制定政府信息公开制度既是我国政治体制改革的要求，也是推进我国民主法制建25设的重要内容；既是公民知情权的保障，也是充分合理地利用政府信息资源，提高整个社会的发展效率的前提条件；同时也是维护国家信息安全的重要措施。目前，我国的政府信息公开法还未出台，但令人欣慰的是目前许多省市已经出台了政府信息公开规定，这为保障公众的知情权，为我国政府信息公开法的最终出台奠定了基础。这些地方政府信息公开规定，都吸收了国际信息公开立法的经验，反映了电子政务快速发展的时代特点，注重采用电子政务手段来公开信息。如广州市于2003年1月1日起施行的广州市政府信息公开规定，这是我国大陆法域第一系统规范政府信息公开行为的政府规章。其后有2004年5月1日实施的上海政府信息公开规定、2004年7月1日起实施的湖北省政府信息公开规定以及2004年10月1日实施的杭州市政府信息公开规定等。虽然这些地方政府规章，具有一定的地域限制，不能在全国通用，但是为建立完善的电子政府信息公开制度迈出了艰难的第一步，为保障公众知情权的实现做出了一定的贡献。第二节电子政务信息公开保障公众知情权的要求一、电子政务信息公开的特点随着互联网的普及，通过网站公开政府信息，是大势所趋。我国自1999年开始在全国启动“政府上网工程”，到2000年，已有80的国家部委和各级政府在中国公众多媒体通讯网上设立站点。据统计，我国中央和地方政府注册的网站已达2300多个，其中中央国家机关和国务院有关部门在因特网上建立的网站有52个。23这些网站为政府信息公开提供了便捷的途径。另外，就信息的获取、传播、利用而言，网络比任何一种媒介更简便、有效。信息一旦进入互联网，其利用价值迅速膨胀。基于此，电子政务信息公开更能够保障公众知情权的实现，满足公众的需求。换句话说，政府信息公开是实现公众知情权的前提，26通过政府网站向公众公布信息比传统的信息公布形式更能保障公众知情权的实现。相对于政府信息的传统传播方式而言，电子政务信息公开有以下特点第一，信息传播范围广，政府信息一旦在政府网站上公开，其传播的范围将遍布全球；第二，信息传播速度快，网络信息传播突破了时间和空间的限制，并且以光速在网络介质中传递，传播速度是传统的信息传播媒介所无法比拟的；第三，信息内容更新快，电子政务信息公开不受出版周期的限制，同时信息量丰富，不受版面限制，信息可以随时更新；第四，信息查询方便，通过网络搜索引擎进行搜索，可以快捷的找到所需信息。电子政务信息公开的这些优点，为公众知情权的充分实现提供了保障。二、公众知情权是公众发展权得以实现的基础与前提1、知情权是公民的基本权利在信息时代，特别是在民主社会中，知情权是公民的基本政治权利，是民主政治制度的基石，是公民个人生存权与发展权的一部分，是公民参与国家管理、保护自身利益的前提。电子政务环境下公众知情权主要是指知政权，如知悉国家事务信息和社会生活信息。实行政府信息