论人民币发行权和监督权的法律规制

论人民币发行权和监督权的法律规制用法律的“缰绳”驾驭货币发行的“野马”国际金融危机发生后，全球主要经济体相继进行货币的“竞争性超发”，中国也存在着货币发行“存量较大”、“增速较高”的问题（引自李克强总理2013年5月13日讲话）。货币发行权是国家权力，所以应当通过法律手段的“缰绳”，将货币发行这匹“野马”控制在合理范围内。法定货币发行权的理论。中央银行与货币发行权。1668年瑞典成立了具有现代意义的中央银行瑞典中央银行，世界很多国家是在20世纪上半叶才建立的央行。到1935年，除了巴西和澳大利亚外，主要国家都成立了央行。成立央行的目的在于控制货币存量，防止严重的通货膨胀。央行的主要职能就是稳定物价，如欧盟等国家的央行把CPI增幅锚定在不超过2。从世界经济发展史看，央行对稳定物价的作用非常有限，有时甚至会起到负面作用。例如1950年到1975年的25年间，智利、乌拉圭、阿根廷、巴西、玻利维亚、韩国、越南等国家的货币购买力下降99。25年前存100元取出后，只相当于25年前的1元钱使用。通货膨胀对居民财富的转移作用非常惊人。通货膨胀的主要原因无一例外都是因为超发货币造成的。实践中只有政府垄断货币发行权，才有可能超发货币，超发的货币也才能被人民接受，因为人民没有第二种货币可以选择。原因是政府给货币打上“法币”的烙印，告诉人民这是法定的货币，不接受、不使用这种货币就是违法，会受到惩罚。“法币”就是政府超发货币的“护身符”，使得政府通过货币转移人民的财富合法化。英国统计学家托马斯亨利法勒尔（THOMASHENRYFARRER，18191899）夸张地指出“任何有关法币的法律就其本质而言都有犯罪嫌疑”。政府用法币转移国民财富是较长历史过程及其惯性的结果。发行纸币时，政府告诉人民纸币是有黄金支持的，央行的黄金储备就是货币发行的“紧箍咒”或“缰绳”，它约束着货币发行的规模，纸币就是黄金纸，可以随时把它兑换成黄金。这样人民使相信了政府，接受了纸币。人民习惯了使用纸币后，随着经济的发展，政府为刺激经济发展，取消了金本位，货币发行不再有黄金支持。这时整个金融体系都用纸币的符号记账、计价，到处是一堆堆的纸片，再回到金属币或金本位币时代已经不可能，货币发行逐渐成为没有缰绳的“野马”。古希腊哲学家第欧根尼早就认识到了垄断货币的本质“货币成了政客掷骰子的游戏。”主流经济学家认为人们对央行的作用和必要性估计过高，央行带来益处的同时也带来害处。除了通货膨胀外，经济危机的爆发央行也难辞其咎。因为各国央行往往就靠几个人作决策，如果这几个人判断失误，就要由全国人民乃至全世界人民承担损失。19291933年的“大萧条”和2008年爆发的“金融风暴”，这两次人类历史上最严重的经济危机都是在美国爆发的，也恰恰是成立美联储后爆发的。政府有时候把央行视作自己的提款机，需要钱就让央行开动印钞机。1974年诺贝尔经济学奖得主、英国经济学家弗里德里希哈耶克（FRIEDRICHHAYEK,18991992）认为“在金属货币居于统治地位的年代，政府垄断货币发行就已经够糟糕的了。当纸币被政府控制后，这种垄断就变成了一场不可救药的灾难纸币的出现则让政府获得了一种更为廉价的诈骗人民的方法。”当前全球货币货币发行存在问题。当前全球货币发行的乱象“竞争性贬值”。一些拥有全球主要货币发行权的经济体，在内外部压力下，倾向于采用超常规的财政和货币政策，尤其是大量增加货币供应、人为压低利率和汇率的手段来缓解经济困境。2007年次贷危机后，其国内市场信心不足，导致市场严重的“惜贷、惜借”现象，商业银行派生货币能力大幅下降，美国推出了较大力度的财政刺激方案，美联储也推出了多轮量化宽松操作；在美联储主席伯南克“坐直升飞机撒钱”背景下，仍出现“印钞印出通缩”的奇特现象。欧债危机后，欧元区无力扩张财政，通过欧洲中央银行、国际货币基金组织等实施了一定程度的货币宽松；日本的安倍当选首相后立即实施了其竞选中的设想，即扩大财政刺激、提高通胀目标和启动更大力度的货币宽松，日元汇率也随即大幅下行。新兴国家对发达经济体的做法表示担忧。如果滥用货币发行权，导致货币竞争性贬值，那将对全球经济增长和通胀形势，以及贸易和投资的竞争秩序带来巨大冲击。当前中国人民币发行存在的问题2013年5月13日李克强总理指出“当前货币发行存量较大”、“增速较高”，并且是在矛盾和问题中讲的。中国M2存量呈“加速度”上涨，2000年M2余额约为13万亿元，2008年为475万亿元。而从2009年起M2每年跨越“十万亿”，M2增量4年就突破了50万亿。2013年4月11日央行数据显示3月末M2余额10361万亿元，同比增长157；本外币贷款余额7049万亿元，同比增长160；国家外汇储备余额344万亿美元（附件图表1）。评价人民币发行存在问题牵涉两个方面，一如何评价货币政策的成功还是失败二应该用什么标准通常用第一个角度评价的是主流经济理论给出的答案，它预设人们知道什么样的目标是可取的，因此货币政策应该帮助人们去达到那个目标。单从这个角度去评价货币政策，有理由认为过去十年的货币政策是成功的，如控制了物价的上涨，或稳定了增长等等。如果简单的用“效果”评价货币政策的成败并不合适，因为这些“效果”往往都是短期的，从长期看就未必有那样的效果。并且有理由质疑，这个“效果”对大家都是好的吗也就是说，事实上是不存在对大家都有利的宏观目标。任何货币政策的目标其实都是“幻觉”而已，都是政策的出台提供借口。正确评价货币政策，需要理解货币的本质。货币是交易的媒介，本质上它不能被人为地创造出来，当某种货币政策人为地创造出大量货币时，就扭曲了经济结构。所以，如货币政策大量地创造出货币时，经济结构的扭曲就越严重，这种扭曲往往会暂时地被货币政策产生的“效果”所掩盖。过去十年的货币政策的结果是产生了巨量的货币，经济结构已经或将遭受严重的扭曲，所以不可能有成功的货币政策。第一种以政策效果为评价标准的思路应该彻底摒弃，应该采取的是上述第二种评价标准，即货币政策是否使经济的运行更为健康，也就是货币政策应该服务于经济本身，而非政府的目标。从这个标准看，过去十年的货币政策也不成功，因为在过去十年，经济的自由化程度没有提高，金融管制没有放松，国有金融的垄断地位丝毫没有减弱，反而得到加强，借货币超发，国有金融部门汲取了大量的社会财富，赚取了大量的不义之财。过去的十年中国货币政策很好地维护了国有金融部门的既得利益，民间金融没有得到充分的发展。所以过去十年的货币政策是非常失败的。所以，在2013年5月13日召开的国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强总理在分析当前经济工作形势及存在的矛盾和问题时指出，“在存量货币较大的情况下，广义货币供应量增速较高”。这样一句话是放在矛盾和问题中表述出来的，体现了本届政府对人民币发行问题的自我警觉和反思。中国实际的通胀应该比官方公布的CPI涨幅要高。货币的超发，现在虽然没出现很严重的通胀问题，但不代表以后就没问题。只是中国从印钞到通胀的传导过程太长，这种通胀的潜力还没有完全显现出来。人民币超量发行问题的根源M2呈“加速度”上涨，既同中国的货币政策有关，也同中国开放式加外向型经济发展战略下区域经济的无序竞争及法律规制有关。来自于货币政策方面的根源中国货币政策采取多目标制，第一是保持低通货膨胀，第二是推动经济合理增长，第三是保持较为充分的就业，第四是维护国际收支平衡。很多国家的货币政策采取单一目标制，即把控制通货膨胀作为唯一的目标，而“多目标制”被认为是我国过去十年货币政策的一个特征。但是，货币政策不可能同时实现这些目标，这些目标相互之间存在冲突，如“保持低通货膨胀”和后面三个目标之间相互矛盾。过去的十年中国是以“通货膨胀”换来“经济合理增长”、“较为充分的就业”和“国际收支平衡”。正是宽松的货币政策很大程度上刺激了经济增长，无论是从信贷扩张的程度和物价上涨的程度“低通货膨胀”的目标没有实现（附件图表2、3）。从消费品物价涨幅分析，过去十年中国跟其他金砖国家相比确实不算高，但并不意味着中国的通货膨胀水平比它们低。因为通货膨胀是指信用的扩张程度，而非物价的上涨程度。以物价涨幅来说，其实也不具有可比性，如俄罗斯的消费品生产部门比较落后，更容易受原油价格变动的冲击。在M2的形成过程中主要有两大关键环节一是央行发行基础货币的过程；二是商业银行派生货币过程，即扩张货币使用权过程（商业银行对其负债货币在不断贷出、存入循环过程中的累加）。央行投放基础货币，主要通过以下途径实现再贷款、再贴现、财政借透支、外汇占款。在中国，财政借透支和再贷款曾是央行投放基础货币的主渠道。外向型经济发展战略方面的根源中国人民银行法1995年的颁布与实施，中断了中国央行与财政借透支的关系，中国基础货币投放的渠道，也渐渐由“财政借透支”转为“外汇占款”。随着外汇储备增加越多，人民币投放增长越快，外汇占款日益成为基础货币投放的重要渠道，甚至是唯一渠道。当外汇占款成为基础货币供应的主渠道时，基础货币的投放规模就主要取决于外汇储备的增长速度。外汇储备的增长速度主要取决中国产品的出口。在中国产品源源不断出口背后，除了出口退税的直接补贴之外，更重要的是地方政府主导下，各地资源、环境、乃至生命健康过分让渡的间接补贴。外贸顺差叠加海外游资，让中国外汇储备迅猛攀升。1996年突破千亿美元，2001年起进入大幅增长阶段为2121亿美元，2008年末为1946万亿美元，2013年3月末为344万亿美元。相应地人民币基础货币投放规模的越来越大。区域经济竞争方面的根源在中国M2“加速度”上涨中，政府主导的区域经济竞争和政府主导的高投资下的信贷扩张，已成中国货币创造的主要内生方式。这种货币创造的内生方式，一方面让中国经济快马加鞭地一路狂奔，另一方面也让中国面临不可持续的风险累积。立法方面的根源。对于一个国家经济整体，货币发行的至高无上的权力掌握在政府手上，提高了政策效率，有利于经济发展。但不能因此便忽视其中存在的问题。在经济学上货币超量发行代表着一个国家退货通胀的潜力。印钞代表一种潜力，将产生通胀。从国外经济学统计分析货币M2到通胀的传导过程，可能需要1年时间。在中国这个传导过程通常会长很多。经济的繁荣不是靠货币发出来的，而是人们创造性行为的结果。因此，需要纠正过去十年错误的通货膨胀政策，从制度上杜绝通货膨胀的可能性，使货币、银行与政府脱钩。其中最紧迫的是破除政府对金融体系的垄断，然后逐步建立自由竞争的金融市场，推动金融市场化。人民币发行的立法规制。法定货币发行权和监督权的法理分析。货币发行权是指国家根据具体条件和需要，决定主币和辅币的面值、种类、数额和发行程序的特殊权力。货币监督权是国家权力机关对货币发行主体、客体、流程、结果等的监督权利。货币发行权和监督权是国家主权不可分割的核心部分,也是国家金融安全的重要基础。它事关一个国家全体公民的身家财富和切身利益。货币发行权具有特殊性质货币发行权和监督权是国家主权的一个重要组成部分。发行货币是国家行使主权的一个方面，其他任何国家、地区和国际组织均不得横加干涉。否则将构成对国家主权的侵犯。每个国家都有权发行自己的货币，能否独立自主地发行货币是衡量一个国家是否真正独立的标志之一。货币发行权和监督权一般由国家授予专门机构行使。现代社会各国一般把货币发行权赋予中央银行，或由中央银行发行纸币、财政部发行硬币，或在政府管理下由中央银行发行货币。货币发行权不外由中央银行行使，或由中央银行与政府共同行使，少数情况下授权给商业银行。国家授权以后，任何其他机关、企业、社会团体和个人均不得于涉和侵犯这种权力。货币发行权和监督权有地域限制。一般而言货币发行权所涉及的地域范围仅限于国家主权范围。一国发行的货币只能在国内依法流通，一国不得利用强制手段使其货币在国外流通使用。一国有权拒绝外国货币在本国流通。但有三个例外第一，国内法律规定的例外，如人民币不能作为港澳地区的主币，中华人民共和国中央银行的货币发行权尚不涉及中国主权范围内的港澳台地区。第二，国际法上的例外，如西非国家中央银行发行的货币，依西非国家货币联盟所达成的条约，在贝宁、布基那法索、科特迪瓦、尼日尔、塞内加尔、多哥、马里这7个国家流通。第三，历史原因造成的例外，如俄罗斯中央银行发行的卢布在独联体的一些国家流通。全球代表性国家的货币发行权和监督权配置模式。美国货币的发行机制，宪法规定货币发行权归国会，然后国会委托美联储。美国国会确定美国国债上限，然后美国政府依据这个上限发行债券，把债券收益“抵押”给美联储，美联储依据美国国债的发行量发行货币。欧盟的欧元区欧盟成员国货币发行权不在政府手里。但是欧元危机说明这是一种不成功的尝试。一个主权独立的国家不应该失去自己的货币发行权，而欧元区这样的区域性货币则只能成为一种货币体系的尝试。欧元区继续存在的唯一条件，就是建立欧洲大联邦政府，从而在执行诸如经济救助等行为上不会患得患失，才能实施集中有效的救治，譬如现在的美利坚合众国。人民币发行权和监督权配置方面存在的问题。人民币发行权和监督权的配置模式是，人民银行提出计划，国务院批准发行（实际上主要就是人民银行自己决定），国家最高权力机关批准。这种模式存在的问题是发行监督权利空置，实际上监督不足或没有监督。改进人民币发行权和监督权配置的立法建议。人民币发行方案需要经全国人民代表大会批准，才能实施。国务院不能同时做裁判员和运动员。每年的发行计划需要报经全国人民代表大会批准。建议在全国人民代表大会框架下，设立具有较高权威性、专业性、代表性、独立性的货币发行决策委员会，确定货币发行量和发行方式，以及紧急情况下的货币发行应对机制。每年人民币发行的效果需要由人民代表大会监督和考核。在全国人民代表大会框架下，设立具有较高权威性、专业性、代表性、独立性的货币发行决策委员会和监督委员会，监督货币的发行情况。加强数据立法，以科学真实的大数据来有效地制约人民币发行。经济学不是法学，不能像宪法这样的铁律作为价值判断的基准，政府的经济政策好不好、正确不正确，没有一个确定的参照物可供评价。而数据能够精准地反映事实，动态、全面、科学、真实的经济状况，为评判政府经济行为及其结果提供有力的证据。经济数据有能力反映政府做了什么，花了多大成本，带来多少增长效应、多少通胀效应、多少就业效应、多少民生效应、多少福利改善，进而为消除信息不对称、制约公权的滥用、提升公权的效率提供了基础性证据。数据所反映的经济现实是立体、饱满和精准的，但数据也极有可能被作假，因此，在全球互联网经济进入“大数据时代”的趋势下，需要用法律规范来进一步强化数据的真实性、充分性，特别是强化考核货币发行结果的“大数据”的真实性。为避免政府滥用货币发行权、有效驾驭货币发行这匹“野马”，只有通过国家机器的立法权和强制力进行规制。付件一M2指流通中的现金个人信用卡循环信用额度银行借记卡活期存款银行承兑汇票余额企业可开列支票活期存款个人非银行卡下的活期存款机关团体存款农村存款。二图表12002年2012年中国人民币发行量。22002年2012年M2和GDP变化趋势。32002年2012年GDO增长率及通货膨胀率。主要参考文献1德米塞斯自由与繁荣的国度M,韩光明等译中国社会科学出版社,20002德EJ梅斯特梅克经济法J王晓哗译，比较法研究，199813德罗钱依爱尔德国经济行政法的基本架构J中德经济法研究所年刊，19961997124德罗尔夫斯特博德国经济行政法M苏颖霞，陈少康译，北京中国政法大学出版社，19955美,杰佛瑞布伦南,詹姆斯布坎南宪政经济学之征税权M中译本冯克利等译中国社会科学出版社,19986陆前进，卢庆杰中国货币政策传导研究M立信会计出版社，20067陆前进，朱丽娜我国货币发行机制探讨基于央行和商业银行资产负债表的分析上海金融，2011（7）8陆前进货币银行学教程M立信会计出版社，20039施启扬，苏俊雄法律与经济发展M台北台湾正中书局，197410张千帆,宪法、法治与经济发展M,北京大学出版社,199911赵世义,经济宪法学基本问题J,法学研究,1999512FREDERICSMISHKIN2007THEECONOMICSOFMONEY，BANKING，ANDFINANCIALMARKETS，EIGHTHEDITION，EDDISONWESLEY13LAPORTA，R，LOPEZDESILANES，F，SHLEIFER，A，VISHNY，RW，1997，LEGALDETERMINANTSOFEXTERNALFINANCE，JOURNALOFFINANCE,VOL52，PP1131115014LAPORTA，R，LOPEZDESILANES，F，SHLEIFER，A，VISHNY，RW，1998，LAWANDFINANCE，JOURNALOFPOLITICALECONOMYVOL106，PP1113115515LEVINEROSS，NORMANLOAYAZTHORSTENBEEK，FINANCIALINTERMEDIATIONANDGROWTHCAUSALITYANDCAUSES,，JOURNALOFMONETARYECONOMICS，AUGUST，VOL46，2000，PP317716HALEY,JOHN,1978,THEMYTHOFTHERELUCTANTLITIGANT,JOURNALOFJAPANESESTUDIES,VOL42,PP359390作者简介张斌，男，1968年8月19日出生，籍贯吉林省长春市，金融管理学博士、法学博士，3级律师、高级经济师。中国法学会会员，中国法律咨询中心风险管理专业委员会主任委员。北京中关村科技创业金融服务集团有限公司风险管理总经理（北京市第一家由市政府主导、市财政出资的为科技企业提供金融服务的公共事务性质的金融平台类型的国有企业）。研究领域宏观经济，金融的法律风险，金融战略，区域经济，资本管理。主要作品1中国法学会部级课题主持人（2012年度239号）。2论成立与中关村区域经济发展相匹配的融资平台的必要性经济视野