文书档案管理_纲要1创新

文书档案管理文书档案管理内容纲要导言文书档案管理课程是文秘专业的必修课程。在现代社会，任何一项专业工作都需要科学理论指导。文秘专业的核心理论是秘书学和文书学，相关理论有行政管理学、档案学等等。文书档案管理的学科基础是文书学和档案管理学，课程内容属于文书学与档案管理学结合的产物。课程名称“文书档案管理”是一个偏正短语，其含意是“文书档案的管理”，属实用知识类课程，主要讲授文书档案的基本概念、管理知识和操作规范，我国文书档案管理工作的基本程序和一般原理，以完善文秘专业人员的知识技能结构。第一章文书与档案要了解“文书档案”，必须先认识“文书”和“档案”。第一节第一节文书的概念文书的概念一、文书的概念“文书”一词，早在两千多年前的西汉时期就已出现，贾谊过秦论有“禁文书而酷刑法”句，是现今发现最早使用“文书”的例子。“文书”的概念是发展的。在我国古代，“文书”的含义丰富多样指图书；指公文、案卷；指字据、契约；指书札；文章和书法的合称。此外，文书还是弹词的别称。现代“文书”有两种含义。一是指物，即指人们在社会实践中为了记载、凭证、公布和传递的需要，以文字方式在一定书写材料上表达思想意图的一种书面记录。这是现代文书的一般含义、通用义。二是指人，指机关单位、团体和军队的办公室中承担文字材料和信息处理工作的文书工作人员，简称“文书”。在基层单位，有时是职务名称。这是文书的特殊含义。“文书”是文书学最重要的概念。在现代，文书主要指“物”（书面文字材料），有广义和狭义之分。广义的文书，指人类在社会生活中产生的一切文字书面材料。包括务实的和务虚的，用于公务活动和私人活动的，有固定程式的和随意书写的。有多种多样的符号形式、制作方式。狭义的文书，仅指在公私活动中使用的、有固定格式的文字材料。本课程所说的“文书”限于这一意义。具体定义各家不同，本课程所用教科书的定义为文书是行为主体在社会活动中为一定目的而形成和使用的、具有特定格式的应用性文字材料。简言之，文书是行为主体在社会活动中形成的应用性文字材料。该定义的内涵文书是文字材料的一种。与图书、报刊、档案一样，是从属于“文献”的种概念。从文书的实际看，这里的“文字”不限于“语言的记录符号”，应理解为“书写的痕迹”，即除声音和活动影像之外的文字、表意符号、图表图形和标记等记录方式。文书有特定的格式和明确的授受关系。文书具有应用性，属应用文范畴。对“应用性”的理解不能太宽泛，应用于具体事务的文字材料才是文书。文书有很强的目的性和针对性。与一般图书报刊不同，文书是处理具体事务的工具，有明确的“办事”目的，有特定的对象和明确的作用范围。文书是行为主体在社会活动中自然形成的，是行为主体处理具体事务的自然结果。这里的“行为主体”指文书的责任者、发布者，即文书的“作者”，又叫“行文名义”。它可以是机关、企事业单位、群众团体，也可以是个人或家庭。“行文名义”才是文书的真正作者，而执笔写作的人倒未必是“作者”。所以，文秘人员不是公文的作者。二、文书的本质属性文书有政治性、机密性和知识性等一般属性，其本质属性是现实执行性。（P7）现实性。文书是“现实”的。行为主体的现实活动是文书产生的根源，文书的目的是解决现实问题。执行性。文书是“必须执行”的。文书是行为主体依据法定权利和责任处理事务的工具，受国家法律保障，必须被执行。现实执行性。文书的“执行”有一定的有效期。工作完成或问题解决，文书的执行即告终止。三、文书的特点文书在人类社会活动中的使用极为广泛，品种繁多。概括地说，文书的特点主要有三个方面1、法定的作者。所谓法定的作者，即发文的名义。指依据法律和有关的条例、章则、决定等成立的，并能以自己的名义行使法定的职能权利和担负一定的任务、义务的机关和组织。这些法定的机关与组织可以在自己的职权范围制发相应的公文。以机关领导人名义发布的公文，代表了其所在的机关、单位，因而也是法定的作者。享有公民权的个人是私人文书的法定作者。2、法定的权威和效力。文书的法定权威和效力，来源于法定的作者和其法定的权利，如果不具备或者超越了这种法定性，也就失去权威和效力。3、特定的程式。程式，即规程法式。文书，特别是国家行政机关的公文，具有规范的程式，包括使用文书的种类和格式及文书的处理程序。文书的特定程式是文书在形成过程中的特点。四、文书、文件、公文文书、文件、公文是文书学中既有联系又有区别的三个常用术语。“文书”一词最早见于西汉，“公文”一词始见于东汉末年和三国时期，而“文件”一词大约在清末才出现。在多数情况下，文书、文件的同义语；公文是文书（文件）的一类，如“公务文书”“私人文件”。文书（或文件）与公文的关系比较清楚，文书与文件关系则复杂些，主要是对于二者的外延大小有不同看法。一种意见认为，文书的外延大于文件。理由是文书既包括一般意义的文件，还包括簿册、报表、台帐等等。另一种意见认为，文件的外延比文书大。理由是文书通常指书面的文字材料，而文件还包括非文本的、非文字的材料，如音像文件、电子文件。现在一般不以外延、载体形式区分文书、文件。随着现代社会文书制作材料的扩展和记载方式的变化，文书和文件的内涵和外延都在变化。文书既指“物”（文字材料），也指“人”（职务）。而文件仅指“物”。在指“物”的时候，文书是不可数的集合概念，不能以数量词修饰。文件是可数的具体概念，如某一份或若干份文件。使用习惯上的区分。在“中央文件”“红头文件”“一号文件”“文件袋”“文件柜”中均不说“文书”。在“文书工作”“文书人员”“文书档案”中均不说“文件”。第二节第二节档案的概念档案的概念“档案”是档案学最重要的概念。文书处理完毕，经过整理归档，便成为“档案”进入一个新的运动过程。我国的档案产生很早，几乎是随着文书的产生而产生，保存起来的文书就是档案。在“档案”一词产生之前，历史上各朝代档案的名称不同。商朝时称为“册”，周朝时称为“中”，秦汉叫“典籍”，魏晋南北朝叫“文书”、“文案”，唐宋以来叫“文卷”、“案卷”、“案牍”。档案一词是由“中”、“册”、“文案”、“案卷”、“案牍”、“档子”演变而来的。从现有文献看，“档子”、“档案”作为口头词汇可能出现于明代或更早一些，作为书面语言则出现于明末清初。一、档案的概念人们在社会实践中对档案这一事物不断加深认识，逐步形成了关于档案的完整概念。但具体的表述各有不同，差异主要在于“属概念”，主要有“文件”、“文书材料”、“历史记录”、“文献”等。如果联系“文书”概念，档案的定义可以简洁地表述为档案是机关、组织和个人在自身的社会活动中形成，经过系统整理，作为历史记录保存以备查考的文书。这一定义的内涵有以下几点档案是由文书转化而来的，是文书的另一种存在形式。文书转化为档案一般要具备三个条件第一，办理完毕的文书才能作为档案保存；第二，对日后实际工作和科学研究活动有一定查考利用价值；第三，按照一定的规律集中保存。档案就是经过整理归档、集中保存起来的文书。文书是档案的因素，档案是文书的组合。档案是各机关、组织和个人在其自身活动中形成的。文书的作者未必就是档案的形成者。档案的形式是多种多样的。文书的物质存在形式决定了档案的物质形式。随着科学技术的发展，档案的形式还会发生变化。档案是保存备查的原始记录。文书是行为主体在自身的职能活动中形成的，由文书转化而来的各种转化而来的档案就是人们社会活动的原始记录，是历史的真迹和凭证。二、档案的性质档案与文书一样，具有政治性、机密性、知识（信息）性等一般属性，其本质属性是原始记录性。（参见教科书P8）档案是历史的原始记录，这首先是由档案的前身文书的形成特点决定的。文书产生于行为主体的社会实践，是这种实践的“连带产品”，是人类社会活动的直接记录，从内容到形式都打上了鲜明的时代印记。其次，还决定于档案的形成特点。文书是随着人的实践交错地陆续地产生的，信息难免“散乱”，而经过整理转化为档案，就成为一个有机的信息系统，历史得以清晰地“记录”和保存。因此，在一定意义上，档案比文书更系统地反映历史的原貌，是最真实、最可靠、最宝贵的史料。原始记录性不仅使档案区别于图书、报刊等，也区别于文书。三、档案的特点1信息的系统性。档案是对有关文书、信息材料进行系统整理以后形成的，不经过系统整理的零散的信息材料，不能以其为档案。档案要经过整理分类，并按照一定的规律和方法组合起来形成案卷或案盒，以便于保管和查找利用。2保存的选择性。不是所有的文书材料都能转化为档案，必须是日后有查考利用价值的文书，才能转化为档案。因此，对文书材料的鉴别、选择就成为档案的一个重要特点。另一方面，这种鉴别和选择必须保持历史的原貌，保持原始的记录性，不可修改添加或者缩减，这就同其他图书、资料、情报有所不同。四、档案的价值和作用（一）档案的基本价值1凭证价值档案是原始记录，是历史的真凭实据。档案真实地记录和反映了当时人们的思想和活动，是历史的真迹，可靠性强，因此，具有不容置辩的证据作用，往往具有法律效力。2情报价值档案是以往社会活动以及各项工作的经验成果，对于现实工作的查考、总结经验和科学研究、历史研究都有着极其重要的参考作用。档案保存的年代愈久，也就愈珍贵，对科学研究和历史研究的价值也就愈大。（二）现实作用基于档案的两大价值，档案在现实生活中的作用是多方面、多层次的，主要有三个方面的作用1现实工作、社会活动的查考依据。2历史的凭据。3科学研究的基础和条件。五、档案的分类按不同标准，档案有多种分类。习惯上，人们首先把档案分为文书档案、科技档案、专门档案三类。严格地说，这种分类并不科学。根据通用程度，把所有档案分为普通档案、专门档案两大类。普通档案由通用文书转化而来，专门档案由专用文书转化而来。文书档案，就是由通用文书转化而来的、反映一般管理活动的普通档案。按档案形成者分类，有国家机关档案、党派团体档案、企业单位档案、事业单位档案、名人档案。独立的社会组织（立档单位）是区分档案全宗的依据，社会组织的类型是建立全宗群的依据。按档案内容性质分类，有立法档案、行政档案、诉讼档案、军事档案、外交档案、经济档案、科技档案、艺术档案、宗教档案等等。这种划分对人们从不同角度检索利用档案有意义。按档案载体形式分类，有石刻档案、泥版档案、甲骨档案、金文档案、简牍档案、缣帛档案、纸质档案、纸草档案、羊皮档案、蜡版档案、棕榈叶档案、桦树皮档案、胶片档案、磁带档案等。按信息记录方式分类，有文字档案、图形档案、音像档案。音像档案又可分为照片、录音、录像、影片档案。这些档案的保管技术要求各有不同，这种划分可以有针对性地保护档案。按档案所属时期分类，有古代档案、近代档案和现代档案。古代档案和近代档案又统称历史档案。在我国，对国家全部档案作如下划分第三节第三节文书与档案的关系文书与档案的关系文书与档案是具有密切联系、但性质不同的两个事物。一、文书与档案的联系和区别“文件生命周期”理论可以较好地说明文书与档案的联系与区别。1、联系就实体来看，文书、档案所指的是处于不同运动阶段的同一类事物。文书是档案的前身，是档案的基本来源；档案是文书的变身，是文书的主要归宿。“立卷归档”是文书与档案的接合部。古代“文、档不分家”，民国政府试行过“文书档案连锁法”，新中国实行“文书部门立卷”制度。这些都表明了文书与档案的天然联系。在当代科技革命的推动下，办公自动化、信息网络化、文档一体化、档案管理计算机化等趋势热流涌动，将进一步增强文秘工作与档案工作的联系。2、区别文书与档案的主要成分都是文字材料，但两者又有区别。“立卷归档”是文书与档案的分水岭。文书是现实的；档案是历史的。文书并不是全部转化为档案；档案还包括不属于文书的资料。文书是社会生活进行中正在运行使用、未经整理归档的文字材料；档案则是工作完毕之后停止运行、且经过整理归档的文字材料。文书产生于正在进行的工作之中或工作刚刚完成之后，与现行工作密切相关，是必须遵循的依据；档案则产生于某项工作全面结束之后，是以往工作的历史记录，只对今后起参考或凭证作用。文书主要用于传播组织意识、实施组织职能，及时地发挥实际功用；档案则是既往工作活动情况的信息储存，它的功用在于事后供人们参考。二、文秘工作与档案管理的关系文秘工作与档案管理既有区别，又有紧密联系，难以完全区隔。在古代，秘书工作、文书工作与档案工作往往由同一个结构掌管，负责撰拟、处理文书的官员，一般都兼有整理、保管档案的责任。直到唐代，文书工作与档案工作才开始分离，但分工也不是十分明晰。在现代，人们认识到秘书工作、文书工作、档案工作的属性不同，文书学、档案学各自成为独立学科，各有不同的研究对象。但是，在机关工作中，不仅秘书工作与文书工作难以截然分开，而且不可能把档案管理完全推给独立的档案馆，仍然在机关内设档案室。文书，是联系秘书工作、文书工作与档案管理工作的主要媒介。秘书学、文书学、档案管理学，都研究文书，都研究怎样利用文书为工作服务，为社会服务。三者形成了既有各自的侧重又有相互交叉的状况。第二章文书档案的起源和流变文书档案作为人类社会特有的一种文化现象，源远流长。尤其是在中国这样一个文明古国里，文书档案不仅有它辉煌的昨天，而且是蕴藏极为丰富的传统文化宝库。第一节第一节文书档案的起源文书档案的起源文书档案是人类文明的产物，又是人类文明最重要的载体。文书起源于原始记事。记述手段从原始的口耳相传，到结绳、刻契，再进化为图画文字，具有“保存”记忆，“固定”事实的功能，是文书档案的萌芽。可以想见，在远古，文书档案的成形经历了一个漫长的历史过程。它的诞生有三个重要条件文字的发明国家的产生商贸的发展真正意义上的文书档案是一种文字记录，一直到原始社会末期文字的出现才使正式档案的产生成为可能，也就是说，文字的产生是档案产生的前提条件。公元前3200年左右，两河（幼发拉底河和底格里斯河）流域的苏美尔人发明了最早的文字，称为楔形字或钉头字，有意符和音符。楔形字在不同时代书写不同的语言，并传播到周围的民族。古代巴比伦人、亚述人、波斯人等都曾使用这种文字。关于我国文字的出现，曾有“伏羲造字”、“仓颉造字”等等说法，现在一般认为，殷商甲骨文是我国最早的文字。当代的考古发现表明，距今约六千年的仰韶文化中的原始陶文是我国文字的源头。根据周礼、尚书等古籍记载，我国原始社会末期已产生了最早的文书和档案。原始先民的“刻契”（木契）可视为我国文书的萌芽。文字的产生发明扩展了人类交流、传播信息的手段，国家的产生，使文书档案的运用更为广泛，管理更加规范，而商贸的发展，则促使文书档案走向民间，走向大众，文书便有了公、私之分。第二节第二节文书档案的流变文书档案的流变一、我国文书档案的载体沿革甲骨档案金石档案简牍档案缣帛档案纸张档案机读档案甲骨文书是刻写在龟甲和兽骨上的文书。1899年，清朝国子监祭酒、金石学家王懿荣在北京的药铺中偶然发现被当作药材的“龙骨”（即龟甲）上刻有符号，经研究确定它是一种古文字。这些出土于河南安阳小屯村（商王盘庚迁国人于此，建立都城）的“龙骨”有十五万多片，流散于世界各地，共约有五千个甲骨文字。金文文书是铸在金属器皿上的文书。商朝时人们已经掌握了很高的青铜冶炼和铸造技术，用于祭神、祭祖的青铜器上常常镌刻文字，称为“铜器铭文”，又称“金文”或“钟鼎文”。金文文书记载的都是重大史事和天子的训诰，保存以昭示后人，这样便形成了金文档案。石刻档案是镌刻在石碑等的文书，所谓“勒石纪事”。与金文档案一样，石刻档案的内容也多为封禅纪念之类，它们虽然不是文书档案的主体，但历朝历代都有。简牍文书是刻写在竹片或木片上的文书，主要用于记事。刻写在竹片上的称竹简，也称简策、汗简、简册、杀青；刻写在木片上的称木牍、版牍。简牍文书在纸张普遍使用之前曾长期流行。东周及春秋战国时期，公文书写材料增多，开始用缣帛（丝织品）制作文书。人们把缣帛文书折叠起来，或用木棒为轴把帛书卷起来，卷成一束、一轴，叫“案卷”、“卷轴”，就是缣帛档案。二、各时代文书档案发展概略（一）奴隶制时代的文书档案奴隶制的夏、商、周时期，是我国有文字记载的最早的国家形成时代。国家在管理活动中，形成了大批的策命、法典、文告、盟辞、契券等文书档案，是古代文书档案中最宝贵的部分。目前尚未发现夏朝文书档案的原件，但尚书等古籍收录了禹贡、禹誓、禹禁、夏箴、甘誓、教稷、胤征、五子之歌等八篇夏代文书。商朝的文书档案相当丰富。由于国家事务增多，商朝有了各类秘书人员，更重要的是有了成熟的、能完整地表达思想的甲骨文字，产生了甲骨文书、简牍文书和金文文书。西周的文书，在载体上仍然以甲骨文书、简牍文书、金文文书为主，但文书的种类、数量均比前代有所增多。西周建立了我国历史上最早的中央档案机构天府。西周的重要文书，除正本之外，大都录制有副本多份。正本收贮于天府，其余副本分别保存于“太史、内史、司会及六官”处，这是我国文书档案工作中副本制度的起始。东周及春秋战国时期，公文书写材料增多，开始用缣帛（丝织品）制作文书。在西汉蔡伦发明造纸术之前，缣帛和简牍是文书档案主要的载体材料。从文书种类上来看，奴隶制时代的文书主要有典、命、诰、训、誓、质剂、盟书、事书、丹书、丁籍、谱牒、版图等种类。值得注意的是，这个时期已有了文书档案制度的萌芽，文书的制作、署名及编号归档都有了初步的规范，为后来的文书档案工作打下了一定的基础。（二）封建时代的文书档案经过了东周及春秋战国时期的过渡，秦始皇建立统一王朝，中国进入了封建社会。在两千多年漫长的历史岁月中，随着社会的发展和时代的演进，文书档案也日趋丰富，以至于卷帙浩繁，难以数计。秦汉魏晋时期，文书档案发展迅速。秦朝在统一文字、统一货币、统一车轨、统一度量衡的同时，明确了掌管文书的部门及人员，推行了文书用字、避讳、校勘、用印、传递、收发登记等一系列制度，在文书种类上改“命”为“制”，改“令”为“诏”，初创了“奏”、“议”等种类，在文书制作及运行上有了明显的进步。汉魏时期，文书档案的载体发生了根本性的变化。由于“缣贵而简重”，人们开始寻求一种价廉易得、书写方便的材料来代替简牍和缣帛。西汉时就出现的纸较原始，数量也少，未普及。到了东汉，蔡伦改进了造纸术（公元105年），制成了植物纤维纸。但是，用纸张代替缣帛为书写材料，却是东晋末年的事。当时的豪族桓玄规定用纸张代替简帛为文书书写材料，自此，纸张成为日常公文的主要制作材料，完全取代了使用一千多年的简牍。汉魏六朝的文书种类有了较大发展，主要有制、诏、敕、策书、告谕、令、玺书、议、奏、章、表、疏、上书、对策、檄、移教、封事等之类，文书的避讳制度、起行“抬格”制度、用印制度、签署制度等都得到了进一步强化，文书档案有了基本完善的规范。唐宋时期是我国文书档案发展的高峰期，文书档案也更为丰富、成熟。唐王朝皇室中有专门撰制文书的幕翰林学士、中书舍人，各州、县都有掌管文书的幕府、主簿、书记，文书档案工作形成了严密的系统。唐王朝继承并发展了先朝的文书规范，形成了文书撰拟制度、封驳制度、签押制度、判署制度、用印制度、折叠制度、传递制度、催办制度、移交制度、保存制度、保密制度及贴黄、引黄制度，使文书从制作到运行到保存都有一系列的制度保证。宋代沿袭唐代的制度规范，在文书种类上更为繁多，出现了制、诏、诰、敕、册、御札、德音、口宣、批答、札子、敕牒、部符、榜文、堂帖、告身、照札、宣札、印纸、头子、疏、申状、表、封事、上书、移、关、刺、牒、谘、密白等几十种文书。宋代非常重视文书的归档编纂，从中央到地方各级官府都普遍设立“架阁库”，存放文书档案，派专人负责管库，并利用文书档案资料编纂了宋大诏令集、赦书德音、神宗御批、元祐诏旨、大观诏令等典籍。元明清三朝的文书档案在继承的基础上又有发展。元朝除有类似唐宋的文书档案管理系统外，还专门设置了蒙古翰林院，设翰林院学士承旨、侍制等官员，负责拟制、翻译文书，在皇帝各部门及地方政权中设令史、掾（YUN）史、书吏、典籍、照略案牍、提控案牍等官员掌文书档案，在文书档案的管理上增加了翻译缮写制度、当面交卷制度、周年交案制度、办理程限制度，朱销文簿制度等，使文书档案的管理更加严密。明朝设通政使司专管文书档案，创立了题本和奏本为新文书种类，并屡禁繁文，将“贴黄”改变为文书内容摘要制度，加快了文书的运转，使文书的处理进一步完善。清朝设内阁为执掌文书档案的最高机关，所属典籍厅、满本房、汉本房、蒙古房、诰敕房、稽察房、批本处等分掌文书档案的各项事宜，设通政使司接收各省文书，在文书处理上增加了递呈、初阅、录副、发抄、议复、传宣、存记、催办、归档、密奏等制度，使文书档案的运行程度更加严密完善。（三）民主革命时期的文书档案民主革命时期，中国大地存在着不同性质的政权，这一时期的文书档案也出现了截然不同的状貌。南京国民政府为维护其统治，也很重视文书档案。先后颁布了公文程式条例、公文用纸式样的训令、公文革新办法、公文改良办法、文书处理竞赛实施办法纲要等规定，文书种类有令、呈、批、咨、函、训令、指令、布告、手谕、牌示等。南京国民政府的文书档案仍存在着浓厚的封建色彩，称“老爷”、“大人”、“卑职”、“贱职”，开头结尾有“奉”、“伏乞”、“饬遵”等套语，字句艰涩难懂，而且文牍泛滥，办理繁琐。中国共产党在革命斗争中创立了体、用全新的文书档案。在“五四”新文化运动的推动下，中国共产党及人民政府的文书，用白话文，加标点符号，与旧文书完全不同。在文书种类上，完全脱开封建文化的窠臼，创立了宣言、纲领、章程、计划、通告、通知、命令、训令、通令、条例、决议案、指示信、报告、请示、批复、布告、决定、公函等几十种新型文书。在文书档案制度上，先后制定了文件处置办法、公文程式方案、简明公文程式、公文程式改革令、公文处理暂行办法等一系列规定，推动新型文书档案的不断发展。在艰苦的战争环境，中共中央还设立了档案库“中央文库”，将文书材料分四类九项十三部（1最高决议；2一般决议；3对外宣言；4个别指示；5对共产国际的报告；6中央同志的意见；7组织部及秘书处各种文件；8刊物；9秘委妇委民委文件；10特委及军委文件；11反帝文件；12烈士绝笔；13政治局与常委会会议记录）进行整理归档，建立了科学有序的文书档案管理规则，保存了珍贵的文书档案，为新中国的文书档案奠定了坚实的基础。（四）社会主义革命和建设时期的文书档案中华人民共和国成立后，文书档案的发展进入了全新的时期。建国四十多年来，党和政府非常重视文书档案工作，先后发布了中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作的暂行条例、中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法、国务院和所属各部门行文关系的暂行规定、关于公文名称和体式问题的几点意见、国家机关文书立卷工作和档案工作暂行通则、中国共产党机关公文处理条例、国家行政机关公文处理办法、中华人民共和国档案法等一系列法律、法规，完善了文书档案工作制度，使我国的文书档案走上了规范化、系统化、科学化的正确轨道。目前，我国在文书工作中形成了齐全、合理的文种，简明实用的程式，较为完备的文书档案工作制度。第三章文书工作概述文书工作通常也叫文书处理工作，主要是指公务文书的形成、处理和管理的程序、手续等。一个机关的组织或办事机构，围绕公文的形成、处理与保管工作，需要有一系列的工作环节，形成一个运转流程，在这一流程中所做的一切工作，都是文书工作。第一节第一节文书工作的内容和任务文书工作的内容和任务不同的机关、不同的时期，文书工作的具体内容是不一样的；不同类型的公文，也有不同的程序和手续，如专用公文，其处理过程直接关系某种业务的完成，方式较多，也较特殊。这里所说的文书工作主要是以国家行政机关通用文书的处理工作为主。一、文书工作的内容文书工作主要包括三大环节，即公文的形成、公文的处理和公文的管理。公文的形成是文书工作的前提环节；公文的处理是文书工作的中心环节；公文的管理是文书工作的归结环节。前提、运转处理、归结正是公文产生、发展、终结的一个有规律性的完整过程。文书工作的具体内容主要包括（1）公文的草拟、审核、签发、复核、登记和分送；（2）公文的缮印、用印、登记、分发（包括传递）等；（3）公文的签收、登记、审核、拟办；（4）批办、承办、催办、注办等；（5）会议、汇报的记录与整理；（6）公文的平时归卷、提供借阅与保管；（7）公文的系统整理与归档；（8）为领导人准备有关资料；（9）文书的机要保密；（10）完成领导人交办的其他文书工作事项。二、文书工作的任务文书工作的基本任务是根据工作的需要和客观实际，高质量地形成机关的公文，科学地组织和准确地处理机关的公文，有秩序而安全地进行公文运转，完整妥善地保管公文，正确地发挥公文的作用，有效地推进机关工作，为领导工作服务，为社会主义现代化建设服务。第二节第二节文书工作的原则和要求文书工作的原则和要求一、文书工作的原则国务院发布的国家行政机关公文处理办法（2000年）指出“公文处理应当坚持实事求是、精简、高效的原则，做到及时、准确、安全。”“公文处理必须严格执行国家保密法律、法规和其他有关规定，确保国家秘密的安全。”根据上述精神，文书工作的基本原则应该是坚持实事求是、反映客观实际；精简公文，反对官僚主义、形式主义和文牍主义；注重实用，高效率地做好文书工作。二、文书工作的要求文书工作的具体要求是准确、及时、安全、保密。要做到严肃认真、一丝不苟，不能粗枝大叶，不可出现紊乱和错漏，以免给机关工作带来麻烦和困难，以至造成严重损失。文书处理要及时、迅速，反对拖拉、积压和迂缓，注重时效，讲究效率，不搞公文“旅行”。要做好协调催办工作，防止误时误事。有些公文宜减少手续，避免人为地制造迂回和曲折过程。文书处理要做到安全、可靠，确保国家机密。要保护好公文，使之不丢失、不损坏。要严格执行保密制度，防止失密泄密。保守机密，慎之又慎。第三节第三节文书工作的机构和领导文书工作的机构和领导文书工作主要是对本机关进行负责，是为本机关的领导工作和业务工作以及各项公务处理进行服务，由内设的文书工作的机构进行管理。档案工作，根据统一管理的原则，设置全国规模的档案工作机构进行管理，各机关的档案，由机关设立档案室集中统一管理；各机关形成的需要长远保存的档案和历史档案，由国家设立各级各类档案馆，分别进行集中统一管理；全国的档案工作，由各级档案事业管理机构统一地、分工负责地进行指导和监督。一、文书工作机构文书工作的领导机构是各级党政机关和负责人；管理机构是各级党政机关办公厅（室），并设立文秘部门或者配备专职人员负责文书处理工作。文书工作担负的不是机关的某一项专业职能，而是综合职能，因此，文书部门是机关综合机构即秘书部门的一个组成部分。机构的设置大体有两种情况第一，对一些较大的机关来说，由于他们的文书处理工作任务比较繁重，而且某些环节又具有专门的业务技能，则设立专门的文书工作部门，如“文书处”、“文书科”等，归机关办公厅（室）领导。这里要指出的是，文书处理工作不仅仅由专业部门负责，机关的领导和其他职能部门也会承担一部分文书处理的任务。第二，对于一些较小的机关或者基层单位来说，由于文书处理工作的任务较少，就没有必要成立专门的文书工作部门，一般只在办公室设立一两个专职或兼职的文书工作人员。文书部门的任务主要是形成文书、处理文书和保管文书。二、文书工作的组织领导文书工作主要是对本机关负责，为本机关服务，文书部门主要接受本机关的领导，但也不排除上级文书部门对文书工作的指导。一般地说，对文书工作的领导、指导关系可以从以下几个方面分析第一，从全国来说，中央办公厅、国务院办公厅分别负责领导和指导党和政府系统的文书工作。这种领导和指导主要是通过制定和发布有关的条例、制度和办法，作有关的指示和决策，负责召开有关的会议等形式和途径对文书工作进行业务上的指导。第二，从一个机关来说，文书工作由本机关的秘书长或办公厅（室）主任负责领导。其主要职责是对本机关文书工作的任务和文书工作的组织工作，提出全面的工作计划和实施方案。总结本机关及其所属单位文书工作的经验，推广先进典型，发现问题，及时纠正，并提出改进的意见和办法；根据中国共产党机关公文处理条例和国家行政机关公文处理办法设计文书规格，制定机关文书工作规范，促进文书工作科学化、规范化、制度化；组织购置文书工作设备，促进文书工作的办公自动化；指导、帮助机关各部门专职、兼职的文书工作人员提高业务水平。第三，从上下级机关的关系来说，上级领导机关的办公厅（室）有责任对其所属的机关单位的文书工作进行业务上的指导。第四，由于文书工作与档案工作有着密切的联系，因此，机关档案部门有责任按照档案工作要求对机关各部门的归档文书整理分类及归档工作进行指导监督和检查。第四章文书的形成第一节第一节文书的种类文书的种类一、文书种类的划分和选用文书种类简称文种。（一）文书种类划分的意义1、适应组织管辖范围和职能，保证机关工作有序运转。2、适应不同的行文关系，保证文书处理正确、及时。3、反映不同文书的写作规律，实现文书写作规范化。（二）划分的标准和类别按不同的标准，文书可有多种不同的分类。1、按文书的形成主体划分，有公务文书和私人文书两大类。文书的公私之分，在我国古代已见端倪。（1）公务文书公务文书是指法定机关、团体和组织为处理公共事务而形成和使用的文书。简称“公文”。国家行政机关公文处理办法（教科书附录一）第一章第二条对公文下的定义是“行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。”按公文的法定性质分类，有法定性公文、非法定性公文两类。法定性公文是国家规定使用的公文。我国的法定性公文在不同时期略有更易，目前，国家行政机关的法定性公文为13种，执政党中国共产党机关的法定性公文为14种。非法定性公文范围极广，包括法定性公文之外的所有应用文种类。公文的作用指导工作。规范行为。联系公务。凭据备忘。宣传教育。（2）私人文书私人文书指个人、家庭（或家族）在社会活动及处理私人事务中形成和使用的文书。其中包括随生命历程自然形成的文书（如出生证、身份证等），在教育、工作和生活中形成的各种文书，以及创作材料。在我国，文书学的研究对象主要是公务文书，以及著名人物的私人文书。2、按文书的使用范围划分，有通用文书、专用文书、常用文书和杂体文书等四类。（1）通用文书通用，即在一定范围内普遍使用。文书“通用”的前提，是标准统一、体式规范。国家行政机关公文格式（中华人民共和国国家标准GBT97041999）、国家行政机关公文处理办法、中国共产党机关公文处理条例等法规性文件对我国党政机关的通用文书做了明确规定，因此，通用文书又称法定文书。目前，国家规定的行政机关通用文书为13种，党的机关通用文书为14种。如命令（令）、决定（决议）、通知（指示）、通报、请示、批复等等。（2）专用文书专业部门的业务活动中形成和使用的文书，具有专业性、专用性。如经济文书、科技文书、司法文书等等。由于当代社会活动分解细致，因而其具体品种繁多。（3）常用文书指未纳入“法定文书”范围、国家未规定其体式标准的经常使用的其他文书。如规章类的条例、办法、章程，事务类的计划、总结、调查报告、简报等。（4）杂体文书除上述三类之外的文书，主要有书信类、礼仪类。如证明书、意见书、聘书、介绍信、慰问信、贺信（电）、请柬及各类致辞等。3、按文书的来源划分，有外发文件（发文）外来文件（收文）内部文件4、按行文关系划分，有上行文平行文下行文5、按文件密级和阅读范围划分，有秘密文件（密级绝密、机密、秘密）普通文件公布文件6、按文书的功用划分，有法规性文书、指导性文书、报请性文书、知照性文书、契约性文书、记录性文书、计划性文书、礼仪性文书等。（三）文书种类的选用1、依据机关权限选用2、依据行文关系选用3、依据发文目的选用二、通用文书即法定文书。国家行政机关公文处理办法规定了13种命令（令）适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。决定适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。通告适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项。通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。通报适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。报告适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。请示适用于向上级机关请求指示、批准。批复适用于答复下级机关的请示事项。意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。会议纪要适用于记载、传达会议情况和议定事项。第二节第二节文书的体式文书的体式体式，指文章的体裁和格式。文章的体裁即文体。文体是文本构成的规格和模式，属于形式范畴。文体是历史积淀的产物，它反映了文本从内容到形式的整体特点。任何文体都同其一定的表达内容相适应，每种文体都具有某种对现实社会内容的表达功能。新文体的产生依赖于新的历史环境，然而文体一经形成和确定，又会反作用于表达内容，对它具有一定的制约和要求。文体有多种分类。一般分为政论文体、科学文体、文艺文体、公文文体、广告文体等几类。各类文体在运用语言表达内容时，各有不同的特征。一、文书的文体公文文体是表达领导意图、传达政务信息、反映有关情况的，要求格式规范，表达方式多为叙述、说明、议论，语言简明、准确、平易，文风庄重、严肃、朴实。文书的体式是指构成文书的文字形态、表达体例、文书结构以及文书上的各种标记、文字排列、用纸格式等。各种文书都必须按照规定的统一体式撰写和印制。只有符合规定体式的要求，才能保证文书发挥其特有的作用。掌握文书体式方面的知识，对于学习公文写作和办理公文，都是非常必要的。在表达方式上，文书以说明为主，兼用叙述、议论等方式。公文的内容制约着表达方式的采用，公文的主要内容所在不一，表达方式也各有侧重。以提出要求为主要内容的公文，表达方式侧重于说明；以反映情况为主要内容的公文，表达方式侧重于叙述；以阐明道理为主要内容的公文，表达方式侧重于议论。说明是公文运用最多的表达方式。每一篇公文中都有完整的说明文字，但它与一般的说明文也有所不同，不需要对不必要的细节作过细的说明，而往往采用概括性的说明。另外，正因为公文叙述的要领是说清概况，公文议论的要旨是证实目的，所以，公文中叙述和议论因而带有说明性，叙述、议论的文字中也往往夹有说明。公文中的叙述，虽然也离不开时间、地点、人物、事件、原因、结果等要素，但它带有显著的概括性。公文中叙述事物，一般不细腻地刻画、特写，不象记述文那样详写事情发展变化的具体过程，而是直述事实，概括反映全面情况，简洁地叙说梗概。公文中表达情感时，不象记述文那样奔放或细腻，而是具有庄重、鲜明的特色。公文在说明情况、分析问题、得出结论时，有时也做适当的议论，但是它又与学术论文不同，不需要过多的论证。议论文（如社论、评论、学术论文）的目的在于影响读者，并非针对某一具体事项直接提出要求，所以带有泛泛而论的属性。而公文中的论述则是为了解决实际工作中某一问题、围绕既定要求而发，带有直接的目的性，不允许偏离目的，涉及与要求无关的内容，更不得放言空论。二、文书的格式文书格式，简言之就是文书的表现形式。它相对于文书的内容而言，既由文书的内容所决定，又服务于文书内容的需要。通常我们将国家行政机关公文格式作为文书格式的范本。公文格式的范畴包括以下内容。（一）公文的介质纸介质公文是国家行政机关公文（以下简称“行政公文”）的基本表现形式。这是由行政公文的性质和作用决定的。行政公文是公民、法人所遵从的行为规范、依据和凭证，因此必须以物质（纸）介质的形式存在。即使随着科学技术的进步，公文在传播、传递中大量使用现代化手段如电话、电视、计算机网络等来进行，但最终作为凭证和依据的，仍然是纸介质公文，这如同俗话所说的“空口无凭，立字为据”。从中国历史来看，有甲骨介质公文、竹简介质公文、丝绢介质公文和纸介质公文。世界各国大都如此，都以纸介质公文的形式存在。公文纸介质产品形态包括开本、规格、印刷、装订等，它们均属于公文格式规范化的范畴。（二）公文数据的表现形式公文的数据通过文字、符号、数字、图表、图形等表现出来，对这些表现形式做出规定，也是公文格式所要解决的问题。（三）公文的组成要素公文的内容是核心要素，围绕着公文内容必然产生其他的要素，如公文要给谁看，就产生了公文的主送、抄送要素；公文的内容何时生效，就产生了公文的成文时间和印章要素等等。规定公文由哪些要素组成，这些要素的作用是什么，各要素的排列顺序、所处位置及其标识方法，是公文格式最终要解决的问题。三、公文格式标准化的意义（一）公文格式标准化是公文的性质所决定的。行政公文由法定的作者制成和发布，代表法定机关发言，在现实执行中具有法定权威，由此也产生法定效力，这是行政公文区别于其他文字材料的最根本的特征。对公文的法定效力，我们可以作以下几点理解其一，行政公文之所以具有法定效力，是由于公文的制发机关是依照国家法律成立并被授予相应行政职权的机关，其基本职权之一就是制发国家机关公文。因此，行政机关制发的公文具有法定效力。其二，行政公文的法定效力必须在各自的职权范围内发挥，不能失职也不能越权。其三，行政机关公文的法定效力具有强制性。如果没有强制性，法定效力就是一句空话。行政机关公文的法定效力如果得不到执行，行政机关则有权依法对拒不执行者予以行政制裁或者提交司法机关进行法律制裁。（二）公文格式标准化是公文处理所需要的。国务院发布的国家行政机关公文处理办法（国发200023号，以下简称办法）要求，公文处理要实现制度化、科学化、规范化。公文格式的标准化是实现这“三化”的重要形式保证。可以说，公文格式的每一项内容，都有其存在的必要性，都是为保证公文处理所设立的。例如，公文的份数序号用于显示公文的制发份数，这就能准确掌握公文特别是带有密级的公文的数量，防止和及时发现公文的丢失；紧急程度用于告知公文的办理时限；秘密等级用于警示公文的阅读范围和保管等级；公文标题会提示公文的主要内容和行文方向等。总之，公文处理的规范化要求公文格式的标准化与之相适应，公文格式的标准化又保证公文处理的规范化。（三）公文格式的标准化是顺应社会发展而产生的。在中国共产党领导下，我国的政治、经济形势前景很好。在国内，随着政治体制改革和经济体制改革的不断深人，党中央、国务院推出了一系列以政府机关改革、国企改革、农村工作改革为主要内容的重大措施；在国际，我国与世界各国的政治、经济交流不断扩大，政治地位稳步提高，特别是加入WTO，标志着我国经济将融入世界经济发展的大潮中。在这种形势下，国家行政机关的公文处理也必然要与之相适应。目前，国家机关公文格式首先实现了行政机关公文纸张大小从16开型向国际标准A4型的转变，使公文格式与国际接轨，这对我国政府机关与世界各国政府机关在公文方面的交往起到了促进作用。总之，行政机关的公文之所以要有规范化的格式，主要是为了保证公文的完整性、准确性和有效性，提高办事效率，给公文处理工作提供便利。四、现行国家行政机关公文格式现行国家行政机关公文格式，指公文的书面格式，即公文全部文面组成要素的排列顺序和标识规则。我国现行国家行政机关公文格式的标准，是国家行政机关公文格式（中华人民共和国国家标准GBT97041999）。（参见P216）通常将组成公文的各要素划分为眉首、主体、版记三部分。眉首（亦称文头）公文首页红色反线（又称间隔横线）以上的各要素统称；主体红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间的各要素统称；版记（亦称文尾）主题词以下的各要素统称。（一）眉首眉首的特点是位置相对固定，一般由公文份数序号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、会签人等部分组成。1公文份数序号公文份数序号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号，作用是准确掌握公文的印制份数和分发范围和对象。并不是所有的公文都需要编制份数序号。带有密级的公文必须编制份数序号，用阿拉伯数码（应不少于两位数），顶格标识在版心左上角第1行。如果发文机关认为有必要，也可对不带密级的公文编制份数序号，如国务院文件都编有份数序号。2秘密等级和保密期限秘密等级是标识公文保密程度的一种标志。密级由高到低分别为“绝密”、“机密”和“秘密”。国家行政机关的公文应按要求标识秘密等级。保密期限是对公文密级的时效加以规定的说明。秘密等级和保密期限间用“”隔开。如绝密3个月，意味着该公文属于绝密等级，保密的期限为3个月，过期即可解密。3紧急程度紧急程度是对公文送达和办理时间的要求，有“特急”、“急件”两等。电报的紧急程度分为“特提”、“特急”、“加急”、“平级”等四种。4发文机关标识发文机关标识应使用小标宋体字，一般用红色标识。有3种形式发文机关全称或规范化简称“文件（电报）”“函”只标识发文机关全称或规范化简称，不加“文件（电报）”字样；“命令（令）”、“会议纪要”发文机关全称或规范化简称文种联合行文时，主办机关名称在前，“文件”二字置于发文机关名称右侧，上下居中排放；如联合行文机关过多（曾发现过有14家联合行文），必须保证公文首页显示正文，可将发文机关字号、行距缩小，直至保证公文首页显示正文为止（还要考虑留出发文字号、主送机关、标题的位置）。联合行文的同级别机关，一般按党、政、军、群的顺序排列。5发文字号发文字号由发文机关代字、年份和序号组成，一般在发文机关标识下居中排布，但函、命令（令）、会议纪要的发文字号排布有异。联合行文，只标明主办机关发文字号。发文字号的作用主要有一是统计发文数量，便于文件的管理；二是在查找和引用文件时可以作为文件的代号使用。机关代字，是该机关名称中最具特征、最精练、最集中的概括，反映发文机关或部门的性质。如“中”，代表中共中央；“国”，代表国务院；“国办”，代表国务院办公厅。发文机关和机关内各部门组织的代字，应由机关的办公厅（室）统一编排，并注意名称相近的单位机关代字不能重复或雷同。机关代字一经确定，就不能轻易改变。机关代字一般由两个层次组成。第一个层次是发文机关代字，第二个层次是发文机关主办文件的部门的代字。代字后加“发”字的，多用于下行文；加“文”字的多用于上行文；加“函”字的多用于平行文。年份、序号用阿拉伯数码标识；年份应标全称，用六角括号“”括入；序号不用虚位（即1不编为001），不用“第”字。6签发人重要文件上标注签发人姓名，是表示文件生效并对文件内容郑重负责。上报的公文需标注签发人姓名，如联合行文还需标注会签人姓名。签发人姓名平行排列于发文字号右侧，如有多个会签人，主办单位签发人姓名置于第1行。（二）主体主体的长短依公文内容而定。主体一般由标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注等要素组成。1标题公文标题是对公文中心内容的高度概括与提炼，一般由发文机关、事由、文种三部分组成，通常称为公文标题“三要素”。从语法结构上看，公文标题是以文种为中心词，以发文机关、事由为限定修饰成分的偏正词组。其中，在作者与事由之间，通常用“关于”、“对”等介词连接，组成一个介词结构。有时，公文标题的某些要素可以省略其一，省略发文机关名称，只写事由和文种。有三种情况一是一些法规性公文的标题一般不加发文机关；但正式公布这些法规类公文时，仍要使用完整的公文标题。二