第六章 公共预算

1、第六章 公共预算第一节 公共预算概述一、公共预算的含义一、公共预算的含义 公共预算指的是政府在每一个财政年度的全部公共收支结构一览表。简言之，公共预算是政府的公共收支计划。具有法律效力，也是政府财政实现计划管理和经济政策的工具。二、公共预算的功能第一，反映和规定了政府部门在预算年度内的活动范围、方向和重点。第二，公共预算是立法机关和全体社会成员监督政府收支运作的途径和窗口。 第三，它是控制公共支出规模的一个有效手段。第四，公共预算是政府调节经济的重要手段。 三、公共预算的类别三、公共预算的类别（一）按预算的组织形式分类：单式预算和复（一）按预算的组织形式分类：单式预算和复式预算式预算1、单式预

2、算，指的是政府公共收支计划通过、单式预算，指的是政府公共收支计划通过一个统一的计划表格来反映，一个统一的计划表格来反映，而不去区分各项而不去区分各项或各种财政收支经济性质的一种预算组织形式。或各种财政收支经济性质的一种预算组织形式。（1 1）单式预算的优点）单式预算的优点 符合预算的完整性原则。符合预算的完整性原则。 能简洁明了地反映年度内财政收支状况。能简洁明了地反映年度内财政收支状况。 便于立法机关审查批准政府预算和社会公便于立法机关审查批准政府预算和社会公众了解政府预算。众了解政府预算。 （2）单式预算的缺点 没有把全部的财政收支按经济性质分列和分别汇集平衡，不利于宏观经济调控和对预算进

3、行经济分析。尤其是现今政府的经济功能日益扩大，对经济的调节作用日渐重要，对政府财政收支进行经济分析和有选择的宏观调控就显得十分必要。由于在现代政府活动中，财政资金分配渠道和分配方式日益多样化，加之政府财政信用规模的扩大，单式预算难以准确地反映政府财政活动的真实情况，易产生虚假现象，不利于提高财政资金的使用效果。 2、复式预算，复式预算，指的是政府公共收支计划通过两个或两个以上的计划表格来反映。 它把政府预算分成经常预算经常预算和资本预算资本预算两个部分。其中经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，用于营利性的经济建设支出。（1）复式预算的优点便于考

4、核预算资金的来源和用途。 复式预算使政府预算不再受传统的收支平衡观念的束缚，有利于政府按照经济周期来安排政府资本性支出，便于对经济进行有选择的宏观调控。 在复式预算结构下，公债是资本预算的主要资金来源，公债与政府投资政策的有机结合，促进了资源有效配置和经济稳定，有利于和中长期经济发展计划相衔接。（2）复式预算的缺点在收支性质划分上的交叉，为预算编制带来了技术上的困难。 复式预算制度对财政赤字的反映比较模糊。 复式预算易产生政府资本支出过度膨胀的现象。 （二）按预算的编制方法分类（二）按预算的编制方法分类:增量预算和零基增量预算和零基预算预算1、增量预算也称为基数法，是一种传统的预算编制方法，指

5、的是财政收支计划指标在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的。 即基数+增量 2、 零基预算，指的是财政收支计划指标的确定，只以新的预算年度的经济社会发展情况为依据，而不考虑以前的财政收支状况，这就是零基预算的所谓“从零开始”之意。 （三）按预算的层级分类：中央预算和地方三）按预算的层级分类：中央预算和地方预算预算中央政府预算是指中央政府的年度财政收支中央政府预算是指中央政府的年度财政收支计划。地方政府预算是指各级地方政府的年计划。地方政府预算是指各级地方政府的年度财政收支计划。度财政收支计划。（四）按预算的财政收支项目分类：普通预（四）按预算的财政收支项目分类：

6、普通预算和特别预算算和特别预算普通预算又称为经费预算，是政府编制的一般财政经常性收支项目（科目）的预算。特别预算又称为投资预算，是指政府对某些具有特别意义的项目（特别事业、特殊用途的收支）另行安排的预算。 （五）按预算的管理范围分类：总预算、部（五）按预算的管理范围分类：总预算、部门预算、单位预算门预算、单位预算（六）按预算的编制程序分类：正式预算、（六）按预算的编制程序分类：正式预算、临时预算、追加预算临时预算、追加预算（七）按预算作用的时间分类：年度预算和（七）按预算作用的时间分类：年度预算和中长期预算中长期预算年度预算是指预算有效期为一年的政府收支预算。中长期预算，也称中长期财政计划，一

7、般而言，1年以上10年以下的计划称中期计划，10年以上的计划称长期计划。 四、预算年度四、预算年度 预算年度，预算年度，亦称作财政年度，是指编制和执行预算所应依据的法定时限。也就是预算收支起讫的有效期限。目前世界各国普遍采用的预算年度有两种：一是历年制预算年度一是历年制预算年度，即从每年1月1日起至同年12月31日止。二是跨年制预算年度，二是跨年制预算年度，即从每年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，但跨越了两个年度。一般说来，决定预算年度起讫日期的因素有两个：一是每年公共收入的旺季，二是每年立法机关召开会议的日期。 五、公共预算的原则五、公共预算的原则（一）公开性（二）可靠性（三

8、）完整性（四）统一性 统一性即要求各级政府预算都要按照统一的程序、统一的预算科目、统一的计算方法和统一的口径来编制预算。（五）年度性 年度性即要求各级政府预算按年度来编制，将规定的起讫期间内的政府财政收支列入政府预算。 第二节第二节 公共预算决策程序公共预算决策程序公共预算的程序也称预算周期或预算过程，根据预算程序的主体不同，一般包括四个阶段：预算编制、预算批准、预算执行和国家决算。一、公共预算的编制一、公共预算的编制（一）公共预算编制的内容（一）公共预算编制的内容预算编制是整个预算工作程序的开始，在这一阶段的主要任务有两个：一是预算草案的编制；二是概算的核定。根据各国主持编制工作机构的不同，

9、可以将预算草案的编制分为两种类型：一是由财政部主持预算编制工作，而后将预算草案交给有法定预算提案权或国会审议权的机构或个人核定。二是由政府特设的预算机关主持预算编制工作，而财政部只负责收入预算。 由政府行政机关编制而成的预算草案，在没有经过国家最高权力机关审批之前，通常称为概算。（二）我国的预算编制（二）我国的预算编制1.国务院做出编制预算草案的指示。 2.各省（市、自治区）和中央各部门提出预算建议数，报送财政部。3.财政部拟定预算收支指标，经国务院批准后下达。 4.各级政府编制预算草案。5.财政部审核各省（市、自治区）及中央各部门的预算草案，并汇编成国家预算草案，报送国务院进行核定。 二、公

10、共预算的批准二、公共预算的批准 预算的批准是国家预算程序的第二个阶段。批准公共预算的权力属于国家立法机构。公共预算经权力机构批准后，才具有法律效力。 三、国家预算的执行三、国家预算的执行 预算执行预算执行是整个预算工作程序的重要环节。执行预算的机构是政府的行政机构，即各级预算由本级政府组织执行，而具体工作由本级政府财政部门负责。 预算调整预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经批准的各级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡预算的总支出超过总收入，或者使原批准预算中举借债务的数额变更等。 对预算执行的监督主要包括两个方面：一是财政监督。二是审计监督。 四、

11、国家决算一般程序是：由预算执行机构负责编制反映预算年度内预算收支执行情况的决算报告，经审计机构审核，国家立法机构批准之后，就标志着正式决算的成立和整个预算程序的结束。 第三节中国公共预算制度的改革第三节中国公共预算制度的改革 一、编制部门预算 我国预算编制改革始于2000年。到2003年底，中央已有80个部门实行了部门预算，全国已有26个省市试行了财政改革制度。 部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。 完善部门预算编制，对于规范预算管理，加强财政监督有特别的意义：首先首先

12、，编制部门预算，将使预算透明度提高，有利于预算编制的公开、公平、公正。其次，其次，编制部门预算有利于强化预算观念，提高预算管理水平。第三第三，编制部门预算有利于调动各部门的积极性。第四第四，编制部门预算有利于推动其他各项预算管理改革。 部门预算是反映一个部门全部收支状况的预算，由部门收入预算、部门基本支出预算和专项支出预算组成。二、深化二、深化“收支两条线收支两条线”管理改革管理改革 “收支两条线收支两条线”管理改革，管理改革，即按照公共管理的要求，将全部财政性收支逐步纳入预算管理。逐步淡化和取消预算外收支。 “收支两条线收支两条线”管理改革的成效：管理改革的成效：一是增加了财政体制的透明度，

13、提高了预算资金的使用效益；二是促进部门依法行政、公正执法；三是有利于从制度上约束腐败现象的产生。三、公共预算收支分类改革三、公共预算收支分类改革 新的预算收支分类体系包括3类：1、收入分类。、收入分类。公共预算收入按收入来源和性质共分6类：税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入。2、支出功能分类。、支出功能分类。支出功能分类主要反映政府活动的不同功能和政策目标。17个类级科目：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融事务、其

14、他支出、转移性支出。3、支出经济分类。、支出经济分类。支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途。包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。四、实施国库集中收付制度四、实施国库集中收付制度 国库集中收付制度国库集中收付制度是指对预算资金实行集中收缴和支付的制度，其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理。这种制度有以下三个特征：特征：一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有银行账户；二是所有预算收入直接缴入国库，所有预算支出根据部门预算均由财政集

15、中支付给商品和劳务的提供者；三是财政设立专门的国库现金管理和支付执行机构。第四节、公共预算决策：机会成本分析第四节、公共预算决策：机会成本分析一、机会成本的含义一、机会成本的含义 预算资金的机会成本机会成本，指的是因这样一笔资金由非政府部门转移到公共部门而导致的非政府部门的效益损失。 如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益，大于留在非政府部门使用所能达到的效益，那么，这笔资金的公共预算决策就是具有效率的；如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益，小于留在非政府部门使用所能达到的效益，那么，这笔资金的公共预算决策就是缺乏效率的；如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益，

16、恰恰等于留在非政府部门使用所能达到的效益，那么，这时整个社会的资源配置处于最佳状态。二、进一步的说明：资源在公共物品和私人物品之间的配置第五节第五节 公共预算决策的经济分析：成公共预算决策的经济分析：成本本效益分析效益分析 一、成本一、成本效益分析的含义效益分析的含义 对公共预算决策进行成本效益分析，就是把公共预算资金的作用划分为若干项目或方案，分别就每个项目或方案核算其效益和成本。在此基础上，对不同项目和不同方案进行比较，确定其优先采用的次序，并摒弃那些社会边际成本超过社会边际效益的项目或方案。.二、成本一效益分析的步骤二、成本一效益分析的步骤第一步，计算各个项目或方案的效益和第一步，计算各个项目或方案的效益和成本