长江流域入河排污口监督管理问题的探讨

1、长江流域入河排污口监督管理问题的探讨 摘要：入河排污口监督管理办法包括对入河排污口的设置、变更的审批原则、审批程序、监管体制及制度等方面。新水法颁布实施前，入河排污口的监督管理是水资源保护工作的一个盲区，但长江片水资源保护规划及长江片水功能区划规划水质及总量管理目标的实现，入河污染物控制量及削减量等指标最后都要落实在入河排污口上，所以对入河排污口有效的监督管理是规划及区划实施的重要保障。依照新水法授权，对入河排污口进行监督管理是水利部门没有系统开展过的开创性工作，没有现成的理论和方法可以遵循，在今后的工作中要逐步建立完善其监督管理的法制建设、科技标准建设、执法队伍建设，形成系统完整、公正高效的

2、监督管理体系。 关键词：入河排污口监督管理水资源保护长江口 中华人民共和国水法经第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于年月日修订通过，江泽民主席以号主席令正式颁布，自月日起施行。这是我国水利事业一件具有里程碑意义的重大事件。水法充分体现了近年来党和国家的治水方针、政策，突出了水资源保护，体现了我国治水思路的几个根本性的转变，即从忽视水量和水生态保护转变为生活、生产、生态用水统筹兼顾，从以被动的监测转变为以功能区划监督管理为核心的主动管理，从污染源的区域分散控制转变为以功能区为单元的流域总量控制管理，从水利行业化管理转变为资源社会化管理。水法确立了江河、湖泊的水功能区划制度及排污口管理

3、制度。新水法的颁布施行为水资源保护工作提供了法律依据，也对水资源保护工作提出了更明确的更高的要求。 对入河排污口进行监督管理是水利部门没有系统开展过的开创性工作，没有现成的理论和方法可以遵循。入河排污口的监督管理涉及管理体制、内容、程序及方法等诸多方面，本文结合工作实践就入河排污口监督管理的若干主要问题进行初步探讨。 近岸污染的首要原因 随着经济社会的发展，城市规模的不断扩大，用水量的持续增大，排入江河湖库的废污水也不断增加。据统计，长江流域年污水排放量已由年的亿上升为年的亿由于沿江（湖）大部分企业排污口和城市综合排污口直接排放污废水，导致全流域水污染呈加重趋势，长江干流岸边污染带长度逐年增加

4、，已接近；沿江城市的多个主要取水口均已不同程度地受到岸边污染带的影响，一些城市已面临水质型缺水危机。 监督管理的立法状况 水污染防治法河道管理条例等法规中曾就排污口的管理做出了一些规定。由于这些法规所侧重的是分散性的工业点源治理及河道防洪管理，加之九龙治水体制的制约，可以说，在新水法颁布实施以前没有一部适合水资源保护工作需要的，针对性强，可操作的入河排污口监督管理法规。从而导致入河排污口的设置、变更与水资源保护规划及水功能区划不相适应；导致水资源保护规划及区划所要求的水质及污染物总量控制管理目标无法实施到位；导致地方保护主义盛行、重审批轻管理、水污染大范围反弹的局面出现。 新水法着眼于经济社会

5、的可持续发展，总结了原水法实施多年来的经验，并针对水资源保护工作中出现的新情况和新问题，确立了一龙管水的水资源管理体制，确立了江河、湖泊的水功能区划制度及排污口监督管理制度，为流域机构及各级水行政主管部门对入河排污口的监督管理提供了法律依据。入河排污口的监督管理是流域水资源保护的一项极其重要和紧迫的工作，把住污水的入口是新时期流域机构和各级水行政主管部门的一项法定职责。以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展，结合新时期水资源保护的需要，根据中华人民共和国水法，制定入河排污口监督管理办法将入河排污口的监督管理纳入法制化、规范化轨道已是当务之急。据悉，国家已将入河排污口监督管理办法纳入立法计

6、划。 监督管理是水资源保护的重要环节 水资源保护不仅仅是一个要求达标排放问题，许多情况下，即使达标也不应允许排放。水资源保护强调手段与目标的协调统一，通过制定流域水资源保护规划及流域水功能区划指导协调全流域水资源的开发、利用与保护，审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。入河污染物控制总量及削减量指标最终都要分解落实到各个入河排污口上。因此，对入河排污口有效的监督管理是规划及区划实施的重要的基础性工作，是水资源保护，防止水污染的重要环节。“污从口入”，只有流域各级水资源保护管理部门坚决履行法定职责，切实管好了入河排污口，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展才不会成为空话。 管理体制建

7、设 管理体制的设置原则 作为水资源保护工作的重要内容之一，入河排污口的管理应按新水法中水资源管理体制之规定，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。在水利部统一领导下，由长江水利委员会负责水资源保护的综合职能部门长江流域水资源保护局及流域内县级以上人民政府水行政主管部门（以下统称为管理部门）根据国家授权负责入河排污口的管理。在体制的设置上要吸取水污染防治方面的教训，强化水资源保护流域统一管理，加强主要水域、重要城市和特定区域的流域管理，从体制上制约地方保护主义。 入河排污口设置、变更的审批权限 在入河排污口设置、变更的审批上，应明确区域管理服从于流域管理。长江流域水资源保护局负责金沙江、长

8、江干流及其一级支流、跨流域调水水源地、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱阳湖及其一级支流，跨省（自治区、直辖市）的其他江河、湖泊、水库，国务院批准的大型建设项目设置的排污口，在省际边界河流设置的排污口，长江干流宜昌以上、宜昌至九江、九江以下，每日排放污废水水量分别等于或超过、万的入河排污口，排放污废水含有剧毒、致癌物等情形的入河排污口的设置、变更的审批，抄送各属地管理部门备案。 其他区域排污口设置与变更由属地县级以上人民政府水行政主管部门审批，报长江流域水资源保护局备案。 入河排污口的监督管理权限 应坚持以流域统一指导协调下的属地管理原则。长江流域水资源保护局负责全流域入河排污口的统一监督管理，各属地水行

9、政管理部门负责该行政区内入河排污口的统一监督管理。 监督管理内容、方法及程序 入河排污口调查登记建档 对流域内已建及在建入河排污口进行调查登记建档是一项重要的基础性工作。许多以前入河排污口设置或变更没有考虑与水资源保护规划、水功能区划的管理目标相协调，不符合现代管理规范的情况较多。应通过调查、登记建档，对不符合要求的，要结合各地城镇建设实际情况分期分批进行规范整改，使之符合流域水资源保护管理规范。 建立入河排污口设置、变更的审批制度 可将“排污口工程或设施首次使用及重新起用”定义为“排污口设置”；将“排污口位置变化、排污口的排污主体变化、排污口建筑结构变化、排放污废水方式变化、污废水排放量增加

10、、污废水中污染物种类变化、污废水中污染物数量增加、污废水入河方式变化以及排污口的其它变化”定义为“排污口变更”。 应明确规定，入河排污口设置或变更必须依照规定程序向排污口管理部门提出申请，经批准后方可实施。设置或变更排污口必须实行“三同时”制度，其水污染防治工程和排污工程的设计、施工和投产个环节均应接受排污口管理部门的监督检查。在设置或变更工程完工后，应向排污口管理部门申请竣工验收。只有经排污口管理部门验收合格后方可使用。 入河排污口的设置、变更的申请审批程序应包括预申请审查、申请审查、竣工验收。 确立入河排污口设置及变更审批许可原则 应规定：入河排污口的设置与变更必须符合综合规划及水资源保护

11、规划、必须符合水功能区划，必须符合水功能区水质管理目标及污染物总量控制管理目标；必须使污废水排放符合国家标准或地方标准；必须符合长江片入河排污口设置技术规范要求。 同时规定：对入河污染物总量已超过分配的控制指标或由于该申请排污口的设置或变更将使其总量超标的；由于污水处理能力不足，处理技术落后或不可靠，入河污水水质超过或可能超过规定排放标准或对纳污水体功能构成影响的；非条件限制，故意将排污口设置为隐蔽式，不便于管理部门监督管理的；在岸边污染带严控区设置入河排污口的；为向长江、向下游区域转移污染，将排污口向下游区域方向设置或变更的；在新开发区未进行雨污分流的；其他不符合法律、行政法规或有关主管部门

12、要求，不符合长江片入河排污口技术规范要求的入河排污口申请将不予受理审批。 建立长江片入河排污口设置技术规范 应区分长江片内江河干支流及湖库、不同区域的不同水文、地质条件，不同排污量等情况，本着便于监督管理，便于排污的原则，对入河排污口的建筑及入河方式等方面进行技术规范，是一项重要的基础性工作，是对已建、在建入河排污口规范化整治及新设置入河排污口审批工作的基本依据之一。应尽快组织有关专家拟定长江片入河排污口设置技术规范报水利部审批后实施。 建立排污信息季报及年审制度 应规定：使用排污口的所有排污单位，必须按季、按年度向排污口管理部门报送排污口统计表。排污单位必须按规定如实填写报表，不得弄虚作假。

13、管理部门每年根据规定的审批权限，对排污口组织年审。对不符合要求的，责令其限期减少或停止排污，并按要求限期整改或终止使用。 排污计量及水质在线监测 应规定：排污单位必须在排污口安装污水排放计量设施，同时安装在线水质监测仪器。为便于统一规范管理，流域内入河排污口所安装的计量设施及在线水质监测仪器应为长江水资源保护局认定产品。本办法实施前已经安装相应设施的排污口，其设施必须经排污口管理部门组织检查认定合格后方可继续使用。 常规监测、监督性监测、现场执法检查相结合 应建立对入河排污口及纳污水域的常规监测、监督性监测及现场持证执法检查制度。依照水法授权并支持排污口管理部门对重大排污口，对重点、敏感水域进

14、行常规监测、不定期的监督性监测和现场执法检查。在有条件的地方可将有关监测工作与水功能区监测工作相协调。 监督管理队伍建设 应根据监督管理的需要，加强流域及各级行政区域的监督执法队伍建设，逐步提高执法机构的执法素质和能力，加大监督执法的硬件和软件建设投入力度，形成机动灵活，准确高效的执法体系，为长江片入河排污口的监督管理提供组织保障。 法律责任 处罚规定 对未按规定设置或变更排污口位置或建筑结构的，由排污口管理部门责令限期拆除，按规定程序及规范申请设置或变更逾期不拆除、未按规定程序及规范重新申请设置或变更的，强行拆除，并处罚款。 对“不按规定时间要求向排污口管理部门报送有关资料的报送资料时弄虚作

15、假的；不按规定时间参加年审的；故意破坏或不正常使用水污染防治设施，直排或偷排的；故意破坏或不正常使用污水排放计量设施或在线水质监测仪器的；不如实向排污口管理部门检查人员反映情况，提供必要的资料的；逃避、拒绝阻碍排污口管理部门监督检查的；未经审批允许其他排污者使用本单位排污口的、利用其他单位设置的排污口的、改变污废水排放方式、增加排放污废水水量、增加污废水中污染物种类、增加污废水中污染物数量、改变污废水入河方式”的情形，由排污口管理部门责令停止违法行为，并处罚款。 对排污口管理部门及工作不履行法定监督管理职责，玩忽职守、徇私舞弊的，依法追究其行政责任、刑事责任。 建议实行“累时倍罚”的责任追究制度 对违法行为可以追究其民事责任、行政责任甚至刑事责任，但实践中多为追究行政责任。当前严峻的水污染事实告诉人们，几万元的罚款对违法者只能是隔靴搔痒，其处罚效果与立法目的相脱离。许多地方甚至出现“交了排污费或罚款就等于交了保护费，违法排污合法化”的怪现象。考虑到违法排污行为的持续性、水资源被污染后其危害的长期性，建议在追究破坏水资源行为的法律责任时有所突破，对持续违法排污者，实行“累时倍罚”的责任追究制度。 建议实行追缴非法所得制度 对出于降低治污成本增加盈利的需要，故意不正常使用其污染处理设施，对水资源造成长期的、持续的破坏，危害人民生命健康