信访与行政诉讼的程序衔接

1、信访与行政诉讼的程序衔接目次一、信访与行政诉讼的概述（一）信访制度（二）行政诉讼制度二、信访受到行政诉讼的审查（一）行政诉讼的受案范围应包括信访中的 不作为法理依据及现行法规定具体案例（二）行政诉讼审查信访答复三、信访对行政诉讼结果的补充救济摘 要： 信访和行政诉讼作为权利救济的两种方式，两者都具有对行政相对 人权利救济功能和对行政机关的监督功能。本文通过对信访和行政诉讼制度的简 单梳理，从信访受到行政诉讼的审查和其对行政诉讼结果的补充救济两方面，来 论述在行政争议解决过程中两种制度的程序衔接，其中有法理依据、法律现行规 定和具体事例的支撑。关键词：信访；行政诉讼；程序衔接；审查；补充引言行政

2、诉讼、行政复议和信访是中国目前行政争议解决机制的三种主要方式。行政诉讼是 解决行政争议最重要的制度，它在 1989年行政诉讼法中正式确立，诉讼裁决具有司法终 局性。信访是一种最为传统的的行政纠纷解决方式，在当今中国，这种传统方式并没随着法 治的发展而减弱，而是形成前所未有的信访洪峰。在这种背景下，我们要合理有效地运用信 访和行政诉讼两种制度的程序衔接，以更好的解决行政纠纷。一、信访与行政诉讼的概述（一） 信访制度信访是社会组织管理者与管理相对人之间的一种社会活动。政务院1951年 6月7 日颁布 的关于处理人民来信和接见人民工作的决定一般被视为信访制度的正式确立的起点。广 义的信访指公民、法人

3、或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各 级国家机关工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关国家机关处理的 活动。狭义的信访专门指民众向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，请求 行政机关依法处理的活动，也称为行政信访或政府信访。本文在狭义上使用信访这一概念。国务院信访条列第 14条对信访的受案范围作出比较明晰的规定， 对于属于各级人 大、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当向相应的机关提出。这样人民上访 有法可依，依法信访，政府可以依法处理属于自己范围内的信访事项，与其他国家机关各司 其职，提高行政效率。（二） 行政诉讼制度行政诉讼是个

4、人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法 院提起的诉讼。作为一种司法审查制度，对于行政主体而言，行政诉讼是一种法律监督，对 于相对人而言，行政诉讼则是一种行政法律救济途径。在国家制度的层面上，行政诉讼与民 事诉讼、刑事诉讼一样，同属司法中的诉讼制度。信访条列第14 条：信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服 下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、 法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人 员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中

5、由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民 委员会及其成员。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关 法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。信访条列第14 条：信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服 下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：（一）行政机关及其工作人员；（二）法律、 法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；（三）提供公共服务的企业、事业单位及其工作人 员；（四）社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员；（五）村民委员会、居民 委员会及其成员。对依法应当

6、通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关 法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。姜明安主编：行政法与行政诉讼法（第三版），北京大学出版社、高等教育出版社，2007 年7月 第3 版，第400 页。我国行政诉讼法第11条规定了行政诉讼的具体受案范围，行政诉讼法第 11行政诉讼法第 11条：人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉 讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人 身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自 主权的；（四）认为符合法

7、定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五） 申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机 关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、 财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。信访和行政诉讼在各自的受案范围内发挥着解决纠纷的功能，但是这两种行政争议解决 机制不是孤立的，不但不相互排斥，反可相互促进。二、信访受到行政诉讼的审查（一） 行政诉讼的受案范围应包括信访中的不作为1. 法理依据及现行法规定针对信访受理程序，可提起不作为

8、行政诉讼。信访条例第 21 条规定，政府信访工作 机构收到信访事项后，应在 15 日内作出处理，这种处理不是对信访内容的直接处理，只是一 个告知、转送、建议、交办的处理，即针对人大、法院、检察院提出的信访事项，告知其向 相应的机关提出；针对依法应诉讼、仲裁、行政复议事项，告之其不受理，应依其它法定程 序提出；针对属于本级或下级人民政府或其工作部门处理的信访事项，转送有权处理的行政 机关；对其中的情况重大、紧急的事项，还应及时提出建议报本级政府决定；针对转送信访 事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可直接交办有权机关并限期反馈结果，提交办结报 告。对这一环节政府信访机构的告知、转送、建议、交办四

9、项信访义务，信访人有权对信访 机构不告知、不转送的行为提起行政诉讼。政府信访工作机构转送、交办信访事项后，有关行政机关应在15 日内决定是否受理，并 书面告知信访人；信访人向政府信访工作机构以外的行政机关直接提出的信访事项，行政机 关能够当场书面答复的，应当书面答复；不能当场答复的，应在 15 日内书面告知。对政府信 访工作机构以外的行政机关的答复行为，与政府信访工作机构的答复行为的性质是相同的， 如果不依法答复，信访人可依法行政诉讼。针对信访事项的办理程序，可提起不作为行政诉讼。信访条例第 22 条、28 条均规定， 行政机关对信访事项不得推诿、敷衍、拖延。第33 条规定，信访事项应在60

10、内办结，经批 准，可以适当延长办理期限，但不得超过30 日。如果行政机关对信访事项未在法定期限办结 并书面答复，信访人可依法提起不作为行政诉讼。但信访人对信访处理结果不服的，不能提起行政诉讼，因为信访条例在第34 条、35 条专门规定了复查和复核程序，即信访人对信访处理意见不服的，可在 30 日内请求原办理机 关的上一级行政机关复查，上一级行政机关在 30 日内提出复查意见；信访人对复查意见仍不 服的，可在 30 日内向复查机关的上一级行政机关申请复核，复核机关在 30 日内提出复核意 见。如果复查、复核机关未能在法定期间提出复查、复核意见的，信访人有权提出行政诉讼。在美国联邦行政程序法第55

11、1节第 13款规定：“行政行为包括行政机关的法规、裁定、 许可证、制裁、救济的全部或一部分，或者和上述各项相当或否定的行为或不行为”，法院要 考察行政机关的行为是否对当事人有拘束力量，直接影响当事人的法律地位；行政机关的行 为是否已经产生损害，如果已经产生损害，则是一个可审查的行为。王名扬著：美国行政法，中国法制出版社 2005 年版，第598-595 页。在最高人民法院关于不服信访工作机构依据 信访条例处理信访事项的行为提起行政 诉讼人民法院是否受理的复函中，规定了“信访工作机构超越信访条例规定的职权， 对信访事项作出新的处理决定，变更或者撤销了原行政行为，符合受理条件的，人民法院应 予受理

12、。”2. 具体案例2005年7月 7日广州市中级人民法院作出终审判决：广州市政府应在两个月之内，对花 都农场主姚重庆的信访要求作出处理并答复。2003 年 11月前后，姚重庆位于花都区狮岭镇 的 101 亩承包农场土地被花都区国土房管局使用行政手段推填，农场植物遭到严重破坏。姚 重庆就此多次向狮岭镇政府和花都区国土局反映情况，要求进行补偿经济损失和出示相应的 合法征地手续，但均未果。2004 年10 月 8日，姚向广州市人民政府提出申请，请求行政认 定和行政答复。广州市政府在收到姚邮寄的请求行政认定行政答复的申请书后，于同年 10 月 21 日将该信访事项转交花都区政府，并要求将其处理结果答复

13、姚重庆。姚重庆认为广 州市政府规避了自己应有的信访义务，由此提起行政诉讼。广州市政府在一审、二审的庭审 时指出，将信访信件转交给花都区政府研究处理完全符合信访条例规定，同时，对涉及 房地产补偿安置的信访事项，并非哪级政府批准征地，哪级政府就具有直接办理信访事项的 职责。“否则，现今只有国务院和省政府才有权批地，岂非本市所有此类信访事项都要国务院 或广东省政府直接办理？”法院的最终判决推翻了广州市政府的辩解。法院称，根据相关法 律的规定，发布征地公告以及批准并实施征地补偿均为县级以上政府的职责。花都早在 200 年已撤市建区，案件涉及的事项依法应由市级人民政府实施。李静睿、王勇穗：信访义务能否随

14、意转手？首例市政府信访处理行政不作为案，市政府一审败诉，载南方日报2005年7月8日第B03版。根据信访条例第二十六条的规定“对本机关依法应当或者有权作出的信访事项，应 当直接办理”。因此，广州市政府将该信访事项转交给花都区政府办理，违反了法律的规定。 姚重庆的请求，得到了法院的支持。（二） 行政诉讼审查信访答复信访机构是行政机关，信访机构处理信访事项的行为也是一种具体行政行为，信访这种 特殊的具体行政行为仍应在司法审查之列。信访人如认为信访机构处理信访事项的具体行政 行为侵害其合法权益，在信访条例没有具体规定的情况下，信访人仍可依法提起行政诉 讼，维护自己的信访权益。从理论上讲，信访答复行为

15、不直接对信访人的人身权、财产权作出处分，不完全具备可 诉行政行为的所有标准，因此，原则上不可诉，但是，不直接产生法律效果的行政行为并不 意味着不产生法律效果，也并不意味着对相对人没有实际影响，当行政机关在信访答复中不 仅仅对调查事实予以告知且对调查的事实作出了认定或定性，加强了新的行政主体对相关事 实处分的效果，以致于对信访人的权利义务产生直接的、实质性影响，这时的信访答复行为 就具有了可诉性。信访条例第三十二条规定：对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照 有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人（：一）请求 事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规

16、定的，予以支持（；二）请求事由合理但缺 乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、 规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的行政机关依照前款第（一）项规定作出支 持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。可见，作出处理意见是办理信访事项的一种形式，如果对信访人的权利义务产生实体性 影响，就是一项具体行政行为。只要属于行政诉讼法以及司法解释规定的受案范围，信 访人，即行政相对人，就可以以作出信访处理意见的行政机关为被告向法院起诉。三、信访对行政诉讼结果的补充救济行政诉讼判决、裁定具有终局性，非经启动再审，法院不得对其进行变更。我国行政 诉讼法设

17、定了生效行政案件启动再审程序的三种方式，一是当事人申请再审；二是法院依 职权再审；三是检察抗诉再审。行政诉讼法第62 条：当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审 人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。第 63 条：人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。然而，司法机关可以以超过时效为由拒绝受理已超过两年诉讼时效的申诉，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审 或者指令下级人民法院再审。第 上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审 或者指令下级人民法院再审。第 64 条：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权 按照审判监督程序提出抗诉。7最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第73条：当事人申请再 审，应当在判决、裁定发生法律效力后2 年内提出。当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证 据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容