公共管理概论

公共管管理山西财经大学学公共管理学院院（教育中心心）马培生生第一讲公共共管理导论第一节公共共管理涵义与与特征第二节公共共管理的发展展演变第三节公共共管理代表性性理论第四节公共共管理的原理理原则第一节公共共管理涵义与与特征管理的涵义与与特征公共管理的涵涵义与特征公共管理与公公共行政的区区别和联系公共管理的地地位和作用管理涵义与特特征（1）管理是指一定组织织中的管理者者，在一定的的环境条件下下，通过计划划、组织、指指挥、协调、、控制等职能能活动，动员员和运用组织织的资源，以以实现组织的的特定目标的的活动。管理涵义与特特征（2）管理主体：管管理者管理客体：组组织拥有的各各种资源，包包括人、财、、物、时空、、信息等资源源。管理职能：计计划、组织、、指挥、协调调和控制。管理环境：管管理是在一定定环境条件下下进行的，要要与环境条件件相适应。管理目标任务务：在一定的的环境条件下下，有效地动动员和运用组组织的各种资资源，以实现现组织在一定定时期的特定定目标。管理涵义与特特征（3）管理的具体任任务有三条：：实现组织的特特殊目的和使使命；创造和维持组组织内部良好好的工作环境境和气氛，使使工作富有活活力，使员工工有所成就；；关心组织对社社会的影响和和承担组织对对社会的责任任。管理涵义与特特征（4）管理具有下列列特性：两重性。管理理具有自然属属性和社会属属性。目的性。管理理是有目的有有意识的活活动。组织性。管理理活动是依托托组织这个载载体来进行人本性。人是是做好管理工工作的根本。。创新性。管理理是一种不断断变革创新的的社会活动。。艺术性。管理理既是一门科科学，又是一一门艺术。公共管理涵义义与特征（1）社会生活可区区分为两大基基本领域：公共领域活活动的主体体和主要的组组织形式是政政府和其他非非政府公共组组织，追求的的目标是社会会公共利益，，其运行遵循循公共生活的的制度和规则则。非公共领域活活动的主主体和主要的的组织形式是是企业，追求求的目标是企企业利润最大大化，其运行行遵循市场规规则和规律。。按照这两大领领域及其主体体组织形式，，可以把现代代社会的管理理划分为公共共管理（）和和工商管理（（）两大类型型。公共管理涵义义与特征（2）（）公共领域—公公共管理社会生活社社会管管理非公领域—工工商管理（）公共管理涵义义与特征（3）公共管理的经经典定义皮瑞和克莱姆姆认为，公共共管理是一种种新途径，它它是传统公共共行政的规范范取向及一般般管理之工具具取向的结合合体。公共管管理的重点是是将公共行政政作为一种职职业，并将公公共管理者视视为职业的实实践者，而非非政客或政治治家。卡尔森和欧尔尔里认为，““公共管理是是对行政的一一般方面科际际整合的研究究……它将人人力、财政、、物资、信息息和政治资源源的管理与管管理学的计划划、组织、控控制职能相融融合。”公共管理涵义义与特征（4）奥托、海蒂和和沙夫里茨认认为：公共管管理是公共行行政或公共事事务广大领域域的一部分，，其可谓综合合了公共行政政的方案设计计与组织重建建、政策与管管理规划、经经由预算制度度进行资源分分配、财务管管理、人力资资源管理以及及各种方法与与艺术。公共共管理将公共共行政视为一一门职业，将将公共管理者者视为职业的的实践者。公公共管理关注注那些能够将将理念、政策策转化为行动动规则的管理理工具、技术术、知识和技技巧。公共管理涵义义与特征（5）中国人民大学学张成福教授授认为，公共共管理是以政政府为核心的的公共部门整整合社会的各各种力量，广广泛运用政治治以经济的、、管理的、法法律的方法，，强化政府的的治理能力，，提升政府绩绩效和公共服服务品质，从从而实现公共共的福祉与公公共利益。公公共管理作为为公共行政和和公共事务广广大领域的一一个组成部分分，其重点在在于将公共行行政视为一门门职业，而将将公共管理者者视为这一职职业的实践者者。中山大学王乐乐夫教授认为为，公共管理理是公共管理理主体为解决决公共问题，，实现公共利利益，运用公公共权力对公公共事务施加加管理的社会会活动。公共管理涵义义与特征（6）国家行政学院院汪玉凯教授授认为，所谓谓公共管理是是指政府及其其他公共机构构，为了适应应社会经济的的发展和满足足公众的要求求，对涉及公公众利益的各各种公共事务务所实施的有有效管理。它它强调的是政政府的社会管管理和公共服服务职能，而而使政府的政政治职能相对对淡化。综合学术界对对公共管理基基本内涵的理理解，我们认认为，公共管管理是指社会会公共组织为为推进社会整整体协调发展展和增进社会会公共利益，，运用社会公公共权力对社社会公共事务务所实施的管管理。公共管理涵义义与特征（7）理解和把握公公共管理的概概念应注意四四点：公共管理的主主体是社会公公共组织。社会公共组织织是指以实现现社会公共利利益为目标，，以提供社会会公共产品和和服务为基本本职能的社会会组织。其特特殊性就在于于它的公共性性，这是区分分社会公共组组织和非公共共组织的标志志。社会公共组织织包括政府组组织和其他非非政府公共组组织。公共管理涵义义与特征（8）政府组织是典典型的社会公公共组织，在在社会生活中中承担社会公公共事物管理理和公共服务务主要责任非政府公共组组织是指那些些承担社会公公共事物管理理和公共服务务责任的非盈盈利性的事业业单位、社会会中介机构、、社区服务机机构、医疗保保健机构、行行业协会、消消费者协会等等。它们承担担社会公共事事务管理和公公共服务的辅辅助责任，具具有授权于政政府进行公共共事务管理的的特点，一般般不具有最终终强制性的特特点。公共管理涵义义与特征（9）公共管理的客客体是社会公公共事务。公共事务是指指社会成员为为保证社会生生活正常、有有序进行而共共同要求处理理和实现的事事务。它涉及及社会生活的的所有方面，，如维护国家家主权和领土土完整、国家家安全、社会会秩序，发展展经济、教育育、科技、文文化、卫生、、体育事业，，开展社会公公共服务等社会公共事务务一般具有公公益性、非盈盈利性和规模模性等特性。。公共管理涵义义与特征（10）社会公共事务务依其范围大大小可分为四四类：国家事务，是是指涉及国家家和全民整体体利益的全国国性公共事务务，如全国性性社会保障体体系建设、国国防建设、外外交与对外经经济技术合作作、国家机关关建设、海关关监管、公安安与国家安全全事务、全国国范围内的地地区间协调发发展等。地方事务，是是指涉及地方方公民公共利利益的地方性性公共事务，，如城市公用用事业、市容容环境卫生、、城市公共交交通等。公共管理涵义义与特征（11）跨行政区域的的地方事务，，是指涉及行行政区域较广广、利益群体体较多的跨行行政区域的公公共事务，如如跨区域的流流域环境治理理、大经济区区协作、联合合打击经济与与刑事犯罪等等。公民事务，是是指涉及公民民个人权利的的事务，如户户籍管理、人人口控制、老老龄工作等。。一般地讲，国国家事务由中中央政府和全全国性的非政政府公共组织织负责管理；；地方事务、、跨行政区域域的地方事务务和公民事务务，由地方政政府和地方性性的非政府公公共组织负责责管理或者协协作管理。公共管理涵义义与特征（12）公共管理的职职责任务是管管理社会公共共事务，处理理社会公共问问题，提供或或组织提供社社会公共产品品和服务，满满足社会公共共需要，增进进社会公共利利益，推进社社会整体协调调发展。社会公共问题题是指涉及社社会公众利益益、影响社会会发展进步的的社会问题，，如社会治安安问题、市场场秩序问题、、贫富差距问问题、通货膨膨胀问题、人人口问题、资资源环境问题题等。社会公共问题题超出了个人人和集团的范范围，必须由由政府和其他他非政府公共共组织来解决决。公共管理涵义义与特征（13）公共管理的主主要方式，是是运用社会公公共权力，制制定和执行正正确的社会公公共政策，提提供或组织提提供社会公共共产品和服务务，以解决社社会公共问题题，满足社会会公共需要，，调节和控制制社会生活公共权力就是是国家权力，，它是以政治治合法性为基基础的，具有有权威性和约约束力。政府府的公共管理理，就是凭借借国家权力进进行管理，公公共管理活动动过程，实际际上就是公共共权力的行使使过程。政府府对社会公共共事务的管理理，主要是通通过制定和执执行正确的社社会公共政策策来进行的，，而不是干预预具体的社会会、经济、文文化事务。公共管理涵义义与特征（14）公共管理具有有下列特征：：以实现社会公公共利益为目目标以社会公共组组织为依托以社会公共权权力为基础以多样化科学学方法为工具具必须接受社会会公众的监督督另一种概括括：管理主主体多元化化、管理导导向市场化化、公共服服务社会化化。公共管理与与公共行政政区别联系系（1）公共行政是是指国家行行政机关依依法行使国国家行政权权力，组织织管理国家家事务、社社会公共事事务和机关关内部事务务的活动。。它是实现现政府职能能的管理活活动。公共行政主主体是国家家行政机关关。公共行政客客体是国家家事务、社社会公共事事务和机关关内部事务务。公共行政职职责任务是是依法行使使国家行政政权力，组组织管理好好国家事务务、社会公公共事务和和机关内部部事务，促促进国家政政局稳定、、经济发展展、社会文文明进步、、人民生活活水平不断断提高。公共管理与与公共行政政区别联系系（2）公共行政主主要特征：：管理范围广广泛侧重宏观管管理体现国家意意志具有执行性性质具有强制性性质公共管理与与公共行政政区别联系系（3）美国当代著著名行政学学者安斯雷雷得·梅戈戈特在谈到到公共行政政与公共管管理的关系系时认为，，从本质上上讲，公共共管理与公公共行政并并没有多少少差别。公公共管理不不是对传统统公共行政政的简单否否定，而是是对公共行行政的积极极发展。这这种发展突突出地反映映在政府为为了适应外外部环境变变化，对履履行政府管管理职责的的理念、方方式以及管管理过程的的控制等方方面所做出出的新的选选择。二者的区别别和联系可可从以下几几个方面来来看：公共管理与与公共行政政区别联系系（4）从管理主体体方面看，，公共行政政的主体是是国家行政政机关，公公共管理的的主体是社社会公共组组织，包括括了政府和和其他非政政府公共组组织，管理理主体扩大大了。从管理理念念方面看，，政府由过过去单纯地地注重效率率，发展到到效率、效效益及社会会公正、平平等并重，，并把提高高管理与服服务的社会会效益、保保持社会公公平、公正正放到了突突出的位置置。公共管理与与公共行政政区别联系系（5）从管理方式式方面看，，公共管理理意味着打打破传统的的由政府垄垄断的管理理方式，在在行政体系系内部以及及政府向社社会提供公公共服务的的领域，更更多地引入入市场机制制，用企业业精神改造造政府管理理，并把管管理的主体体也扩大到到非政府公公共机构领领域，运用用授权、委委托、代理理等方式，，调动更多多的公共机机构参与到到公共服务务与管理中中来，不断断探索实行行公私合作作的途径。。从管理过程程来看，政政府由过去去更多地关关注管理过过程，发展展为更多地地关注管理理的结果，，并把投入入、产出、、成本、效效益等重要要概念引入入公共部门门的管理之之中。公共管理与与公共行政政区别联系系（6）由此可见，，公共管理理不是对公公共行政的的简单否定定，而是对对公共行政政的积极发发展，是政政府适应外外部环境的的变化，对对自己履行行管理职责责的理念、、方式以及及管理过程程的控制等等方面所做做出的新的的选择。公共管理的的地位与作作用（1））在国家存在在的历史条条件下，政政府与政府府公共管理理在国家政政治、经济济文化和社社会生活中中居于重要要的地位，，起着重要要的作用。。其重要性集集中表现在在国家公共共管理的好好坏，直接接关系到国国家的兴衰衰与成败。。公共管理的的地位与作作用（2））美国咨询管管理专家迪迪克•卡尔尔森讲：““管理能力力高的国家家，生产力力和生活水水平也高；；管理能力力低的国家家，生产力力和生活水水平也低。。对于那些些生产力和和生活水平平低的国家家来讲，如如果不首先先大大提高高管理水平平，是不可可能提高生生产水平和和生活水平平的。”科学管理和和科学技术术一样，是是推动社会会前进的车车轮。一个个国家、一一个民族的的生存和发发展，在很很大程度上上要取决于于这两个方方面的能力力。第二节公公共管理发发展演变（（1）公共管理的的产生从一般意义义上讲，自自从有了人人类社会，，就有了社社会公共事事务和管理理社会公共共事务、解解决社会公公共问题的的公共需要要。社会公公共需要是是社会公共共部门存在在的理由，，并决定着着社会公共共部门的活活动范围与与方式。由由于社会公公共需要是是随社会经经济发展和和人民生活活水平提高高而不断变变化的，因因此，社会会公共部门门的组织形形式、管理理职能和管管理方式也也在不断地地发展变化化。第二二节节公公共共管管理理发发展展演演变变（（2））在原原始始社社会会，，社社会会公公共共事事务务的的管管理理职职能能主主要要由由部部落落酋酋长长履履行行。。由由于于原原始始社社会会生生产产力力水水平平极极低低，，社社会会公公共共事事务务和和公公共共需需要要很很少少，，所所以以，，社社会会公公共共管管理理的的任任务务很很轻轻，，主主要要是是解解决决有有限限的的食食品品分分配配和和部部落落间间的的战战争争问问题题。。第二二节节公公共共管管理理发发展展演演变变（（3））在阶阶级级社社会会，，社社会会公公共共事事务务的的管管理理职职能能主主要要由由政政府府和和其其他他非非政政府府公公共共组组织织来来履履行行。。在经经济济发发展展和和人人均均国国民民收收入入水水平平的的不不同同阶阶段段，，社社会会公公共共需需要要和和政政府府满满足足社社会会公公共共需需要要的的职职能能是是不不完完全全一一样样的的。。把把握握社社会会经经济济发发展展和和人人民民生生活活水水平平变变化化的的状状况况，，摸摸清清社社会会公公共共需需要要变变化化的的规规律律，，主主动动调调整整政政府府的的公公共共管管理理职职能能，，积积极极发发挥挥其其他他非非政政府府公公共共组组织织在在社社会会公公共共事事务务管管理理中中的的作作用用，，对对于于满满足足社社会会公公共共需需要要，，增增进进社社会会公公共共福福利利，，促促进进社社会会整整体体协协调调发发展展，，全全面面提提高高社社会会公公众众的的生生活活质质量量十十分分重重要要。。第二二节节公公共共管管理理发发展展演演变变（（4））公共共管管理理发发展展的的四四个个阶阶段段早期期成成长长阶阶段段（（18世世纪纪70年年代代以以前前））工业业化化初初期期阶阶段段（（18世世纪纪80年年代代至至19世世纪纪70年年代代末末））工业业化化完完成成阶阶段段（（19世世纪纪80年年代代至至20世世纪纪70年年代代末末））知识识经经济济时时代代（（20世世纪纪80年年代代以以来来））早期期成成长长阶阶段段（（1））这是是一一个个漫漫长长的的发发展展阶阶段段。。在这这个个发发展展阶阶段段，，经经历历了了原原始始社社会会、、奴奴隶隶社社会会和和封封建建社社会会。。社社会会公公共共事事务务和和公公共共管管理理需需要要随随社社会会生生产产力力的的缓缓慢慢发发展展和和人人民民生生活活水水平平的的缓缓慢慢提提高高而而缓缓慢慢增增加加，，管管理理主主体体由由氏氏族族组组织织逐逐步步转转变变为为国国家家政政权权组组织织，，政政府府逐逐渐渐成成为为社社会会公公共共事事务务管管理理的的主主体体。。在这这一一阶阶段段后后期期，，自自然然经经济济占占主主导导地地位位。。早期期成成长长阶阶段段（（2））在自自然然经经济济状状态态下下，，由由于于社社会会分分工工不不发发达达，，生生产产力力水水平平低低下下，，生生产产自自给给自自足足，，加加之之国国民民居居住住分分散散，，交交通通与与通通讯讯不不发发达达，，以以及及在在封封建建制制度度下下农农民民对对土土地地的的依依附附，，使使得得为为数数不不多多的的社社会会公公共共事事务务在在分分散散状状态态下下得得到到自自行行解解决决。。因此此，，在在自自然然经经济济状状况况下下的的政政府府公公共共管管理理职职能能，，主主要要局局限限于于““御御外外””和和““安安内内””，，维维持持国国家家统统治治方方面面。。表表现现为为政政治治统统治治职职能能的的极极端端强强化化，，社社会会公公共共事事务务管管理理职职能能的的相相对对弱弱化化。。早期成长阶段段（3）在早期成长阶阶段，社会公公共事务管理理的内容和形形式都比较简简单，也不够够规范，处在在实践与经验验积累阶段，，还没有形成成系统的理论论。工业化初期阶阶段（1）人类社会进入入资本主义发发展阶段以后后，机器大工工业取代手工工作坊成为生生产的主要形形式。由于商商品生产和商商品交换的发发展，城市规规模的扩大，，交通通讯的的发达，社会会公共事务和和公共需求日日益增加。在这一时期，，由于亚当••斯密的经济济理论和自由由竞争市场经经济占主导地地位，社会经经济运行主要要由市场这只只“看不见的的手”来自动动调节，无须须政府过多干干预。因此，，政府只充当当“守夜人””的角色，只只提供法律制制度、产权保保护等最基本本的核心公共共产品，其余余的事都交由由市场自行调调节。工业化初期阶阶段（2）英国古典经济济学家亚当••斯密，以理理性经济人假假设为基础，，论证了市场场机制的有效效性。认为““利己的润滑滑油将使经济济齿轮以奇迹迹般的方式来来运转，不需需要计划，不不需要国家元元首的统治，，市场会解决决一切问题。。”，因此，，主张放任自自由的市场经经济，反对政政府干预社会会经济生活。。工业化初期阶阶段（3）在自由市场经经济国家，““守夜警察””政府职能一一般有五项：：维护主权和领领土完整；制定和实施法法律，维持社社会基本秩序序；界定产权，保保护产权；监督合同的执执行；维系本国货币币的价值。工业化初期阶阶段（4）工业化初期的的政府公共管管理，奉行的的是“管得越越少的政府就就是越好的政政府”的信条条，不直接干干预社会经济济活动。这一阶段是公公共行政学产产生的酝酿阶阶段，有影响响的理论主要要有“守夜警警察”政府论论和“法治国国家论”。工业化完成阶阶段（1）工业化发展与与完成时期也也是资本垄断断形成时期。。进入20世世纪以后，自自由竞争资本本主义过渡到到垄断资本主主义。由于资资本主义固有有矛盾的加深深和“市场失失灵”，导致致西方国家在在20世纪30年代爆发发了严重的经经济危机。在这种情况下下，凯恩斯主主义经济理论论和政府干预预经济的思想想占了上风。。因此，二战战以后，西方方各国政府都都不同程度地地加强了对经经济和社会事事务的直接干干预，以弥补补市场的不足足，纠正市场场的失灵。工业化完成阶阶段（2）凯恩斯主义认认为，市场不不是万能的，，如果没有国国家的宏观管管理，市场经经济就会成为为万恶之源，，资源也会遭遭到毁灭和破破坏。因此，，政府不能仅仅仅充当社会会秩序的消极极保护人，而而应积极干预预社会经济生生活。罗斯福新政开开创了政府强强力干预社会会经济的先河河，并因此结结束了放任自自流的资本主主义时代。工业化完成阶阶段（3）美国总统罗斯斯福，面对20世纪30年代的经济济萧条，通过过颁布和实施施一系列新政政策，包括紧紧急银行法案案、节约法案案、啤酒法案案、农业法案案、失业救济济法案、工业业复兴法案、、以工代赈法法案、社会保保障法案、税税制改革法案案等，加强了了对社会经济济生活的干预预，使美国经经济走出了萧萧条。其他西方国家家政府也不同同程度地加强强了对经济和和社会事务的的干预，以促促进经济复苏苏。工业化完成阶阶段（4）垄断资本主义义国家政府在在干预经济，，纠正市场失失灵方面的职职能作用主要要有：提供公共产品品和服务；稳定宏观经济济；调节社会收入入分配；消除经济的负负外部性效应应；维护公平竞争争的市场秩序序；弥补市场的不不完全性和信信息的不对称称性等。工业化完成阶阶段（5）这一阶段是公公共行政学的的形成阶段1887年，，美国学者威威尔逊发表《《行政之研究究》一文，第第一次明确提提出应该把政政府管理作为为一个单独的的领域来研究究，建立一门门独立的学科科———《行行政学》。1900年，，美国学者古古德诺出版《《政治与行政政》一书，明明确提出应划划分政府的政政治功能与行行政功能，认认为政治是国国家意志的表表现，行政是是国家意志的的执行，从而而将行政学从从政治学中分分离出来。工业化完成阶阶段（4）1926年，，美国学者怀怀特出版《行行政学导论》》，魏洛比出出版《公共行行政学原理》》，标志着西西方公共行政政学基本形成成。这一时期的公公共行政学理理论被称为传传统行政学理理论，其基本本理论构架有有三个：政治治与行政分开开理论；理性性行政组织理理论；企业管管理取向的行行政理论。知识经济时代代（1）20世纪80年代以来，，以信息技术术、生物技术术为代表的高高新技术及产产业迅猛发展展，人类社会会开始迈入知知识经济时代代。这一时期占主主导地位的经经济组织形式式是跨国公司司、风险投资资公司和机构构投资者为主主导的公司治治理结构，人人类社会进入入了全球化的的市场经济时时期。知识经济时代代（2）这一时期，人人们认识到政政府与市场一一样，也存在在缺陷和失灵灵的现象。政政府失败既表表现为国家对对经济干预过过度造成市场场进一步失灵灵，又表现为为国家对经济济干预不足使使市场无法正正常运行。同同时，政府还还存在官僚主主义猖獗、行行政效率低下下、官员特权权横行、机构构自我膨胀、、管理费用高高昂、财政赤赤字剧增、以以权谋私严重重、大量财政政经费落入特特殊利益集团团私囊等问题题。因此，以以“失败的政政府”去干预预“失败的市市场”，必然然是败上加败败。知识经济时代代（3）市场有失败，，政府也有失失败，那应如如何选择？美国兰德公司司的研究报告告《市场或政政府——权衡衡两种不完善善的选择》(查•沃尔夫夫主持完成））的结论是：：既要使政府在在改善和扩展展市场中发挥挥作用，又要要利用市场力力量改善政府府功能。即利利用政府弥补补市场缺陷，，利用市场克克服政府失败败。知识经济时代代（4）因此，当代西西方学者既不不赞成政府只只承担守夜人人职能的自由由主义，也不不赞成政府全全面干预经济济的干预主义义，而主张有有选择地干预预“市场失败败”。，即政政府只能干预预市场的根本本性失败，不不能干预市场场的非根本性性缺陷。在这一一时期期，西西方国国家政政府迫迫于财财政压压力和和债务务负担担，开开始实实行公公共服服务社社会化化和市市场化化的改改革，，并从从部分分公共共产品品领域域退出出，注注重发发挥市市场和和其他他非政政府组组织在在公共共产品品与服服务供供给领领域的的作用用。知识经经济时时代（（5））现在许许多西西方国国家将将公共共服务务或部部分政政府职职能委委托给给民间间团体体或私私人管管理。。例如如：日本政政府将将清洁洁卫生生、维维修公公共设设施、、修建建学校校等社社会公公共事事务委委托给给地方方自治治体、、民间间团体体或私私人管管理，，除社社会福福利设设施外外，其其他社社会公公共事事务委委托管管理面面达80％％左右右。美国大大约有有35％的的地方方政府府让私私营公公司负负责收收集城城市垃垃圾，，42％的的地方方政府府使用用私营营企业业经营营城市市公共共汽车车系统统。知识经经济时时代（（5））这一时时期，，公共共管理理从具具体内内容到到组织织形式式都发发生了了根本本性变变化。。首先是是公共共管理理主体体呈现现多元元化趋趋势，，除了了政府府组织织承担担公共共事务务的管管理和和公共共产品品与服服务的的供给给以外外，其其他非非政府府的公公共组组织，，也在在辅助助政府府承担担部分分公共共事务务的管管理和和公共共产品品与服服务的的供给给责任任。其次是是社会会公共共事务务呈现现不断断扩展展的趋趋势。。随着着社会会的发发展与与进步步，一一方面面社会会公共共事务务的具具体内内容逐逐渐扩扩大，，整体体性更更加突突出；；另一一方面面社会会公共共事务务涉及及的地地域范范围也也逐渐渐扩大大，并并且出出现了了全球球范围围的社社会公公共事事务。。知识经经济时时代（（6））在这种种背景景下，，公共共行政政学者者开始始反思思传统统行政政弊病病，并并提出出新公公共管管理理理论。。主要要观点点：公共行行政应应从注注重程程序和和过程程转向向注重重产出出和责责任，，更清清楚地地设置置公共共组织织目标标，更更关心心公共共部门门直接接提供供服务务的效效率，，更注注重系系统使使用绩绩效指指标衡衡量公公共组组织成成果，，并强强化国国家的的核心心竞争争能力力。公共行政应应离开经典典的理想官官僚制理论论，使公共共行政组织织与人力资资源管理更更为灵活，，用分权的的管理取代代高度集权权的等级制制组织结构构，使高级级文官应更更倾向于负负有政治责责任而不仅仅仅是原来来的无党派派倾向和政政治中立。。知识经济时时代（7））主张公共部部门进行企企业化管理理，加强竞竞争和市场场导向，借借用私营部部门的管理理理论、模模式、原则则、方法和和技术，包包括成本———效益分分析、全面面质量管理理、目标管管理等，全全面提高公公共部门的的管理绩效效。认为政府的的职能是““掌舵”而而不是“划划桨”。政政府应集中中精力做好好公共政策策的制定工工作，而把把具体的公公共服务性性工作承包包给私营企企业和非营营利性机构构去做。这这样，政府府就可居高高临下，用用政策吸引引竞争者，，保持最大大的灵活性性来应付变变化着的环环境，出色色地扮演好好自己的角角色。知识经济时时代（8））这一时期有有代表性的的理论主要要有：公共选择理理论企业型政府府理论治理理论第三节公公共管理代代表性理论论公共选择理理论企业型政府府理论治理理论与与善治理论论公共选择理理论（1））公共选择理理论运用经经济学的方方法和基本本假设来分分析现实生生活中政治治个体和政政治团体特特别是政府府的行为特特征，讨论论政策选择择和政府失失灵问题，，并据此提提出了改革革政府公共共政策选择择机制失灵灵的两条思思路。公共选择理理论的代表表人物主要要有布坎南南等人。公共选择理理论（2））公共选择理理论认为，，人类社会会由两个市市场组成，，一个是经经济市场，，另一个是是政治市场场。在经济市场场上活动的的主体是消消费者和厂厂商，他们们之间交易易的对象是是私人物品品，人们通通过货币选选票来选择择能给他带带来最大满满足的私人人物品。在政治市场场上活动的的主体是选选民、利益益集团和政政治家、官官员，选民民和利益集集团是政治治市场上的的需求者，，政治家和和官员是政政治市场上上的供给者者，他们之之间交易的的对象是公公共物品，，人们通过过民主选票票来选择能能给他带来来最大利益益的公共物物品、政治治家、政策策法案和法法律制度。。公共选择理理论（3））在西方民主主制度下，，把个人对对公共物品品的偏好转转换成集体体选择，主主要采用两两种决策体体制：一是代议民民主制，即即议员代表表公民投票票表决；二是直接民民主制，即即全体公民民直接投票票表决。公共选择理理论认为，，这两种决决策选择机机制都不是是最优选择择机制或有有效率的选选择机制。。下面看看代代议民主制制、直接民民主制的决决策选择情情况。公共选择理理论（4））公共选择理理论认为，，政府是由由政治家和和政府官员员组成的，，政府的行行为和目标标在很大程程度上受政政治家和政政府官员的的动机支配配。政治家从事事政治活动动的目的是是追求政治治支持最大大化，因此此支持能赢赢得更多选选票的政策策。政治家家为了获得得政治支持持最大化，，往往屈服服于代表特特殊利益的的压力集团团。政府官员则则追求效用用最大化即即预算拨款款最大化，，因为政府府官员的薪薪金、所在在机构或职职员的规模模、社会名名望、额外外所得、权权力和地位位等，直接接与预算拨拨款规模正正相关。公共选择理理论（5））在政治市场场上，政治治家和政府府官员在扩扩大政府预预算规模上上“不谋而而合”：一方面，政政治家对拨拨出的使公公共物品产产量最大化化的预算感感兴趣，因因为满足了了选民对公公共物品的的需要将有有助于保证证他再次当当选；另一方面，，政府官员员希望最大大化他的预预算规模，，因为这为为他提供了了获得效用用最大化的的资源。这种由各自自最大化动动机出发的的“一拍即即合”，导导致政府规规模不断膨膨胀。公共选择理理论（6））在西方民主主制下，通通行的选择择规则主要要有两种：：一致同意规规则和多数数票（通过过）规则。。在一致同意意规则下，，一项议案案只有获得得全体投票票人的一致致赞成才能能获得通过过。根据这这种规则做做出的集体体决策可以以满足所有有投票人的的偏好。但在实际生生活中，除除了像联合合国常任理理事国会议议等少数场场合外，一一致同意规规则很少被被使用。因因为使用这这种规则进进行决策的的成本太高高，需要大大量的协商商、磨合、、讨价还价价。同时这这种规则往往往使多数数人拥护的的议案不能能获得通过过，使很多多公共选择择有过程而而没有结果果。公共选择理理论（7））多数票规则则是民主国国家经常使使用的投票票规则。这这种决策规规则就是少少数服从多多数。这里里的“多数数”可以是是简单多数数即超过半半数，也可可以是特定定多数如三三分之二等等。多数票规则则也不是一一种理想的的公共选择择规则。因因为多数票票规则没有有如实反映映个人偏好好的强度，，按照多数数票规则进进行选择往往往难以获获得均衡的的结果。同同时，在多多数票规则则下，选择择的结果取取决于多数数人的偏好好，单个人人的偏好对对选择结果果影响很小小，因此会会导致选民民对公共选选择活动的的冷漠。公共选择理理论（8））综上所述，，在现行民民主制度下下，没有一一种选择机机制称得上上最优或有有效率的选选择机制。。西方民主主制度既选选出了像林林肯、丘吉吉尔和罗斯斯福这样一一些杰出的的政治家，，也选出了了像希特勒勒、墨索里里尼和庇隆隆这些给人人类社会带带来灾难的的政治家。。公共选择理理论（9））既然政治市市场上现行行的选择机机制是失灵灵的，那么么出路何在在？公共选选择理论为为此提出了了两条思路路：一是市场化化改革，即即把经济市市场的竞争争机制引入入政治市场场来提高后后者的运行行效率；二是宪法制制度改革，，即通过重重新确立一一套经济和和政治活动动的宪法规规则来对政政府权力施施加宪法约约束，通过过改革决策策规则来改改善政治。。企业型政府府理论（1）企业型政府府理论的代代表作，是是美国的戴戴维·奥斯斯本和特德德·盖布勒勒合著的《《改革政府府》一书。。奥斯本和盖盖布勒在《《改革政府府》一书中中指出，那那种适应传传统工业社社会的需要要而设计的的政府，带带有致命的的弱点，如如庞大的机机构，集权权式管理，，标准化的的统一服务务模式等，，因而不适适应瞬息万万变的信息息社会和以以知识密集集为基础的的经济发展展的需要。。奥斯本和盖盖布勒认为为，政府是是我们用来来解决社会会问题的一一种工具。。现在这个个工具过时时了，我们们应该重新新塑造它。。企业型政府府理论（2）奥斯本和盖盖布勒要重重新塑造的的政府是：：导航性的政政府。政府府应集中精精力做好远远景规划，，明确发展展的方向与与目标，引引导民间机机构去执行行，即政府导航航掌舵，而而把具体的的服务性工工作交给民民间的营利利和非营利利性机构承承担。还权于民的的政府。政政府应将社社会管理和和服务的权权力下放给给社区和非非政府组织织，让民众众自己管理理自己的事事情。企业型政府府理论（3）竞争性的政政府。在政政府活动中中引入竞争争机制，鼓鼓励政府部部门之间竞竞争，鼓励励民众参与与提供公共共服务，以以提高政府府部门的活活力和公共共服务的品品质。任务驱动的的政府。政政府应摆脱脱繁文缛节节的束缚，，用基本目目标任务和和必要的规规则与预算算驱动政府府雇雇员去履履行各自的的责任。注重结果的的政府。政政府应转变变投入产出出的观念，，注重实际际结果，建建立以结果果为导向的的管理体制制。企业型政府府理论（4）服务顾客的的政府。政政府是为社社会公众服服务的，应应明确自己己的服务对对象是谁，，增强顾客客意识，满满足顾客需需要。会赚钱的政政府。政府府应改变只只注意花钱钱，而忽略略赚钱的倾倾向，像企企业那样注注重投资和和赚钱。前瞻性政府府。政府应应增强预见见未来的能能力，重视视战略思考考和长远规规划，改变变目光短浅浅的现状。。企业型政府府理论（5）分权化的政政府。政府府应增强分分权管理观观念，授权权地方政府府或派出机机关发挥因因地制宜的的管理作用用。市场导向的的政府。政政府管理社社会公共事事务和提供供社会公共共服务应以以市场为导导向，并改改变单纯依依靠行政指指令控制管管理的办法法，逐步引引入市场机机制，利用用市场机制制来进行管管理。奥斯本和盖盖布勒认为为，这样的的政府虽然然不能解决决当今政府府面临的所所有难题，，但它可以以解决官僚僚体制所固固有的大部部分弊端。。治理理论与与善治理论论（1）治理理论与与善治理论论是20世世纪90年年代兴起的的一种公共共管理理论论。该理论认为为，治理是是各种公共共的或私人人的机构管管理其共同同事务的诸诸多方式的的总和。它它主要通过过合作、协协商、伙伴伴关系、确确立认同和和共同的目目标等方式式实施对公公共事务的的管理，其其实质是建建立在市场场原则、公公共利益和和认同基础础之上的合合作。治理理论与与善治理论论（2）治理理论与与善治理论论的基本观观点是：1。认为公公共管理主主体不仅仅仅是政府，，还包括各各种公共的的和私人的的机构。政政府并不是是国家唯一一的权力中中心，各种种公共的和和私人的机机构只要其其行使的权权力得到了了公众的认认可，就都都可能成为为在各个不不同层面上上的权力中中心。2。认为为在现代代社会，，国家正正把原先先由它独独自承担担的责任任转移给给公民社社会，即即转移给给各种私私人部门门和非政政府组织织，从而而使国家家与社会会之间、、公共部部门与私私人部门门之间的的界限和和责任日日益变得得模糊起起来。治理理论论与善治治理论（（3）3。认为为各个社社会公共共机构在在集体行行为中，，越来越越相互依依赖，为为达到目目标，各各个组织织必须相相互交换换资源、、达到共共同的目目标，从从而使各各个参与与者最终终形成一一个自主主的网络络，通过过与政府府在特定定的领域域的合作作来分担担政府的的行政责责任。4。认为为善治是是理想的的公共管管理模式式。治理理论论与善治治理论（（4）所谓善治治，就是是使公共共利益最最大化的的社会管管理过程程，其本本质是政政府与公公民对公公共生活活的合作作管理。。它要求求有关管管理机构构与管理理者最大大限度地地协调各各种公民民之间以以及公民民与政府府之间的的利益冲冲突，从从而使公公共管理理活动取取得公民民最大限限度的认认同。善治的实实现依赖赖于政府府与公民民之间积积极而有有效的合合作，因因而，公公民必须须具有足足够的政政治权力力参与选选举、决决策、管管理和监监督，从从而与政政府一道道共同形形成公共共权威和和公共秩秩序。第四节公公共管管理基本本原理公共管理理基本原原理是指指具有普普遍意义义的有关关国家公公共管理理的基本本道理，，或者说说是一般般的或公公认的公公共管理理的信念念或真理理。它是是国家公公共管理理经验和和公共管管理活动动客观规规律的概概括和反反映，是是公共管管理科学学理论宝宝库的重重要组成成部分，，具有抽抽象性、、概括性性、科学学性和普普遍性。。现代国家家的公共共管理应应遵循的的基本原原理主要要有：系系统管理理原理、、分级管管理原理理、管理理封闭原原理、权权变管理理原理、、人本管管理原理理、管理理创新原原理等。。系统管理理原理（（1）系统管理理原理要要求社会公共共部门在在管理社社会公共共事务时时，要运运用系统统论的理理论和方方法进行行管理，，尽量谋谋求公共共管理系系统和公公共管理理过程的的整体优优化，以以提高公公共管理理的绩效效。系统是指由若若干个相相互作用用、相互互依存的的组成部部分构成成的、具具有一定定功能的的有机整整体。系统管理理原理（（2）系统特征征系统具有有集合性性、相关关性、结结构性、、层次性性、目的的性和环环境适应应性等特特征。系统方法法是指根据据事物所所具有的的系统特特征，把把我们所所要研究究的对象象看成一一个系统统，从系系统整体体的角度度去观察察、把握握、分析析、认识识和处理理问题的的一种方方法。系统方法法基本特特征是整整体性、、综合性性和最优优化。系统管理理原理（（3）公共部门门强调系系统管理理的理由由主要有有两条：：一是政府府和其他他非政府府公共组组织本身身是个庞庞大的管管理系统统，牵一一发而动动全身；；二是政府府和其他他非政府府公共组组织要处处理的社社会公共共事务是是错综复复杂的，，它们相相互联系系，相互互依存的的。因此此，要协协调好公公共组织织内部和和外部的的各种关关系，处处理好各各种社会会公共问问题，必必须借助助于系统统论的理理论和方方法。20世纪40年代以后，，系统理论、、系统方法在在国家公共管管理中获得了了越来越广泛泛的应用。系统管理原理理（4）系统理论和系系统方法在公公共管理中的的应用：在管理主体的的建设上，运运用系统的观观点和系统分分析的方法，，有助于把公公共组织的机机构设置和人人员配置搞合合理；在重大问题的的决策上，运运用系统的观观点和系统分分析的方法，，有助于找到到问题的症结结和解决问题题的最佳方案案，实现公共共决策的科学学化；在工作安排和和组织指挥上上，运用系统统的观点和系系统分析的方方法，有助于于科学地安排排工作和进行行指挥，实现现公共管理的的高效化。分级管理原理理（1）分级管理原理理要求公共部门的管管理要按照管管理层次，实实行分权而治治，分级管理理的办法，以以减轻上层领领导的工作负负担，加重下下级人员的责责任权限，调调动上下两个个积极性做好好社会公共事事务的管理工工作。公共部门强调调实行分级管管理，主要是是因为公共管管理者的能力力、精力和时时间是受到限限制的。当公公共部门的规规模过大，管管理任务过重重，超出公共共管理人员的的能力、精力力和时间限度度时，必然照照顾不周，出出现失误，因因此必须实行行分级管理。。分级管理原理理（2）公共部门实行行分级管理应应做好两方面面工作：正确划分管理理层次，明确确职责权限。。比较大的公共共组织，一般般纵向分为三三层：高层(决决策层）中层（执行层层）低层（操作层层）公共组织的纵纵向分层要适适当，过少，，管理幅度过过大，管不过过来；过多，，会增加机构构、人员和财财政开支；会会延长管理线线路，增加中中转环节和信信息失真的可可能性，降低低工作质量和和效率。分级管理原理理（3）严格按照管理理层次，逐级级指挥命令和和请示汇报在公共管理过过程中，上级级的指示、命命令必须按照照管理层次逐逐级下达，非非特殊情况，，不允许越级级指挥即“一一竿子插到底底”；下级的的请示、报告告也必须按照照管理层次逐逐级上报，非非特殊情况，，不允许越级级请示、报告告即“直接通通天”。否则则会打乱管理理层次，造成成中间梗阻，，引起管理混混乱，影响管管理效果。分级管理原理理（4）高层———（（指挥命令令）忙死×中层———闲闲死、中间梗梗阻×低层———（（请示汇汇报）难死管理封闭原理理（1）管理封闭原理理要求公共部门管理理的各个环节节和政策措施施的各个方面面要闭合，使使政策、指示示的下达、执执行、监督、、反馈不间断断地进行，以以不断改善管管理状况，提提高管理水平平。科学管理的理理论和实践都都证明，任何何管理活动过过程都要形成成连续闭合的的回路，才能能产生有效的的管理运动和和收到良好的的效果。管理封闭原理理（2）在公共管理中中贯彻管理封封闭原理应注注意两个主要要方面：管理的各个环环节要闭合即决策、执行行、监督、反反馈等环节要要一环扣一环环，形成一个个闭合的圈以以保证正确的的决定、指示示顺利贯彻执执行并取得良良好效果的。。那种只重视视发布指示，，不重视检查查、考核指示示执行情况的的做法，是不不可能收到良良好效果的。。管理封闭原理理（3）管理环节闭合合图指令作作用用决策执执行效效果评价指令监督反馈管理封闭原理理（4）政策措施要闭闭合在公共管理过过程中，在制制定和出台新新的政策措施施之前，一定定要对政策措措施的实施后后果进行比较较准确的估计计和判断，预预测其可能出出现的偏差、、漏洞和负面面影响，并制制定相应的防防范措施，防防止和纠正偏偏差，堵塞漏漏洞，使政策策措施尽可能能完善和配套套，以确保政政策措施贯彻彻执行并取得得应有的效果果。权变管理原理理（1）权变管理原理理要求公共部门的管管理要根据不不同的对象、、环境和条件件，选择不同同的管理方式式与方法，随随机应变，灵灵活机动地处处理问题。现代社会是复复杂多变的，，公共部门所所处的环境条条件也是复杂杂多变的。管管理对象任务务、环境条件件变了，管理理的方式方法法、政策措施施也应相应的的变一变，不不能以不变应应万变，否则则会导致管理理失败。权变管理原理理（2）成功的管理者者必须是一位位优秀的诊断断家，必须根根据不同的环环境条件采取取不同的管理理策略。权变管理原理理的运用在工作指导上上，要区别对对待，分类指指导，不能搞搞“一刀切””。在政策措施制制定上，要从从实际情况出出发，实事求求是，切实可可行，切不可可照搬照抄别别人的做法。。（广州“五五个一”政策策）权变管理原理理（3）在政策执行上上，要从实际际情况出发，，创造性地执执行，该灵活活变通的要灵灵活变通，切切不可太死板板。在政策执行上上的两种思维维模式：内地人——凡凡是政策允许许干的才干沿海人——凡凡是政策未明明文禁止干的的都可以干权变管理原理理（4）允许禁禁止止规定未规定权变管理原理理（5）在领导工作中中，应根据不不同的对象、、环境和条件件，采取不同同的领导方法法或激励手段段，切不可不不分对象、环环境和条件，，一味采取某某种领导方法法或激励手段段。人本管理原理理（1）人本管理原理理要求公共部门的管管理要以人为为本，注重提提高人的素质质和全面发展展人的才能，，激发调动人人的积极性、、创造性做好好工作。公共部门的管管理强调以人人为本的主要要理由