防范外来物种入侵的法律问题课件

防范外来物种入侵

法律问题

关键词：外来物种外来物种引进外来物种入侵外来物种防范法律对策防治外来物种入侵与生物多样性保护密切相关，是生物多样性保护的重要内容之一。生物多样性是地球上生命经过几十亿年发展进化的结果，是自然过程塑造的，同时也日益受到了人类活动的影响。生物多样性形成了一个生命的网络，人类是其中不可或缺的一部分并且完全依赖于它。从法律角度来看，生物多样性可以定义为：在全球范围内，指各国在调整所有来源的活的生物体的变异性而产生的权利义务关系的总和。生物多样性是生态环境稳定的基础，全人类的共同财富。它不仅具有作为食物、药物和工业原料的直接价值，而且对于稳定环境，保持经济社会可持续发展能力等方面都有间接价值。上世纪80年代以来国际社会对生物多样性问题进行了各方面、多层次的研究，逐渐认识到生物多样性的保护与全球变化的密切关系。1992年6月在巴西召开的联合国环境与发展大会世界，大多数国家元首和政府首脑共同签署了《生物多样性公约》，是国际上保护生物多样性法律对策的一项重要成果表彰。根据《生物多样性公约》第二条的规定，把生物多样性定义为“所有来源的活的生物体中的变异性”，这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体，这包括物种内，物种之间和生态系统的多样性。所谓生物多样性就是地球上所有的生物体及其所构成的综合体，它包括遗传多样性、物种多样性和生态系统多样性。生物多样性正在受到严重威胁，究其原因既有环境方面的，也有生物方面的，而从根本上是受人类活动的影响。此外，就是外来物种的引进和侵入。世界自然保护联盟(IUCN)己经将外来入侵种列为对全球生物多样性的第二大威胁，仅次于对栖息地的破坏。人类通过有意或无意的活动，将某种物种从一地引入其他地区，给当地的生态系统和社会经济造成严重损害。外来入侵物种对环境的破坏及对生态系统的威胁是长期的、持久的，对其控制和治理十分困难。例如在绵延千里的云南昆明滇池，由于水葫芦的疯长，导致水中动植物大量死亡，16中水生植物已经难觅踪影，68种原生鱼类有38灭绝。控制外来物种入侵，保护原始种群已到了刻不容缓的地步。

（三）引入：引入生物体是指包括通过人类有意或无意的引入行为成为植物或动物的一部分的所有生物体。

有意引种是指人类有意实施的引种，将某个物种有目的地转移到其自然分布范围及扩散潜力以外的地方(这种引种可以是授权的或未经授权的)；无意引种是指某个物种利用人类或人类运输系统为媒介，扩散到其自然分布范围外的地方，从而形成的非有意的引入。

（四）外来物种入侵

外来物种入侵，有时也称为生物入侵，是指在人类活动的作用下，某一外来物种在自然或半自然生态系统和环境中建立并扩散种群，给当地的生态系统或景观造成明显的损害或影响，改变或威胁本地生物多样性的一种现象。并非所有的外来物种都入侵性，

外来物种入侵的含义主要包括以下三个方面：一是这种生物种必须是外来的、非本地的；其次是在自然生态系统和生境中建立了种群，形成了自我再生能力；再次是构成了对生态秩序、生态平衡、环境要素、生物多样性和生态景观的改变和破坏。

外来入侵种的生物学特征表现有三强：生态适应能力强；繁殖能力强；传播能力强。

二、外来物种入侵主要方式及其的危害

（一）外来物种入侵主要方式

外来物种入侵的方式主要有两种：一种是通过自然因素进行的，即物种随着风、雨、河流和自身移动而从原产地迁移到和扩散至另一地域；另一种则是由于人类因素所造成的，即通过人的有意或无意的物种引进活动而将外来物种带入另一新的生境中。

在自然状况下，某些外来入侵物种可通过风力、水流等方式自然传入，鸟类等动物也可传播杂草或树木的种子。例如当前在我国西南地区肆虐的紫茎泽兰就是从中缅、中越边境自然扩散入我国的；薇甘菊可能是通过气流从东南亚传入广东的；而稻水象甲可能是借助气流迁飞到中国大陆的。

然而，据国家环保总局2003年的统计数字，经自然扩散而进入中国境内的外来入侵物种只占外来入侵物种的3.1%，外来物种入侵主要是个由于人类不当行为所引发的问题。到2003年，我国已有120多个外来入侵物种，大约有50%是有意引进后扩散成灾的。在引进这些外来物种时，有些是未经批准非法引进，有些是没有进行严格的风险评估，引狼入室。

1．有意引进

有意引种是指人类有意实施的引进，将某个物种有目的地转移到其自然分布范围及扩散潜力以外的地方(这种引种可以是授权的或未经授权的)。某些部门或个人，为了提高经济效益、观赏和生物防治等，从国外或外地引入了大量物种。但是由于管理不善或事前缺乏相应的风险评估，导致有些物种变为了入侵种。水花生和水葫芦引入我国，本是作为猪饲料，后来变为野草，成为南方农田、湖泊的主要害草，严重破坏了当地的生态环境。目前，我国草坪种植、退耕还林还草都大量引入外来物种，这些都是有意引进。另外一种是放生问题，在我国和东南亚一些国家，“放生”捕获动物的活动是相当普遍的，既有个人零散的放生，也有为宗教祈福的仪式性放生，而仪式性放生的动物数量通常相当庞大，有关研究表明，放生的鸟类中有6%是外来的，多数鱼类、乌龟更是在国外捕获用来圈养的物种，而这些物种有可能具有入侵性。2．无意引进

无意引进，是指某个物种利用人类或人类运输系统为媒介，扩散到其自然分布范围外的地方，从而形成的非有意的引入。人员流动和物资交流充当着外来种的引入媒介，无意间将外来种从原生地带到别的地区。相当一部分入侵种是由这种方式引入的，比如侵入我国的蔗扁蛾、豚草以及紫茎泽兰等都是随人员和商品贸易带入的。

在引入地，外来物种的命运有两种，一种是不能适应当地的环境，或受到本地物种的排斥，种群不能自我维持。另一种情况则相反，外来物种在当地建立了可自我维持的种群，称之为居留成功。居留成功的外来物种如果只是停留在引入地，不扩散到别的地区，当地的群落外貌通常不会有显著改观，这时的外来种称为非入侵种。反之，如果居留成功的外来种种群数量急剧增加，并不断向四周地区蔓延扩张，将会对当地的生态系统的结构和功能造成明显的危害，这时的外来物种就变成了入侵物种。为了对这个问题有个感性的认识，我们先来看下面一则材料：

水葫芦学名凤眼莲，原产于南美洲，属雨久花科、凤眼莲属，是一种水生飘浮植物，高约30cm,由于在每个叶柄中都有一个膨大似葫芦的球状体而得名。水葫芦喜欢高温湿润，在25℃一35℃下生长最快，而且速度惊人，通常情况下在8个月内就能从10棵增至60万棵，是公认的生长最快的植物之一，它具有有性和无性两种繁殖方式，以无性繁殖为主。每到生育佳季，在适宜条件下水葫芦的数量呈几何级数增长。在高密度的一公顷水面上水葫芦约为200万株。20世纪50-60年代，粮食极度短缺的中国从南美引进水葫芦，作为鸭、鹅、鱼、猪等的饲料推广种植。近年来，水葫芦在四川、云南等数个省市自治区迅速扩展蔓延，已大面积覆盖很多河道和湖泊水面，其中包括许多用于交通、商业、电力、灌溉和娱乐等方面的水体。另外，由于水葫芦覆盖水面，形成优势物种，不仅阻碍了光线对水体的穿透，而且大大降低了水中的溶氧量，使很多水生动植物不能生存。例如云南滇池，20世纪60年代以前，主要水生植物有16种，水生动物有68种；但到80年代，由于水葫芦的疯狂蔓延，大部分水生植物相继消亡，水生动物仅存30余种。水葫芦的入侵，严重破坏了水生生态系统，破坏了生物的多样性，带来了严重的生态、经济和社会危害。在南美洲亚马孙河流域的一些湖泊和河流中，却生长着一种鱼，特有的“食人鱼”，当地人称“水鬼”。不怕大动物，极具攻击性。在当地印第安部落里常常可以看见一些缺腿断臂和残指的人，据说这些人就是在河边洗衣服或洗澡时遭难的。

美国探险家杜林专程进行了考察，他目睹了一只大鸟企图捕猎水中鱼的情景。大鸟以俯冲的姿势冲入水中，却在水中挣扎起来，最后沉入水中。杜林非常惊讶，为了解开这个谜团，他把一头山羊用绳子绑住推入水中。不到几秒钟，湖水便猛烈地翻腾起来。5分钟后，他拉起绳子一看，只剩下了一具山羊的骨骼，骨骼上的肉已被啃得干干净净。

杜林在山羊的胸腔骨里发现了几条形状怪异的小鱼，它们掉在草地上乱跳，碰到什么咬什么。它们的头部两侧呈黑色，腹部橙黄色，仅6厘米～7厘米长，奇怪的是小鱼的嘴里却长着两排像利刃般锋利的牙齿。

紫茎泽兰（Eupatoriumadenophorum）紫茎泽兰属菊科，茎紫色，被腋状短柔毛，叶对生，卵状三角形，边缘呈粗锯齿状；头状花序，直径6毫米，排成伞房状；总苞片3~4层，小白花。紫茎泽兰高1~2.5米，为多年生草本或亚灌木，可进行有性繁殖和无性繁殖，每株年产瘦果1万粒左右，借冠毛之助可随风传播。其根状茎发达，可蔓延扩展，为侵占性很强的毒草。紫茎泽兰原产于北美默西哥和中美洲，20世纪40年代从中缅、中越边境传入云南南部，现已广布于西南地区，仅云南目前发生面积即达247000平方公里，并每年以10多公里的速度向周边蔓延。受其影响，凡是紫茎兰所到之处其他植物失去生存空间。例如，四川省凉山州17个县市中有15个遭到其疯狂侵占，其中德昌县是最严重的重灾区，是生物入侵引发生态危机的典型区域。由于该植物含有有毒物质，很多当地植物及牲畜的生长常受它的抑制或引起死亡。紫茎兰的原产地乌拉圭有天敌象甲虫专吃其叶子，使其受到控制，而到中国后失去了天敌，使其蔓延，疯狂侵袭本地物种，成为独霸一方的单一优势种。飞机草是另一种来自中美洲的有害杂草，1924年在泰国栽培过这种草，30年代初传入云南南部，现已蔓延到云南、广西及海南。

福寿螺:2000年福寿螺因为在北京闯下大祸，成了大家讨伐的对象。当人们追查福寿螺的历史时才发现，福寿螺在让87位北京市民痛苦不堪之前，已经连闯危害生物进口、食品安全检疫等关口，它能持续危害到今天，说明保护我们食品安全的防线百孔千疮。福寿螺原产地：亚马逊河流域。中国分布现状：广泛分布于广东、广西、云南、福建、浙江等地。引入扩散原因和危害：作为高蛋白质食物最先被引入台湾；1981年引入广东，1984年前后，已在该省作为特种经济作物广为养殖，后又被引入倒其他省份养殖。但由于养殖过度，口味不佳，市场并不好，而被大量遗弃或逃逸，并很快从农田扩散倒天然湿地。福寿螺食量极大，并可啃食很粗糙的植物，还能刮食藻类，其排泄物能污染水体。其对水稻生产造成的损失显然大大超过其作为美食的价值。除威胁入侵地的水生贝类、水生植物和破坏食物链构成外，福寿螺也是卷棘口吸虫、广州管圆线虫的中间宿主。外来物种入侵会对一国的生态环境、社会经济生活等诸多方面造成严重危害，主要表现在以下几个方面：

1．对生态环境的危害。外来入侵种有别于普通外来种的最大的特征是他对本地生态系统带来的入侵后果，入侵物种往往对生态系统的结构和功能产生不良影响，危及本地物种特别是珍稀濒危物种的生存，造成生物多样性的损失。

据国际自然保护同盟的统计材料显示，物种入侵问题是最近400年中造成39%动物灭绝的罪魁祸首，这种入侵现在已经成为造成物种灭绝的第二位原因，仅次于人为的生境破坏。据初步统计，2004年入侵我国的外来物种至少有400多种，其中，北京外来入侵植物约有91种，分属于25科，70%为杂草。这些外来入侵植物中，由国外入侵的就有66种。松材线虫、湿地松粉蚧、松突圆蚧、美国白蛾、松干蚧等森林入侵害虫严重发生与危害的面积在我国每年已达150万公顷左右。水稻象甲、美洲斑潜蝇、马铃薯甲虫、非洲大蜗牛等农业入侵的害虫近年来每年严重发生的面积达到140万至160万公顷。入侵我国东北、华北、华东、华中的豚草，入侵西南地区的紫茎泽兰和飞机草，入侵广东的薇甘菊，在我国华东、华中、华南、西南地区作饲料引进的空心莲子草与水葫芦，沿海省区引进的大米草等的蔓延，对本地生物多样性和农业生产造成了巨大威胁，已经到了难以控制的局面。2002年6月，有关部门在海南省海口市首次发现危害椰子树的外来害虫椰心叶甲虫，一年后，这一虫害已经蔓延到海南省的12个县市，受害椰树达46万株，占全省椰树总量的6.6%。这些物种疯长成灾，侵入草场、林地和荒地，很快形成单种优势群落，导致原有植物群落的衰退。2．对经济发展的危害。外来入侵物种通过压制或排挤本地物种，危及本地物种的生存，加快物种多样性和遗传多样性的丧失，破坏生态系统的结构和功能，进而造成巨大的生态环境和经济损失。根据间接经济损失评估模型计算的结果表明，外来入侵物种对我国造成的总经济损失为每年1198.76亿元，为国内生产总值的1.36%。近几年外来入侵物种给我国带来每年约1300亿元人民币的损失。3．对人类健康的危害。外来入侵物种还可能对人类健康造成危害，据调查，每到豚草开花散粉季节，体质过敏者便发生哮喘、打喷嚏、流清水样鼻涕等症状，体质弱者可发生其他合并症并死亡。4．对社会文化的危害。外来物种入侵还可对国际贸易及旅游等产业产生重大影响。一些防止生物入侵的贸易限制条款经常被一些国家，尤其是发达国家用作国际贸易的技术壁垒。在国际贸易活动中，外来物种常常引起国与国之间的贸易摩擦，成为贸易制裁的重要借口或手段。近年来我国出口美国的木制包装品因光肩星天牛问题给我国的对外贸易带来了数以千万计的经济损失。我国防治外来物种入侵立法与政策一、我国防治外来物种入侵的立法现状

（一）现有有关防治外来入侵物种入侵的法律法规

迄今为止，我国所有的有关生物进口的法律法规，尚未考虑到外来入侵物种对生态环境或生物多样性所构成的巨大威胁。目前，我国制定并颁布的与防止和控制外来物种入侵有关的法律法规，比较重要的有以下几类:

1．关于动植物卫生检疫方面的法律法规。目前在防止外来物种入侵方面最为重要的法律包括:《进出境动植物检疫法》、《进出境动植物检疫法实施条例》、《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则(林业部分)》、《植物检疫条例实施细则(农业部分)》等。

2．关于自然资源和环境保护方面的法律法规。目前这方面的立法对防止外来物种入侵的作用还非常有限，主要包括:《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》、《水生野生动物保护实施条例》、《野生植物保护条例》、《渔业法》、《海洋环境保护法》。

3．其他法律法规。包括《种子法》、《农业转基因生物安全管理条例》、《农业法》、《对外贸易法》、《货物进出口管理条例》等。

目前我国有些地方也开始尝试出台相关法规及政策，以应对日益严重的外来物种入侵问题。目前我国防治外来物种入侵立法存在的主要问题（一）立法指导思想及立法宗旨存在缺陷

由于迄今为止我国目前还没有针对外来入侵种的专项法规或条例，只是集中在人类健康、病虫害及检疫等方面，远远不能从生物多样性保护角度控制外来物种，所以还很难断定这方面存在一个完整的立法指导思想。《植物检疫条例》第一条规定：“为了防止为害植物的危险性病、虫、杂草传播蔓延，保护农业、林业生产安全，制定本条例。”这类立法的宗旨都是为了保护和促进农林牧渔业的发展，保证农业或林业生产抑或人体健康的安全，检疫的对象侧重于那些对农林牧渔业经济发展带来危害的危险性生物，而对于那些可能对生态环境、生物多样性构成威胁的入侵物种则没有予以应有重视。因此，像食人鲳这类入侵危险极大的外来物种能毫无阻拦地进入我国，并成为宠物市场上的新贵。从这点意义上来说，甚至把这类法律法规归类为防治外来物种入侵方面的法律都显得极为勉强。（二）法律防治体系不健全，有关法律制度严重缺失

1．现有法律之间存在冲突。例如关于“蛙类”到底是属“陆生野生动物”还是“水生野生动物”而受相应的法规保护，在我国《陆生野生动物保护实施条例》和《水生野生动物保护实施条例》中的规定是重叠又不协调的。2．现有的有关法律缺乏针对性。我国防治外来物种入侵方面的法律、法规并没有充分包含入侵物种对生物多样性或生态环境破坏的相关内容，与从生物多样性保护角度控制外来物种的目标还相差甚远，明显缺乏针对性。3．现行监督管理体制不完善。在现有体制下，有关机构在行使监管职权时往往缺乏明确的法律依据。2002年发生的“食人鲳事件”，最终站出来管理的渔政部门，其所依据的是《渔业法》的第16条法律规定:“水产苗种的进口、出口由国务院渔业行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府渔业行政主管部门审批。”然而，水族馆的食人鲳是不是属于“水产苗种”范畴呢?有关方面没有明确的司法解释。实际上，当时食人鲳并未被规定为危险物种，而且水族馆将其作为一种观赏鱼类通过海关的检验从而合法进入国内，既非走私，又不是私自携带，属于合法引入，即各地的鱼市和水族馆并没有违法在先的行为。从这一角度而言，渔政部门的执法依据并不是很充分的。在“食人鲳事件”被媒体披露后，国家渔政渔港监督局发出紧急通知要求各地渔业行政主管部门对市场上销售的以及公园、水族馆等养殖、展示的食人鲳进行检查，一经发现立即没收和销毁，并严禁把食人鱼放入自然水域。

4．损害救济途径缺失，有关法律责任规定不足。

1．《生物多样性公约》

《生物多样性公约》(内罗毕，1992)，现己被170多个国家批准，是惟一的针对控制和消除外来物种引进的全球适用性条约。如前所述，外来物种入侵是造成本地生物多样性锐减的第二大因素，国际社会制定的大量有关保护生物多样性的法律文件都包含有阻止和控制外来入侵物种的规定，该公约堪称是这方面最为重要的国际公约。公约在第8条“就地保护”条款中规定：“每一缔约国应尽可能并酌情防止引进、控制或消除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种”。公约中还包含有些一般适用条款。这些有关规定对其它相关国际及国内立法都产生了广泛而深刻的影响。该公约的缔约国会议还通过了许多与防治外来物种入侵有关的决议。例如，第IV/1C号决议：“威胁生态系统、生境或物种的外来物种”要求科学、技术和工艺咨询事务附属机构制定防止、引进和减少外来物种影响的指导原则。

2．国际植物保护公约

《国际植物保护公约》(罗马，1951年制定，1997年修订)影响重大。该公约将“病虫害”定义为“任何损害植物或植物产品的植物、动物或病原体物种”。公约范围包括在此定义范围内的一切外来物种。公约为国际合作提供了法律框架，为了防止植物和植物产品病虫害的传播和蔓延，采取共同而有效的行动，提高控制手段。它的目标包括在国际贸易中制定和执行国标植物病虫害的传播和蔓延。3．联合国海洋法公约

《联合国海洋法公约》(蒙特哥湾，1982)是在此方面其中最重要的公约。该公约第196条规定：“各国就采取一切必要措施以防止、减少和控制由于在其管辖或控制下实用技术而造成的海洋环境污染，或由于故意或偶然在海洋环境某一特定部分引进外来的或新的物种致使海洋环境可能发生重大和有害的变化。”另外，第53届联合国大会还通过了“压舱水中的有害水生生物体”的联合国海洋法公约报告。

二、国际社会立法中存在的问题尽管在全球范围内防止和控制外来物种入侵的法律体系已初具模型，而且发挥着越来越重要的作用，但当前关于规范外来物入侵的国际文件还存在着诸多不足。首先，国际条约内容往往很抽象，可操作性差，全球性条约尤为如此。而且目前关于外来物种入侵的条约，许多是不具有拘束力的文件，这种条款只能通过适当的国内立法，在国内法律体系中才能起到实际作用。其次，对入侵物种的外延规定过于狭隘。能导致入侵的物种几乎可以是所有类型的物种，但是到目前为止，只有《生物多样性公约》在内的少数几个法律文件的调整范围涵盖了大部分物种。许多文件都只是规定某一种类的外来物种。

再次，有关术语还相当混乱。如“外来物种”、“外来入侵物种”、“有意引种”或“无意引种”等术语在各种不同的国际文件中含义也许会存在较大的差别。毫无疑问，标准术语的缺乏成了这一领域的交流与发展的一大人为阻碍。二、有关外来物种入侵的外国立法

贸易和经济的普遍发展导致了更多的外来入侵物种现象的发生，有人研究发现，越是和全球贸易体系联系紧密的国家，外来入侵物种也越多，这与地球上的运输网络发展、移民比例、旅游人数、商品交易等方面呈正比的关系。这在发达国家往往表现得更为突出，所以相比于发展中国家，发达国家表现得更为关注外来物种入侵的防止和控制。美国、法国、瑞典、挪威、丹麦、澳大利亚和新西兰等国家都先后制定了许多外来物种入侵防一治的法律规定，建立了防止和控制外来物种的法律管理制度。

（一）美国

在防治外来物种入侵方面，美国走在世界各国的前列，美国联邦先后颁布或修订的与防治外来物种入侵有关的法律主要有《野生动物保护法》、《外来物种预防和执行法》、《国家入侵物种法》、《外来有害水生预防和控制法》、《联邦有害杂草法》等。美国众议院于1996年通过了一项议案，要求加强对有可能夹带外来物种的交通工具的监控。尤其值得一提的是，前总统克林顿于1999年2月签署了一项总统令，该总统令旨在制定一项涉及非联邦本土生态系统的入侵动植物物种对环境及经济的威胁的策略。根据该总统令，美国建立了一个由内务部部长、农业部部长、贸易部部长组成的国家入侵物种委员会（JSAC），并赋予了该委员会以下职责：监督总统令，支持野外工作条件的计划；修订国际建议；制定环境政策及规划的指南；建立入侵物种威胁的监测网络；开发网站为基础的信息网络；开发网站为基础的信息网络；制定国家级入侵种管理计划。同时，提出了在对付入侵种问题时优先考虑的9个领域。

另外，美国还有许多州制定了有关法律，如新英格兰州制定了《生物安全法案》（1993)和《有害物质与新物种法案》（1996），这两部法案都被公认为先行的立法典范。（三）澳大利亚和新西兰

澳大利亚《环境保护和生物多样性保护法》(1999)是澳大利亚保护环境的主要法律，它取代了若干原来与外来物种管理有关的法律。该法规定可以管理或禁止威胁生物多样性的物种入境，也可以管理这些物种的国内和国际贸易(第301A条)。联邦政府主要通过“国家野生动物控制计划”和“国家杂草计划”等两个项目来管理外来物种，由环境部和农业部共同管理。

新西兰《生物安全法》(1993)要求入境任何进口植物或者植物产品都要符合相应的健康标准，携带外来物种或者外来物种产品必须申报，对外来物种及产品的处置费用由携带者承担。建立了过边境前处理措施、边境控制制度、对害虫和疾病入侵的紧急反映制度、检测已经进入本国的有害有机体的监督制度，针对已经入侵新西兰生境的害虫和疾病的地区和全国范围的管理制度等。新西兰《危险物品和新生物体法案》(1996)规定的立法宗旨在于“避免或减轻新生物对环境所造成的有害影响”。它还建立了一个“环境风险管理机构”，负责对申请有意引进的新生物体进行评估，并决定许可证的发放。

我国防范外来物种入侵的立法建议我国应尽快制定《防止外来物种入侵法》和《入侵物种管理法》，而且由于外来入侵物种的影响面极大，我国应成立包括农业、林业、环保、海洋、贸易、检疫、卫生、国防、司法、教育、科研等国家主管部门在内的统一管理协调委员会，从国家利益的高度全面管理外来入侵物种。立法时的核心问题是加强和完善对外来物种引入的评估和审批制度，并应充分考虑到入侵种传入的各个环节，针对每一传入途径制定相应的法制管理对策。具体应当包括如下方面：

（一）确立正确的立法指导思想及立法目的

就我国目前能起到防治外来物种入侵的法律体系而言，其立法的直接目的之一是为了促进经济的发展，而不是为了保护生态环境和生物多样性。这就导致人们从短期、局部利益的发展出发，以破坏环境、牺牲物种多样性为代价，来获得短期快速发展，如引进国外植物物种来搞城市绿化建设。为了从源头上保障防止外来物种入侵立法的科学性，首先我们必须改变目前只片面考虑短期和局部经济发展和人体健康需要的目的，而应该把可持续发展作为立法指导思想，从这一高度来确立立法的直接目的防止外来物种入侵，保护我国的生态环境和生物多样性。这一防治外来物种入侵立法真接目的的确立和促进我国社会主义市场经济建设的目标是相一致的。这也是我国走可持续发展的必由之路。保护好生态环境和生物多样性是从长远、整体利益出发，虽然近期的经济发展可能会因此而受到一定程度的影响，但从长远来看，却能保证整个国民经济长期、稳定而健康有序地发展。（二）立法模式的选择

第一种模式是制定一项基本性法律，该基本性法律不一定是专门针对外来物种入侵的，可以是对自然资源进行整体保护的《自然资源保护法》之类的法律，在其中涉及一些有关防治外来物种入侵的基本性法律规定，为防止和控制外来物种入侵明确规定基本概念、立法目的、有关基本原则及制度、标准和罚则等。然后根据这些基本性法律规定的要求，查清有关各部门的法律法规对防治外来物种入侵存在的空缺、重复、交叉和矛盾，然后进行修订，构建一个更为科学、严密而高效的法律体系；第二种模式是审查现行全部有关法律规定，并将它们统一到一部专门的综合性法律中，它应该能覆盖所有生态系统和物种种类、所有入侵途径及所有相关部门，规定将采取全方位行动，且有潜力确保这些法律规定能一体实行。

以上两种不同的立法模式实质上反映了一个国家在法治进程的不同阶段可能采用的立法模式，第二种立法模式无论从我国目前的法律体制层面而言，还是从立法技术层面而言，其难度都是非常大的，到底应该采用哪种立法模式归根到底要取决于我国的国情。立法必须立足实际、循序渐进，不能冒进。基于我国目前的国情，综合采用第一种立法模式也许是可行的。（三）必须贯彻的原则1．风险预防原则

引进外来物种，有一个重要前提：除非有充分理由说明引进物种是无害的，除非能够控制引进物种繁衍生长不泛滥成灾。因此，预防外来物种入侵，加强对已有入侵物种的清除，其重要性不言而喻。因此，对外来入侵物种进行管理的立法中应贯彻风险预防原则。

风险预防原则(precautionaryprinciple)指的是“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。即如果对某种活动可能导致对自然生态环境有害的后果存在着很大的怀疑，最好在该后果发生之前不太迟的时候采取行动，而不是等到获得不容置疑的因果关系科学证据之后再采取行动。2．引进者付费原则

“引进者付费”原则，是指外来物种入侵造成的直接损失及控制和治理入侵物种所需的费用应该由引进者承担，而不应转嫁给国家、社会及他人，其实质是要使得防治外来物种入侵损害的“外部”费用内部化。该原则源于“污染者付费”原则，最先是由联合国经济合作与发展组织环境委员会在1972年初提出，后来在国际上得到广泛承认，许多国际环境法律文件中都有对此规定，并被许多国家确定为环境保护法的一项基本原则。（四）应当优先考虑建立的几项制度：1．风险评价制度

由于外来物种一旦入侵成功，危害后果十分严重，而且清除控制又异常艰难，所以防治外来物种入侵的重点是预防。有效的预防比外来物种入侵发生后采取的补救措施更符合成本效益原则和环境要求，严防应该是防治外来物种入侵法律制度的核心然而，在外来物种入侵的防治领域，以确切的危害后果为前提的传统预防原则已不适用。

风险评价制度是指对意向中引进的物种进行风险评价，调查该物种的本质和潜在有害影响的大小以及这种损害产生的可能性，以决定能否被引进。风险评价应该是多方面的，包括对人体健康、经济生产、当地野生生物和生物多样性的威胁以及引起环境破坏或导致生态系统生态效益损失的风险等。我国目前也有一些部门着手从各自的角度建立有关生物安全的风险评价体系，如国家质检总局利用CAS技术开展的对有害生物的风险分析；国家环保总局与南京大学等科研机构合作开发的颇为完备的风险评价体系；中国环境与发展国际合作委员会生态安全课题组提出的外来入侵物种风险评价体系等。值得注意的是，设置风险评价制度的前提条件是必须有一些高水平的、运作良好的专门性的风险评价机构。在发达国家，这方面的大大小小的政府或民间组织非常多，他们在决策时是以科学的定性定量分析为基础的，在很大程度上避免了决策的盲目性。2．引进许可证制度

所有的有意引进都必须由引进者先提出申请，再由有关部门依法定程序进行审批。意向中的引进只有被证明不可能对生物多样性和生态环境造成重大损害才能被批准，只有持有许可证才能进行引进。根据一些国际文件的要求，对某些特殊的地区，如保护区、地理上和进化上隔离的生态系统及其他脆弱生态系统，则应禁止或特别严格限制引进外来物种，因为这些地区抵抗外来物种侵袭的能力很弱，往往又是独特物种丰富的区域，在这些地区应实施特别严格的强制性保护措施。

许可证制度则是审批程序的规范化和法律化形式，目前建立这一制度必须重视以下五个方面:

一是必须建立外来入侵物种名录。

二是必须有相应的环境标准。三是必须建立高效严格的审批程序。

四是规范风险分析流程。

五是设立跨部门、多学科、综合性的专业评估机构。3．外来入侵物种名录制度

为了更科学地实施外来物种许可证制度，同时保证行政效率，必须在充分的科学研究和信息收集整理的基础上建立与之配套的外来入侵物种名录制度。将这些科学研究的结果作为法律和条例的附件，为执法和司法实践提供科学参考。理论上，这种名录可以分三级，即：第一级是黑色名录、列明已知极大入侵可能性的物种，对此应严格限制引进；第二级是白色名录，列明己知基本上不具有入侵可能性的物种，所有不在名单上的物种应被禁止；第三级是灰色名录，列明尚不清楚入侵危险程度大小的物种，若经评估后确定入侵风险在可接受范围之内，可适当引进。

我国国家环保局和中国科学院于2003年联合发布了《中国第一批外来入侵物种名单》，列出紫茎泽兰、飞机草、牛蛙等在内的16种外来入侵物种。但从保护生物多样性角度来衡量，这些名录名单还远不够完善。初步统计，目前可以认定的已经造成危害的外来入侵生物至少在100种以上，其中植物大约50种，动物(包括昆虫)40多种，微生物10余种。我国目前防范外来物种入侵过分依赖黑名单，只有当某一物种上了黑名单才会受限制。4．检疫制度

虽然有意引进是外来物种入侵的主要途径，但随着贸易量的增长，通过副产品、商品上或旅行者身上的寄生虫以及装载产品或服务的船舶、交通工具或容器中的藏匿物所带来的无意引进的风险愈来愈高。且无意引进这种入侵途径的隐蔽性给预防工作带来了更大的困难。所以，必须建立检疫制度以御敌于门外。对活物种、日用品、包裹和其它传播媒介所采取的检疫与边境控制手段在