关于行政强制执行的几点思考

关于行政强制执行的几点思考

《行政处罚法》颁布实施已过七载，但由于法律对行政强制执行规定的比较笼统，至今在学术理论界存在许多观点分歧，尤其是强制执行主体是一元或多元争论不休，在实际工作中，行政决定执行效率较差，可以说，我国还未能建立起统一高效的行政强制执行制度，这与繁杂的行政管理活动很难适应，尽快制定一套专门、完整的行政强制执行制度，并与《行政处罚法》配套实施，成为当前法律建设中的热门话题，笔者作为一名行政执法人员和即将毕业的法律专业生，对行政强制执行的几个问题，作初步思考，并粗浅地谈一下自己的观点、看法。

一、行政强制执行的定义、特点

在行政法律关系中，当事人不履行其行政法上的义务时，国家行政机关可以用法定的强制手段强制当事人履行其义务，这就是行政法上的强制执行，是一种具体的行政行为。

从定义中分析，它有以下特点

1、行政强制执行以当事人不履行其行政法上的义务为前提。不履行法定义务有两种情况：一是不履行的义务直接来自法律、法规的规定；二是不履行义务是行政机关依法做出的某项行政处理决定。二种情况是否都能导致行政强制执行，目前学术界观点仍不统一，一种意见认为应包括两个方面，另一种意见认为只包括后一个方面，即行政处理决定。笔者认为：从我国现行立法实践和行政强制执行理论基础看，也应以行政处理决定作为执行基础。因为，法律法规本身是一种一般性抽象规定，如果以它作为强制执行的根据，不利于更好地保护公民的合权利。而行政处理决定，在性质上类似司法判决，权利和义务具体，有确定性，即使是服兵役、按时纳税等义务，也应由行政机关先做出一个命令、决定，要求当事人履行义务，而后才能发生强制执问题。着名法学家罗豪才教授指出：义务人拒不履行行政法上的义务是行政强制执行的前提，但行政强制执行的基础是什么，从当代强制立法趋势看，倾向于以行政处理决定为根据，不包括行政法律规范的规定，①着名行政法学家应松年教授认为：近期行政强制执行的趋势，倾向于仅以行政处理决定为依据，不再以法律规定为直接依据②

2、行政强制执行的目的在于使行政义务得以履行，实现履行义务所要求的状态。行政机关或科以行政相对人金钱付给义务，或对行政相对人的人身、财产采取强制手段，而对于可替代性的义务，也可以由行政机关或第三人代为履行。可见，行政强制执行是为行政义务得以履行而存在，行政义务的履行完毕，行政强制执行就不复存在。

3、行政执行的对象具有广泛性，可以是财产，如：强制划拨银行存款、强制扣缴、强制低缴、滞纳金等，也可是行为，如强制纳税，对智力成果强制执行等，还可是人身，如强制拘留、强制传唤、强制服役等。

4、在行政强制执行过程中，双方当事人不发生和解问题，这是因为当事人一方是行政机关，是公权力的代表，不像私权利，能够私自处分或放弃其权力，否则即意味失职违法，保护国家行政管理权力的顺利实施是行政机关应尽的职责和义务。

为了更好地理解行政强制执行的概念，有必要对易于和行政强制执行相混的行政强制措施的概念和两者的区别作一了解。

行政强制措施是指行政主体为了实现一定的行政目的，面对特定的行政相对人或特定的物作出的，以限制权利和科以义务为内容的蜊时性强制行为。

行政强制措施与行政强制执行是既有区别又有联系的两个法律概念。着名法学家胡建淼指出：作为一种行政法上的保障措施，并表现出明显的强制性这一点是它们的共同点。具体区别：一是从主体上看，行政强制措施的主体是行政机关，不包括司法机关，但行政强制执行的主体二者均有之。二是从行为过程看，行政强制措施属于中间行政行为，行政强制执行属对最终行为的执行行为。三是从保障功能上看，行政强制措施是一种事先的保障措施，而行政强制执行是一种事后保障措施。四是从法律救济途径看，行政强制措施适应于行政复议和行政诉讼，行政强制执行目前还不适应行政复议和行政诉讼。③笔者认为除以上不同外，二者发生的前提也不完全相同，行政强制执行必须以行政处理决定为前提，而行政强制措施则以法定义务为前提。目的也不过错全相同，行政强制执行的目的迫使相对人履行行政处理决定的义务，而行政强制措施不限于此，在更多情况下是保障正常的行政管理秩序。此外，行政机关的行政强制措施还必须有单行的法律法规特别授权。

二、行政强制执行的实施主体和模式选择

1、行政强制执行实施主体的概念及执行模式

行政强制执行的实施主体，即行政强制执行权的实施者，法律赋予哪些机关拥有哪此行政强制执行权，对于实现行政管理目标和保护相对人的合法权益具有不同的法律意义，鉴于此，我国学术界争论激烈，观点分歧较大。

由于各国历史和法治背景差异，行政强制执行制度在世界上形成两种不同发展趋势，一是德国、日本和奥地利为代表的行政机关自立执行模式，二是美国、英国和法国为代表的司法化执行模式，我国自《行政诉讼法》实施以来，则形成一种以司法机关非诉执行为原则，以行政机关自力执行为例外的特殊模式。④

2、各种行政强制执行模式的理由和缺陷

无论从学理上，还是从实践中看，各种执行模式都有其存在的理由。行政自力执行模式认为任何法律行为天然具有强制力，行政决定一经做出，即具有公定力、拘束力和执行力，因此做出行政决定的行政机关得以自身名义执行其决定。司法执行模式以司法优先为理念，认为有行政命令权并不意味拥有行政强制权，这二者是相互独立的，在行政强制执行中，坚持司法管辖原则，赞成我国目前执行模式的学者认为，国家强制力是法律不言自明的基本特征，没有国家强制力的保障，法律与实施即将没有意义，坚持司法为主导原则。同时各种执行模式都有一定缺陷，行政自力模式易形成行政专横，不利于保护相对人合法权益；司法执行模式使行政执法缺乏连贯性，不利于提高行政效率，但笔者认为，目前我国的行政执法模式存的缺陷最为明显，主要体现在

立法存在疏漏，不便操作。《行政诉讼法》第六十六条规定，公民、法人或其它组织对具体行政行为在法定限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者法强制执行。在这种模式中，如果行政机关依法强制执行，出现执行不能的情况，可否再申请人民法院执行。对此《行政诉讼法》和司法解释未作出明文规定。根据立法本意，既然选择了其中一种，就不应选择另一种。但从实践看，还是应该保留行政申诉权，这主要是由行政机关可采取强制措施的单一性决定的，如不允许再次申请人民法院执行，则难以保障行政决定的执行。⑤但是如果允许行政机关再次选择，人民法院能否接受申请？最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第八十七条规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。但是如果行政机关对行政处理决定感到有利可图的自己强制执行，无利可图的则申请法院执行，如何处理等，都给行政机关执行权的随意运用提供了方便之门。

司法权超越行政权

法院是典型的法律适用机关，依法定程序运用法律对案件做出裁决是法院的首要任务，审判职能被看成法院最核心的职能，也是法院与行政机关最明显的区别。司法权的二个本质特征就是裁判性和被动性；⑥裁判性是指法院作为司法机关行使职能的前提必须是有纠纷的存在，被动性是法院对纠纷处理不应采取主动的方法，以避免自己卷入当事人的利益冲突，保证公平司法。而行政强制执行与审判相比有二点不同，一是行政强制执行是主动的，案件一旦进入执行程序，就必须主动参与，运用强制手段来实现它。二是行政强制执行不存在纠纷，前提是已生效的行政处理决定规定的义务。行政强制执行从根本上看是属于具体行政行为的范畴，是行政权的一种运用，由人民法院来行使行政权是司法权超越行政权的一个典型表现。

不利于法律资源的优化配置，充分实现效率

经济学家认为，资源是有限的，但对它的利用方式是无限的。因此，资源的掌握者总是力图寻找一种能实现行为价值最大化的方式分配和利用有限的资源，并将该方式以规范形式固定下来。这种被规范的方式便成为资源的一部分。法律便是这种资源。⑦法律资源的配置究意以什么为价值取向，是以公平还是效率优先？这在不同时代有不同标准，在自然经济时代，人们“不患寡而患不均”，法律资源配置是“公平优先，兼顾效率”，我国目前处在社会主义初级阶段，在市场经济发展过程中坚持以经济建设为中心，提出“效率优先、兼顾公平”，重视效率价值是必然的，同时，目前执行模式对已设置的行政复议和行政诉讼两种法律制度也是一种资源浪费。试想，毕竟在强制执行这一关还有法院审查这道关，有谁还会有兴趣提起行政复议和行政诉讼。有鉴于此，在已有行政复议和行政诉讼法律制度下，行政强制执行没有必要再交法院，而且在实际执行中，由于司法手续烦琐，影响了行政效率。

社会效果不佳

目前，各级人民法院工作任务繁重，民事案件增加，经济纠纷成倍上升，再加上审判人员少，设备差，实际工作量与人、财物矛盾突出，自己执行所有的行政案件非常不现实。在实际工作中，行政机关作出处理决定，人民法院强制执行，尽管法官在执行时说的有理有据，但老百姓常常想到的是官官相护，其次是感觉到法院只是行政机关的工具，不利于树立司法权威，另外，由于可以向人民法院申请强制执行，一些行政机关借此可以作出一此棘手的行政处理决定，将执行推给法院了之。

3、行政强制执行模式的选择

从以上对各种行政强制执行模式的存在理由和缺陷的分析中可以看出，我国目前的行政强制执行模式已不能适应我国政治、经济、文化发展的需要，尽快建立起统一的行政强制执行制度已迫在眉捷，针对我国行政强制执行所存在的弊端，一些学者提出“行政机关作出行政决定，若相对人在一段时间内不予执行，则行政机关可以向法院提起简易行政诉讼，由法院来决定是否执行行政决定，并指出，这是借鉴了美国等国家的做法。”⑧笔者认为，这样不妥，因为在构建一种法律制度时，必须考虑我国的历史传统和现实国情。众所周知，在政治上美国是一个三权分立的国家，采用司法执行模式有利于防止行政权滥用，有效控制行政行为，在经济上美国是发达的资本主义。而我国政治上采取的是议政合一的人民代表大会制度，目前正处于大力发展社会主义市场经济的历史阶段，根本任务是解放发展生产力，发展才是硬道理，理应采取“效率优先，兼顾公平”的指导理想，笔者认为，体现效率优先的德奥等国的行政自力执行模式，更适合我国国情。

从学理上看，一项完整的行政权应当包括命令权、决定权，也应包括其执行权。行政法学家杨海坤认为：“行政强制与行政处罚应当归为同一行为范畴，且二者具有某种程度的补充和被补允关系，那么，行政执法实践中可以将二者合并使用，把行政强制作为行政处罚的补充手段”。⑨其理由一是行政权与司法权的关系要求把行政强制执行权归还行政机关，行政强制执行毕竟发生于行政管理领域，由行政机关行使行政强制执行权更有利于发挥行政机关优势。二是行政强制执行的具体行政行为情况要求把行政强制执行归还行政机关，行政强制执行是具体行政行为，一旦作出之后，就有公示力、拘束力、确定力和执行力。没有法律规定，任何机关不能停止其执行，如果法院行使强制执行权，必须导致该执行决定效力不稳定。

三、行政自力强制执行模式的构建

1、执行机构的设立

笔者认为，在设立行政强制执行机构时应考虑执行的内容，属于各部门专业范围内的强制执行，宜由法律作出规定专项授权给主管行政机关，如关于人身权的，有强制传唤、强执拘留等；属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产及一些特别的财产权，象拆迁房屋，退回土地等，需特别慎重。原则上都应申请专门行政机关执行。这样以来，就应当设立两种执行机构，建立两种执行方式。

①行政机关自行执行方式

在一个行政系统内部设立机构，与行使决定权的机构隶属于同一行政机关，但相互间没有隶属关系，只有制约和监督关系。其不直接履行命令、处理、处罚等管理职能，而只负责对行政决定的实施。如在工商、税务行政机构内设立执行科。通过设立专门机构，在执行时发现处理决定违法不当时，通过一定程序，修正、补充以至废止原处理决定。

②专门行政机关执行方式

原行政机关行使决定权后，即停止行政行为，而由专门行政机关负责对行政决定的执行。这种执行方式的优点是加强专门行政机关对其他行政机关的监督。笔者认为，在制定《行政强制执行法》时，应规定如下内容：处理决定结束后，移交执行权的手续、移交期限和配备的法律文书；没有及时移交的责任；执行措施、执行期限；有关经济内容的执行处理，依什么途径上缴国家等。

2、遵循五项基本原则

①合法原则

行政强制执行必须依法进行，这是行政强制执行最根本的原则，也是行政强制执行立法的基本目的。首先，采取行政强制执行行为的主体必须合法，有关行政机关行使的行政强制权力必须有明确的法律、法规授权，不得超越职权或滥用职权。其次，行政强制执行行为的内容和方式必须合法，有关行政机关行使行政强制执行权必须有法律依据和事实依据，行政机关要求相对人承担义务的方式和幅度应当是法律、法规所规定的。第三，行政强制执行的程序必须合法。

②高效率原则

行政权的运用贯彻及时、效率原则，而行政强制执行要使逾期不履行义务的相对人及时履行义务，更需体现高效率原则，否则，就失去强制执行的意义。行政强制执行虽然要遵循法定程序，但应简单、灵活，在一定幅度内允许行政机关因事、因地、因时制定采取适应的行政强制手段。

③教育与强制相结合原则

义务人不履行行政处理决定所确定的义务，原因有多种，其中，一个重要原因是缺乏法律观念，这就需要在执行工作中对其进行法制教育，促使其履行义务，在说服教育中要强调法律的严肃性，在采取强制措施时要注意教育当事人自觉遵纪守法。

④执行措施适当原则

行政强制执行必须合法、公平、适当，以取得法律效果和社会效果的有机统一。首先，选择执行手段要从轻优先的原则，在多种手段中一般考虑最不激烈的手段达到执行的目的。其次，能够间接强制执的应以间接执行方式进行。第三，应考虑适度原则和人道主义原则，特别对公民金钱给付义务的强制执行和对公民财产的强制征收，应保证其最低生活水平需要和不妨碍其履行法定赡养、抚养义务的原则。

⑤法律救济原则

在行政强制立法中，必须突出法律救济原则，明确规定义务人或相关人员有了解行政强制执行决定理由和根据的权利，他们对执行机关和执行人员违纪、违法行为，有权向有关部门报告、检举。在执行结束前，义务人，利害关系人等可以因认为执行的是法律、法规所不允许的，执行方法违法或危害公共利益的，以及执行内容同执行决定要求不相符的等，可以向执行机关的上一级机关提出复议。义务人对行政强制执行措施不服的，可以向人民法院起诉。

3、建立三种基本制度

①执行前通知制度

执行机关在强制执行前应以书面方式向被执行人发出《行政强制执行通知书》，通知书应载明执行机关、执行根据、执行方式，明确履行期限。执行罚应告知确定的数额。通知书要送达被执行人，目的在于尽可能地督促被执行人自觉履行义务，减少因强制执行造成不安定因素。

②委托执行制度

行政强制执行机关原则上为作出行政行为的行政机关，但是，为了提高效率，降低费用，也可以部分或全部委托下级行政机关代为执行。例如：省工商行政管理局对某偏远地区当事人作出的某项处罚决定，因距离较远，可委托行政相对人所在市、县的工商行政管理部门予以执行。

③执行保全制度

行政机关在发现义务人可能隐藏、转移、变卖、毁损强制执行标的物，或可能以其他方法规避义务时，可责令义务人提供担保或采取查封财产，冻结银行帐户等保全措施，义务人对执行保全措施不服的，可申请行政复议，但复议期间不停止保全措施的执行。

四、行政强制执行权的设定问题

《行政处罚法》对处罚权的设定采用的是层级制模式，全国人大及其常委会以法律形式可设立任何形式行政处罚，国务院的行政法规、地方省级人大及常委会的地方法规及国务院部委规章都享有一定的设定权，且按层级作了比较周详严密的规定，为行政强制执行权的设定建立了借鉴模式。

首先，设定行政强制执行权的主体资格问题，是否任何国家机关都能设定行政强制执行权呢？从我国的立法体制和行政执行现状看，这不可能。而且由于行政强制执行比起行政处罚更直接，更易于侵害公民的合法权益，是一种影响当事人重大权利义务的强力措施，所以应比设定行政处罚的主体资格更高一些。必须是具有一定层级的立法主体，笔者认为，只能包括全国人大及其常委会和国务院，不能允许层次