中、美、日防灾减灾法律体系对比研究

01问题的提出近年来，伴随着全球的气候变化，世界各国已进入灾害频发时期，大量的事实表明，灾害造成的损失非常巨大，各国政府都采取了积极的应对方式，以有效的防灾减灾体系来减缓灾害造成的影响。防灾减灾体系是一个从灾害的防范到灾时反应再到灾后救助与恢复重建等一系列的防灾减灾行为的综合。其中，法律法规的颁布不仅是防灾规划、体系建设的主要依据，还是提高防灾减灾能力、保障人民生命财产安全的重要手段。美国、日本等自然灾害频发的国家，都在不断探索和提高其防灾减灾能力。虽然美国与日本的防灾减灾体系中的法律法规、政策类型、经济水平及科技保障与我国不尽相同，但我国可以借鉴美国与日本的防灾减灾体系的先进经验，取长补短，以此来完善我国的防灾减灾体系建设，提升我国防灾减灾能力，保障人民的生命、财产安全。02防灾减灾法律法规体系对比要素分析框架为了厘清中、美、日防灾减灾法律法规体系的异同，需建立对比要素分析框架。鉴于此，通过对收集到的国内外相关文献资料进行整理与分析，拟从中、美、日三国的防灾减灾法律法规的颁布时间及演变过程、体系特征、运行现状三个角度出发，对各国现行防灾减灾法律法规体系进行深入解析，以期对我国防灾减灾法律法规查漏补缺。同时结合灾害发生、发展的客观规律，借鉴国内外先进的防灾减灾实践经验，取长补短，构建和完善符合我国国情的防灾减灾法律法规体系，以达到提高防灾减灾能力的目的，使灾害事故得到有效控制，损失降到最低，尤其是人民生命、财产的损失，最终保障社会经济的可持续03中、美、日防灾减灾法律体系对比(一)从颁布时间及演变过程角度对比分析1.颁布时间对比分析通过对中、美、日三国防灾减灾法律法规颁布时间进行对比(见表1)，发现美国和日本对于防灾减灾法律法规的制定比中国早了近三十年，中国现在虽出台了一系列的防灾减灾法律法规，但仍然以单行法为主，防灾基本法缺位，而美国、日本早已颁布了防灾减灾基本法，具有本土适用性、综合性、以多部法律共同组成等特点。日本由于其地理位置，常受灾害困扰，但面对突发灾害能够总结经验，迅速制定相关法律，我国则对于灾后法律制定不及时、不完善，存在一定滞后性，防灾减灾法制化程度低，缺乏明确规定。2.演变过程对比分析美国一贯重视通过立法来界定政府机构在灾害发生时各部门的职责和权限，先后制定了上百部专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规，逐渐形成了以法律为核心的危机应对体系(见图1)。早在1950年，美国就首次将防灾减灾工作纳入法律层面，有了自己的“根本大法”。1977年制订了国家地震灾害减轻计划，科学技术成为核心力量，在减灾中具有核心地位。而“灾后恢复重建”也是防灾减灾体系中必不可少的一环。2010年以后，地方政府开始制订一些强制性的灾后重建计划，以此减轻自然灾害造成的损失，从而挽留相关企业及吸引游客到当地旅游。从2015年开始，美国着手建立与重建计划不同的举措，出台面向州政府和市政的灾前减灾捐款计划作为灾害救助基金。日本自身地理位置的特点，使其成为一个灾害大国，在长期的抗灾救灾过程中也逐渐形成了一套完善的防灾减灾法律法规体系(图2)。1947年颁布的《灾害救助法》是日本防灾减灾的根本大法，法案中详细地规定了防灾组织体系、预防、应急措施、灾后重建、灾后拨款及灾民安置等一系列法规条例。之后日本政府开始对灾害救助方面进行立法，如《激甚法》。2000~2011年间发生的东日本大地震给日本造成了巨大损失，为了应对重大灾害，同年陆续颁布了关于推进海啸对策、地震特别对策措施法及重建法等更加详尽细致的法律法规。随着中国经济的快速发展，人口、财富高度集聚导致灾害暴露度骤增，防灾减灾任务十分艰巨。防灾减灾法律法规的制定是防灾减灾工作的重要保障。20世纪80年代初，为了使防灾减灾工作的顺利进行，中国关于应对各种灾害的法律法规开始逐渐建立起来，从开始的一事一法发展到有了基本法，再向一个阶段一法的方向发展(见图3)，但到目前还未形成一个完善的法律体系。中国积极响应联合国关于开展国际减灾十年活动的号召，成立了国家减灾委员会，负责制定我国的防灾减灾各项方针与政策制定，以及协调各部门和社会各界力量进行防灾减灾工作，陆续颁布了30多部具有针对性的防灾减灾法律法规。中国的防灾减灾工作主要在地震、火灾、水灾、气象灾害等方面，制定法律法规普遍采用的是单独立法的单一模式。近些年，为了更好地保障我国防灾救灾工作的有效实施，中国出台了《国家自然灾害救助应急预案》以应对自然灾害类突发公共事件，同时又将防灾减灾工作纳入国家与地方可持续发展战略，为我国防灾减灾工作提供了法律保障。从三个国家防灾减灾法律体系演变过程整体来看，美、日两国都是以基本法为基准，延伸展开各类专项灾害的法律法规，同时又有针对性地制定有关灾后重建、应急救助等法律法规，有效保障了防灾减灾机制的有效运行。完善的法律体系正是防灾减灾工作顺利进行的重要保障和前提。从上述内容来看，中国关于防灾减灾基础设施建设、灾害缺少综合性与总结性法律规定，仍需要进一步完善。同时，应以灾种为分类基准，形成体系化、全面化、综合化的灾害应对法律法规。出台全面的、综合性的防灾减灾法律法规，才是真正做到“有法可依”。(二)从体系特征角度对比分析1.应急管理法律体系特征对比分析近年来，美国先后制定了上百部专门针对防灾减灾事件的法律法规，已经逐渐形成了以法律为核心的应急管理体系。其体系结构主要是以《美国联邦应急救援法案》《国家突发事件管理系统》《紧急状态管理法》三部主要法律为主体，在此基础上制定全国防灾减灾应急管理办法、灾后重建计划及社区可持续发展计划，逐步形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的完善的防灾减灾法律体系。日本在长期的抗灾救灾过程中也逐渐形成了一套完善的防灾减灾法律法规体系。截至目前，日本共制定了应急管理法律法规200余部，以《自然灾害对策基本法》为主，辅以各类专项灾害法及相关条例，又有专门针对灾后重建的法律法规，涉及事前防灾、救灾及事后恢复的一系列环节。除此之外，日本还要求各级政府制定各都、道、府、县、市及町村的具体防灾计划及预案、防灾基本计划、防灾业务计划及地域防灾计划等，细化上下级职责，并定期进行修订与完善，有效增强了应急计划的针对性和有效性。中国近年来先后颁布了三十多部有关防灾减灾的法律，同样也涉及防灾－应急－恢复各个环节，形成了一定的防灾减灾法律体系。针对水灾、火灾、地震灾害、气象灾害等灾种的立法，其特点是大都采取单独立法的模式，如《防震减灾法》《突发事件应对法》《自然灾害应急救助条例》等，主要以单行法为主。中国虽出台了防灾减灾系列法律法规，但对比美、日两国防灾减灾法律法规，仍然存在一定的短板。一方面，美国和日本早早地便出台了本国关于防灾减灾的基本大法，以其为基准，在其基础上延伸开展各项法律法规，而中国法律体系主要以单行法为主，缺少自己的基本法，导致在后续各项法律制定上缺少共同的法律基准;另一方面，中国的体系碎片化问题突出，现有防灾减灾法律仅限抗旱、地质灾害、森林保护、防沙治沙等几个具体灾种制定，缺乏综合性，导致防灾减灾过程中对目标、权利、义务、程序都缺乏明确的规定，防灾减灾法制化程度低。2.应急管理组织体系特征对比分析美国防灾减灾体系演变权力分散是美国政治结构的主要特征，通过国家结构的联邦制，实行各级政府纵向上分立;通过政治体制的议会制，实行政府部门横向上分权。但其灾害突发事件应急管理体制演化却呈现了相反趋势，即政府间纵向上权力集中、部门间横向上权力整合的特点，主要体现在：一是从应急管理事权方面来看，美国灾害应急管理体制完全被纳入了全国性的国土安全体制中，呈现出综合管理模式，但自然灾害应急管理仍是以地方为主，一旦遇到重大自然灾害或事故，需由地方政府向州和联邦政府提交申请，寻求帮助；二是在应急管理对象方面，美国政府转变思路，将传统的、单一的灾害应急管理模式向多灾种应急管理模式转变，并将专注“救灾”向“防灾救灾”全过程的综合管理模式转变；三是美国灾害应急救援机构及救援队伍已经从专业部门管理向综合部门管理、专业救援队伍向综合救援队伍转变。20世纪90年代中期以来，日本已经形成了以内阁府为中枢，中央政府都道府县(省级)、市町村分级负责，以市町村为主体，消防、国土交通等有关部门分类管理、密切配合，防灾局综合协调的应急管理组织体制。以“防灾委员会”为决策层，负责制定全国的防灾基本规划及防灾业务计划的安排和实施，由内阁大臣负责协调、联络。“中央防灾委员会”的主席是首相，成员包括国家公安委员会委员长、相关部门大臣、公共机构。当发生重特大规模的灾害时，中央政府成立“非常灾害对策本部”，同时在灾区设立“非常灾害现场对策本部”进行现场指挥。一般情况下，上一级政府主要向下一级政府提供工作指导、技术、资金等支持，不直接参与管理。3.公共防灾意识特征中国防灾减灾组织机构总体由国家应急办公室主管，下设国家防汛抗旱指挥部、国家抗震救灾指挥部及国家减灾委员会。目前，中国在防灾减灾领域逐渐形成了具有中国特色的管理体制，即政府统一领导、综合协调、分类管理、灾害分级管理、属地管理为主、事发地当地人民政府和企事业单位负总责。中国防灾减灾还有一项重要的原则是军地结合，这一原则在应对重大灾害事故时，是极为有效的救灾手段。另外，社会团体参与救援，是中国应急救援的重要参与对象。三个国家都有适合本国国情的防灾应急组织体系，当发生自然灾害等突发事件时，日本会成立由政府一把手为总指挥的“非常灾害现场对策本部”，组织指挥本辖区的力量进行应急处置;美国政府部门则摒弃了传统的、单一化的灾害应急管理模式，向综合救援队伍转变;中国有明确的救灾组织机构及军方、社会等救援团体，在灾害事故发生初期能够实施高效的救援。对比来看，中国随着救灾工作的全面开展，政府部门承载过高导致监督、监管机制不健全，从而可能会抑制各机构的有效救援，救灾机制缺乏灵活性。中国虽然已经出台了一系列法律法规，但在灾前、灾中、灾后的责权缺乏明确规定，导致灾害发生时，存在由中央机构推动地方政府实行救灾，对中央、地方及社会团体间的协调机制不够明确等问题。日本非常重视灾害事故应急科普知识宣传，将每年的9月1日定为“防灾日”，8月30日至9月5日为“防灾训练周”。其间，从幼儿园到大学、从个人到单位，都会进行防灾科普知识宣传，并进行防灾演练。通过志愿者的宣传，鼓励民众参与防灾训练，掌握防灾技能，以达到防灾减灾的目的。同时通过实地调查、灾害分析与预测，日本编制了本国的防灾地图与避难地图，使居民了解可能发生的灾害地点及避难去向、避难路径及避难所分布等。中国经常开展“防灾减灾日”宣传教育活动，组织应急演练，近年来全社会的防灾减灾意识有所提高。同时深入城乡社区、学校、厂矿等基层单位和灾害易发地区，广泛普及防灾减灾法律法规和基本知识教育，重点普及各类灾害基本认识和防灾避险、自救互救等基本技能，提高灾害防御能力。与日本居民对比，中国居民防灾减灾意识相对薄弱。中国许多防灾活动仅限于形式，全社会对减灾防灾的自救、互救知识普及率低，减灾防灾必备的技能和行为更为欠缺，从而影响到整个灾害防御和救助的效果。4.应急保障特征对比分析美国联邦政府通过整合现有应急管理机构与平台，将5个民事防御区改为10个应急管理区，作为应急管理署的分支机构，并整合各区内的军、政、民三方面应急力量，逐渐形成了政府综合应急管理机构主导下的联邦军队、州国民警卫队、企业、保险机构、社会组织、志愿者等共同参与的，备灾备战一体化的综合应急管理体系。日本的应急保障主要有三方面。一方面，应急队伍分为专职和兼职两类，其中专职应急队伍由警察、消防署员、陆上自卫队组成;兼职应急队伍主要由消防团员组成，其成员由国民自愿参加。第二方面，日本的应急设施齐备。在日本的学校、体育馆、广场、公园等，分别建设了众多的应急避难所，并设置醒目的应急避难所指示标志，包括避难所的位置、容量、安全级别等。第三方面，日本的应急避难物资储备齐全，且制定有完善的定期轮换制度及调配制度，各级政府和地方公共团体会事先在应急避难所放置救灾物资。目前中国已经在多个地区设立了中央级物资救灾储备库，一些多灾易灾地区也已经建立了地方物资救灾储备库，对于防灾减灾正在不断地加大投入，已经逐渐增大物资数量、增加救灾物资种类等。同时还通过卫星遥感监测、地面网监测、结合通信和网络技术等监测灾害的前期性措施，提高了应急保障能力。对比美、日两国，我国在应急保障工作的前期准备以及人员调配等诸多方面的规定并不全面，相关法律法规并不完善，只有明确中央和地方相关部门权责和分工，统一对各类灾害进行全面规划与协调，以确保应急工作高效有力地开展进行，才能全面提升国家综合防灾减灾救灾能力。(三)从运行现状角度对比分析在现阶段，中国在灾害事故发生初期能够在有明确的救灾组织机构及军方、社会等救援团体的条件下实现高效的救援。但随着救灾工作的全面开展，由于政府部门的承载过高导致监督、监管机制不健全，将会抑制各机构的有效救援。对比美、日两国相对完善的防灾法律体系来看，中国现行的防灾减灾法律法规体系过于碎片化且不够全面，仅限于防洪抗旱、防沙治沙、森林保护、地质灾害防治等少数方面。同时，很多防灾宣传活动仅仅拘泥于形式，导致中国居民对于防灾减灾的相关知识如防灾演练、自救等方面有所欠缺，防灾减灾意识相对薄弱，致使灾害发生时造成巨大生命财产损失。美、日两国防灾减灾法律法规制度对中国的启示从美、日两国防灾减灾法律体系演变过程来看，完善的法律体系是防灾减灾工作顺利进行的重要保障和前提。截至目前，日本政府共颁布了200