城市生活垃圾焚烧发电项目建设与运营管理风险分析

城市生活垃圾焚烧发电项目建设与运营

管理风险分析摘要：随着我国垃圾焚烧发电行业的不断规范与发展，垃圾焚烧发电技术既能减量化处理城市生活垃圾，又能利用其焚烧产生的余热发电而被逐渐地推广引用，对有效解决地方生态治理难题具有较好的促进作用。本文结合某县域300t/d+20t/d城市污水处理厂污泥协同处置的垃圾焚烧发电PPP项目面临的风险，就项目前期策划、实施建设以及投产运营等几个方面，对新形势下的生活垃圾焚烧发电项目建设与运营的风险管理进行分析与探讨，以期能够为类似新建项目的决策与运营提供借鉴与思考。关键词：垃圾焚烧发电；建设与运营；风险一、项目前期策划管理风险项目选址风险一般来讲，垃圾焚烧发电项目属于半公益性的基础设施建设项目，由于垃圾焚烧发电项目特许经营期长，参与者众多且受外部政策及环境影响较大，由于公众环保意识的逐渐提高，使项目的建设显得尤为敏感，一旦处理不好将面临周边百姓的围堵与激烈反对，甚至无法开工并需要重新选址，会带来较大的损失与麻烦。对于项目的选址，应在符合文件要求的前提下注重结合社会稳定和项目经济性合理选址，不宜距离市区过远，避免因垃圾周转距离问题而导致垃圾转运费用的增加；也不宜距离社区、学校、医院、养老院等环境敏感目标过近，防止发生突发意外情况时对周边人员造成健康危害。同时，应加强对垃圾焚烧发电知识的科普宣传，组织周边百姓进行同类型项目考察，及时破解百姓的疑虑，为项目的前期准备工作创造有利条件。（2）项目数据模型风险垃圾量和热值是关系到项目技术路线确定与经济性测算的重要数据模型，对项目的前期决策具有重要意义，一旦缺少对项目数据模型的真实性和前瞻性的论证，将直接关系到焚烧工艺路线确定、设备选型以及垃圾发电量的预估，就会造成项目投产后难以达到预期目标。在前期决策时，应加强实地调研项目所在区域影响垃圾产生与收集的主要因素，并结合当地特点的实际情况考虑到其它的特殊情况，包括人口数量变化情况、人口结构情况以及生活水平情况，垃圾收运情况、农村和城镇的垃圾产生情况等等。在以垃圾清运统计数据为基础时，按照“人均指标法”预测未来垃圾量过程中，应充分结合当地特点合理选用总人口与常住人口数据；按照“年增长率法”预测时，应充分考虑到城镇和农村收集率的差异化影响，特别是对于垃圾量较少的县域生活垃圾焚烧发电项目，要合理规划项目建设规模，在预测时应更贴合实际，以提高垃圾量预测的准确性。（3）政府信用风险在特许经营过程中不可避免由于国家及相关部门对PPP项目的政策变化或者行政人员的变动等因素的影响，出现政府延期支付或不补贴以及其他影响成本和收入等现象，导致项目在实施过程会缺乏政治和监管的保证而影响持续的运营。在项目特许经营期中，应充分考虑到地方政府的信用风险，在项目前期决策时就应加强顶层设计与规划，充分明确并完善合同条款的相关权利义务以及补偿条款。在成立项目公司时可考虑地方相关部门以其他形式参股的方式参与到项目的实施与运营，通过形成利益共同体的形式共同保证项目的顺利实施，同时进一步加强与地方相关部门的沟通与联系，准确获取最新的政策信息，争取各方面的有利支持。二、项目建设过程管理风险特许经营期内一般会限制项目建成投运时间，在项目建设过程中由于内部施工面较多又存在交叉作业，作为环保敏感项目，对项目建设的安全管理、进度管理、质量管理都将是影响项目投运的风险点。（1） 安全管理风险作为垃圾焚烧发电项目多独有的特点，安全管理风险存在于项目土建施工、设备安装调试以及试运行至投运运营整个阶段。在建设过程中，深基坑工程、高大支模架工程以及高耸孤立混凝土柱等都是基建中存在较大的安全风险的工作。同时，新建项目投运前的各项运作机制还未完全成熟，在首车垃圾进场卸料时会由于相关人员缺乏经验存在较大的跌落风险，开始储存垃圾后，垃圾坑和渗滤液收集区域的有毒有害气体集聚将是影响安全的重要风险。在安全管理上，应着重加强对施工人员及相关人员的安全教育培训，加强对同类型项目典型案例的深入学习，注重发现现场存在的隐患，提前采取适合现场的策略和措施解决好各类隐患，有效降低现场的各类风险。（2） 进度管理风险作为PPP项目，政府方会较为关注项目的投运时间，特殊经营协议一般会约定项目的建设期，如未按期投运，相应的考核条款也是相当严格的。在项目的施工建设过程中，如果承包单位缺乏类似工程的组织管理经验，使项目公司面临较大的进度管理风险，给项目公司带来的损失也是较大的。因此，在项目实施建设时，一定要选择有类似项目管理经验的承包单位及团队，加强项目的动态管理，积极组织多方力量共同推进项目的进度目标。同时，针对不可抗力及非项目公司方引起影响项目进度的外部因素，应当及时以书面的形式告知政府方，作为后续进度争议上的依据。（3） 质量管理风险项目建设过程中的土建施工质量、设备安装质量以及隐蔽工程质量直接决定项目投产运营的质量。垃圾仓和渗滤液部分的防腐防渗以及臭气处理设施的质量管理更是重点，如果在投运后出现泄漏或不符合要求，将会带来较为严重的损失与后果。特别是在环保管理日趋严格的新形势下，垃圾焚烧发电项目的土壤和地下水作为重点管理单位，对土壤的排查及其管理也是相当严格的。为防范此类风险，应选择具有相应施工经验的专业单位，完善专业施工技术人员管理力量；同时，采取重点区域重点管理的措施，针对重点工序应加强停工待检点的落实，组织各方专业力量加强对重要部位的检验闭环。三、项目投产运营过程管理风险（1） 垃圾供应风险垃圾源头是影响运营质量的重要因素，垃圾供应量和供应品质是运营的关键风险。虽然特许经营协议对垃圾的供应有宏观约定，但在垃圾供应实际执行过程中往往会出现以下情况存在：①垃圾供应量低于约定的保底量；②含有大体积等难以处理的垃圾③其它工业垃圾的混入。垃圾供应量低会造成项目运营过程中的处置补贴费和发电量收入减少，大体积等难以处理的垃圾将会损坏设备，提高运行检修维护费用，而其它工业垃圾的混入将会带来较大的环保风险。在此种情况下，当垃圾的供应造成项目公司在运营过程中遭受损失时，项目公司应主动以书面的形式加强与地方相关部门的沟通，在垃圾处理量长期低于保底量，政府应按照保底量支付补贴的同时，与政府方就超额调价机制与调量补偿机制进行协商。另外，在垃圾中含有大体积及其他工业垃圾混入时，及时拒绝接受并责成相关单位按照要求清理出场。（2） 环保管理风险在进行生活垃圾焚烧的过程中，不但需要对垃圾进行焚烧处理，还会产生废气、废水、固体废物等，所有的产污环节及污染产物都是环保部门的重点监管对象。特别是在线监测数据直接连入到国家平台公开形成电子督办机制，并直接与电价补贴挂钩，让环保管理工作上升到一个更高的高度。一旦在运营过程未满足环保法规要求甚至发生环保污染事件，将会直接影响到电价补贴甚至面临严格的行政处罚风险。因此，公司领导层应高度重视环保管理工作，加强环保专业技术人员的配置与业务能力提升，形成一套完善的环保管理工作机制。同时，严格落实各项环保措施，着重加强生产现场环保运行设施与废气、废水以及危废的环保台账落实与完善，对于重点部位应进行重点管理。（3）法律规范及政策风险目前，国家已对垃圾焚烧发电项目的烟气排放关键工况参数的联网监控工作开始启动准备工作，从国家的监管趋势看，在项目建设与运营过程中，国家的法律规范及政策只会越来越紧，相应的监督机制只会越来越完善，对项目的处罚及只会越来越严格。作为项目公司来讲，法律规范及政策风险属于国家宏观层面的调控，非项目公司所能控制，在签订特许经营协议时应充分研判并考虑可能导致的法律规范及政策带来的风险因素，并在特许经营协议里面加以约定，尽可能地降低因法律规范及政策影响带来的损失；另一方面应加强与地方政府的沟通，尽可能多地争取到政府相关方的支持与理解。四、结束语综上所述，结合生活垃圾的焚烧发电项目的建设与运营特点，根据其风险的性质与形成因素，应从政府方和项目公司方，外部因素和内部因素进行充分分析，并针对其风险的变化趋势及时采取措施和策略来规避相关风险，通过进一步提升对应风险的抵御能力，来更好的保障垃圾焚烧发电项目的有效运作。参考文献：张斌垃圾焚烧发电PPP项目风险管理研