社区服务体系建设中的政府和社区

社区服务体系建设中的政府和社区

自成立以来，经过多年的大胆尝试和积极努力，它在全国范围内得到了普及。各类社区服务设施迅猛发展,社区服务内容极大丰富,涌现出一批管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区,从而使社区居民的生活质量有了很大提高,生活环境有了很大改善。但从整体上看,我国社区服务体系的建设还处于初级阶段,实践中还有很多问题有待解决。一、在社会服务体系建设中存在的问题1.关于社区服务业的界定在我国,虽然社区服务已有近20年的实践历程,但对社区服务概念的认识仍存在不少分歧,对社区服务基本内容的理解仍未达成一定的共识。分歧的焦点主要表现为:社区服务究竟是福利性的社会事业还是经营性的社会产业,社区服务要不要走产业化道路?社区服务究竟是以弱势群体为主要服务对象,还是以社区全体居民为主要服务对象?1992年,中共中央、国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》,首次提出了“社区服务业”这一概念,并明确了社区服务的产业属性。1993年,民政部联合国务院所属的13个部委颁布的《关于加快发展社区服务业的意见》,对社区服务作了更明确的界定:“社区服务业是在政府倡导下,为满足社会成员多种需求,以街道、镇、居委会和社区组织为依托、具有社会福利性的居民服务业。”该文件认为,社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成,并强调指出:社区服务业要按照“社会化、产业化、法制化的社区服务的方向,积极支持和推动社区服务业的发展”,到20世纪末,“基本建成多种经济成分并存、服务门类齐全、服务质量和管理水平较高的社区服务网络。社区服务业产值每年以13.6%速度增长”。有的学者从社区服务主体的角度,提出社区服务主要包括六个方面的内容,即个人为社区服务;人际相互服务;社区和企业相互服务;社区为居民服务;政府为民政对象服务;政府为社区服务。这六个方面的内容又可以进一步划分为三个层次:(1)非正式层次,具体包括个人为社区服务和人际相互服务。这一层次上的社区服务主要依靠互助机制发挥作用。(2)准正式层次,具体包括社区和企业相互服务以及社区为居民服务。这一层次上的社区服务主要依靠市场机制驱动。(3)正式层次,具体包括政府为民政对象服务和政府为社区服务。这一层次上的社区服务主要依靠福利机制来维持。有的学者把社区服务定义为:在政府的倡导和扶持下,以街道、居委会为依托,发动社会各方面力量开展的、为满足社区成员各种需求的活动。社区服务包括两大服务系统、十大服务系列:一是面向特殊群体系统,包括社区老年人服务、社区残疾人服务、社区优抚对象服务、社区精神病患者服务和社区特困家庭服务五个系列;二是面向全体居民系统,包括社区一般家庭生活服务、社区少年儿童服务、社区环境综合治理服务、社区医疗卫生服务和社区文化生活服务五个系列。有的学者认为,社区服务有广义和狭义之分。从广义上说,社区服务是指在社区内为人们的物质生活和精神生活所提供的各种社会福利和社会服务。从狭义上说,社区服务是指社区的社会福利和便民利民的社会服务。社区服务包括特殊服务和一般服务,即面向社区内特殊对象,如残疾人、军烈属、老年人、少年儿童及其他在日常生活中面临较大障碍而又无法自行克服的人的服务和面向社区一般居民的服务。特殊服务是社区服务的重点。上述种种观点和规范性规定从服务主体、服务对象、服务内容等不同的角度对社区服务作了界定,具有一定的合理性,对我们科学界定社区服务的概念,完整把握社区服务的内涵不无裨益。但是,这些定义也都存在着一定的局限性。它们不同程度地泛化了社区服务,混淆了社会公共服务和私人服务的界限,使社区服务从一开始就陷入了自相矛盾的境地,偏离了其发展宗旨和终极目标。2.从社区服务组织体系的构成上分析,主要有两种方面目前,我国的城市社区建设是在城市政府的统一领导下,自上而下通过“放权”的方式逐级推进的,最后落实在街道和居委会。社区管理基本上是由街道、居委会两级实施的,这是我国城市社区建设的重要特征,在现阶段也是十分必要的。但从社区的本质特征看,社区管理的发展趋势应该是“依法自治”,即按照“自立、自治、自律”的原则和思想实现“自我管理”。因而,目前我国社区服务的行政化倾向过重与社区自治发展不完善之间的矛盾十分突出。社区服务的行政化倾向具体表现在社区服务组织体系的构成、社区服务的开办和管理等方面。从社区服务组织体系的构成上分析,我国的社区服务组织体系是以行政为中心的一元化管理体系。不论从横向联系还是纵向联系看,政府都位于社区服务体系的中心,发挥着主导作用,它与社区服务组织的关系实际上是领导与被领导的关系。这种行政一元化管理具体体现在两个方面:一是社区服务组织体系大都是与行政体系相对应的。社区服务组织一般都是按区、街道和居委会三个层级,用行政命令的方式建立的。居委会虽然名为群众性自治组织,但由于它承担了大量的行政任务,实质上已成为政府权力的延伸,成为政府的“腿”。二是社区服务组织的负责人大都由同级政府主管部门的领导或居委会负责人担任,社区服务组织的其他领导成员和主要管理人员,也有不少是由相关行政部门的领导(或代表)或居委会的干部兼任的。从社区服务项目的开办和管理方面分析,在已开办的项目中,属于政府动员型的项目占有较大的比例。这些由政府自上而下推动的社区服务项目中的大部分不是根据社区居民的实际需要设立的,而是政府为了达标、出政绩、造亮点用行政手段强行推动的,它们的实用价值小,利用率低,居民群众的满意程度差,其中有不少在应付完上级的检查验收之后,就形同虚设,成了领导的“形象工程”、“参观工程”,造成资源的极大浪费。此外,一些居民群众急需要办的项目往往又会因其“小”、不易“出彩”而得不到及时办理,导致社区服务与居民需求的脱节,政府管理与群众需要的矛盾。从社区服务的运行上分析,社区服务组织的运行和管理方式、人员和经费也都纳入了行政化的管理体系。可见,社区服务组织实质上是附属于行政部门的,缺乏应有的独立地位和自主性。3.社区服务业的市场化经过十几年的发展,中国的社区服务业已经由最初的为社会特困群体提供社会救助和福利服务,转向同时面向社区居民提供便民利民服务、面向社区单位提供社会化服务、面向下岗职工提供再就业服务和社会保障社会化服务等等。服务项目由过去的十几项到现在的数百项,反映了居民物质与精神需要的方方面面。但是,在进行社区服务运作、满足居民需要的过程中出现了市场化倾向,把社区服务当作营利性行业对待。一些由政府主办的社区服务中心被当作政府参与经营活动的新的经济增长点。这种倾向背后的价值观和思维定势是,社区服务是一种可以赢利的经营活动。一方面,随着社区服务业的发展,社会各界都认同社区服务业具有巨大的发展空间,特别是商家更看好这一商机,纷纷抢占市场。另一方面,社区服务一直是政府主导下的公益事业,政府从事社区服务具有得天独厚的优势。在街道办事处政企、政事分离之后,通过兴办社区服务业,不仅可以安置政府剥离人员,而且还可以获得一定的经济利益,改善职工待遇。社区服务的双重属性必然导致其目标选择和价值取向上的模糊和混乱:既不应以盈利为目的,又应以盈利为目的。这种双重性使它在实际操作中,特别是在目前社区服务资金来源不稳定、资源分配不足的情况下,很难做到不偏不倚,兼而顾之。事实上,在经济利益的驱动下,许多社区服务组织都热衷于办经营性的“三产”,好一点的是以“三产”养社会福利事业,差的则是以牺牲社区服务的根本属性——福利性和公益性为代价来发展“三产”,更有甚者则干脆将社区服务中心出租,坐地收钱。有的社区服务组织对有偿服务项目提供热情周到的服务,而对不得不开办的无偿服务项目则敷衍了事。还有的社区服务组织一切向“钱”看,只要能赚钱,对无照经营、违章搭建、私自出租、私自变更服务项目都可以视而不见,不闻不问。对于社区服务业应不应该市场化,可不可以市场化,一直有着不同的认识。一种意见认为,社区服务业之中的相当一部分应该市场化,但在中国目前条件下还不能实施。这是因为,与发达国家的社区服务发展相比,我国的社区服务业处于初级阶段,远远达不到走向市场化的程度,这是我国现阶段的基本国情——居民消费需求多元化与收入水平的差异性决定的。在短期内,大部分居民的收入水平条件不高,缺乏经济条件购买完全的市场服务,而政府提供的社会保障面不可能无限制地扩大,企业也没有能力通过降低服务成本去适应广大居民的生活服务需求,于是大力发展社区服务业就成为国家积极倡导的一种政策选择。这种意见认为,随着经济发展和人民生活水平的提高,社区服务业可以走向市场化。另一种意见认为,社区服务业是一种以社区为主体、以社区居民广泛参与为基础的公益性社会福利服务,它并不属于经营性的第三产业。因此,社区服务业不应该市场化,也不可能市场化。社区治理之道是要理顺政府与社区的关系,确立社区的自治地位,解决社区福利性服务的资金来源问题。4.社区服务的职业教育程度不高所谓社区服务的专业化,就是指社区服务有专业化的组织、专业化的队伍及专门的资金来源等。我国香港特区以及世界其他发达国家或地区的社会服务已经或正在走这条道路。社区服务的专业化是城市社区服务发展的方向,因为它不仅符合社会组织的结构分化和功能专门化这一社会发展的客观规律,而且与当前我国正在进行的经济体制转轨和社会结构转型相适应,与市场经济的管理体制和“小政府、大社会”的社会结构模式相适应。由于社区服务在我国还没有成为一种专门的职业,因此我国还没有形成一支职业化的社区服务队伍,社区服务的专业化、职业化程度还很低。从我们调查的情况看,目前我国从事社区服务的人员,除了街道、居民委的干部外,以下岗失业人员、进城务工人员、待业人员、退休人员等为主。这些人的受教育程度大多数都不高,也没有受过系统的专门培训,基本不掌握与社区服务相关的一个或若干个方面的专业知识和社区服务的方法与技能。他们提供的服务一般只能满足服务对象日常生活方面的基本需求,很难达到更高的层面。5.社区居民必须是参与社区建设的居民参与是社区发展的主要力量,也是社区建设的目标和本质所在。首先,社区居民最了解自己的现实需要,也最关心自己的未来生活条件,因此蕴藏着巨大的参与社区发展、社区建设的积极性。其次,社区建设的根本目的在于提高居民的生活水平,在政府实施的各项社区建设项目推进过程中,必须充分考虑居民的需求。很难想像,一个未能切实考虑居民需要的、想当然的项目会给社区居民带来真正的益处。社区居民的需求多种多样,政府不可能充分了解,也不可能同时满足每一个居民的愿望和需求。即使政府在推进项目实施中已经尽量考虑了居民的意愿,也只能是共性化的。因而在政府实施的社区发展项目中,应尽可能留有适当的空间,使广大居民能够充分展示自我,满足自我需求,这种空间也就是居民参与的空间。第三,居民的主动参与是社区发展成败之关键。社区发展的核心内容之一是增强居民对社区的认同感,增强其参与社区公共事务的主动精神。社区居民消极地参与甚至逃避社区公共事务,不但使社区项目难以推进,也会给社区的长远发展带来不利影响。因此,居民主动参与对于解决社区目前面临的问题和社区的长远发展都有重要意义。社区发展中的居民参与可分为不同的等级,从低到高依次是居民拥有执行权、知情权、决策权。吸收社区居民参与社区发展规划的制定是提高居民参与层次的极其重要的一环。从目前社区服务业的现状看,社会各界实际参与的程度还很低,而且在这有限的参与中,还是在政府的动员之下。此外,社区居民的参与程度也不高。据统计,截至2000年底,全国共有各种社区服务组织6.6万个,志愿者377.2万人。客观地说,这与社区服务兴起之前相比,确实已有了很大的发展,但是相对于许多发达国家50%左右的参与率而言,还是远远不够的。并且这不高的统计数据还含有一定的水分:一方面,有些社区服务组织只是搭了一个架子,拉了个志愿者名册,以备检查,并非真正地常年开展活动;另一方面,有些社区志愿服务是在政府统一部署下开展的,具有浓厚的行政色彩。二、为促进社会服务发展采取的一些对策1.社区公共服务产业的特征我国社区服务中存在的许多问题,都是由社区服务概念界定不清、认识模糊造成的。因此,必须重新认识社区服务,给予科学合理的界定,使其从目前两难的尴尬境地中解脱出来,获得应有的发展。结合中外社区服务的发展历程,根据我国的具体国情,笔者认为,我国的社区服务应这样定义:它是在政府扶持和社会资助下,由社区居民自行组织规划,以满足社区全体居民物质和精神生活需要为目的的福利性、公益性社会公共服务。这个定义的内涵可以理解为:(1)社区服务是一种社会公共服务,它有别于市场提供的私人服务和政府提供的其他公共服务。(2)它具有非营利性、福利性和公益性的特征,因此,它不属于第三产业。(3)它是由社区居民自行组织和规划,并非完全根据政府的指示进行的。(4)社区服务的内容是满足全体居民的物质和精神生活的需要。(5)社区服务的对象是社区全体居民,包括社区中的弱势群体。将社区服务定位为社会公共服务,可以有效地解决我国社区服务定位中存在的分歧以及实践中所出现的矛盾。一方面,作为社会公共服务,中国社会改革中的政府职能能够得到有效转移,社区服务与社区建设的关系也很容易理顺,即社区公共服务的需求制约与资源制约才是社区建设的基本导向。社区公共服务不是以认定政府角色为核心,而是寻找绩效最高的提供者与生产者组合的制度安排。另一方面,将社区服务定位为社区公共服务,也可以进一步从理论上阐明在社区服务业中,公共服务产业与私人服务产业的本质区别。私人服务产业只需自行组织市场生产,勿需为满足社区的服务需求做出供给的规划,勿需为此融资和安排生产。也就是说,不需要有一个代表集体意志的公共机构去完成这些功能。有没有—个公共机构代表社区内群体的利益做出服务的规划、融资并组织生产,是社区公共服务产业与私人服务产业之间的根本区别。至于生产者是谁,是公共机构还是私人机构并不重要,重要的是选择服务效率最高的生产者。换而言之,社区公共服务产业并不排斥私人服务生产者,而是将其整合在自己的规划之内。这就可以将街道、居民委两级规划的居民服务业纳入社区公共服务产业的概念体系,作为社区公共服务经济的一部分,而将企业自行规划的服务业纳入市场服务业。2.区服务的职责。在社区明确政府在社区服务中的定位,首先要清醒认识政府的功能和作用。要认识到政府的能力是有限的,政府不应该也不可能无所不包,无所不管。因此,政府要实现角色的转换和归位,改变以前对社区服务统包统管的做法。今后政府在社区服务方面的职责主要包括:一是加大对社区服务的投资力度,成为社区服务的投资主体,以保证社区服务的福利性和公益性。因为从根本上说,作为福利和公益事业的社区服务是不可能通过纯市场化经营的方式提供的。而对社会资源实行再分配,保证社会公平又是政府义不容辞的责任,因此政府理所当然应该成为社区服务的主要投资者。二是加强对社区服务的规划。要根据社区居民的需求、社区的资源状况以及社区的特点,合理地布局社区服务设施,以就近满足社区居民的服务需要,避免资源的浪费。三是对社区服务提供必要的支持和扶持,协调解决社区服务运行过程中遇到的困难,为其发展铺平道路。四是对社区服务的运行实行有效监督,以保证社区服务的提供、社区服务的质量和社区服务的方向。3.社会服务组织发展的保障社区服务的主旨在于提供各种服务,以满足社区居民的日常生活需要。目前,我国社区服务中最薄弱的环节,就是缺乏承担和实施大量具体社区服务项目和社区发展任务的社会服务组织,亦即非营利组织。而在国外,社区服务大都是由非营利组织承担和实施的。据统计,美国仅纽约市就有19000多个非营利组织。因此,我们应积极培育、大力发展社会服务组织,使之成为社区服务的主要承担者和实施者。为此,首先要加快制定有关的法律法规,出台相关的政策,对社会服务组织的性质、地位、服务宗旨、设立程序、运作机制、项目开发的方式、资金和人员管理等问题做出明确规定,为社会服务组织的发展提供制度保障。其次,要为社会服务组织的发展创造良好的环境。政府应按社会服务组织所提供的社区服务项目不同程度地给予其必要的支持与优惠。最后,要对社区服务组织实施严格的监督,以保证社区服务的质量。为了实现上述目标,要努力建设一支专业化的社会工作者或社区工作者队伍。据统计,截至目前,全国有37所高校开办了社会工作专业,这说明我国正在加大社会工作专业化的步伐。但专业化毕竟是一个过程,不